Economía y Educación en el Peru

Aspectos económicos y financieros de la descentralización del sistema educativo ¿Cuánto le asignan a las regiones y a los gobiernos locales? (*)

2011-09-26T16:11:00.000-07:00

La puesta en marcha de la “revolución educativa” requerirá más y mayores esfuerzos fiscales que permitan mejorar los insumos, procesos y resultados educativos en contextos de pobreza, fundamentalmente rural; en esa medida, uno de los principales retos de la gestión pública de la educación, para el periodo 2011-2016, será mejorar los niveles de asignación de recursos del presupuesto para los niveles nacional, regional y local.

Entre el 2006 y 2011, a pesar de escuchar gestos y discursos a favor de la educación, la participación del gasto público en educación respecto de PBI se mantuvo invariable alrededor del 3% muy lejos aún de la meta planteada por el Acuerdo Nacional del 6% (1).

De igual forma, como vemos en el gráfico adjunto, el gasto público en la función educación a cargo del Estado en relación al gasto público total ha mantenido una tendencia decreciente del 17,2% en el 2006 a 15% en el 2011.

En el lapso de la referencia, se estima, PBI per cápita se incrementó en 30% en términos reales y el gasto de consumo por habitante lo hizo en 47%. Sin embargo, el vigoroso crecimiento tanto de la actividad económica como del tamaño del Estado en términos de gasto no se ha traducido en mayores y mejores servicios educativos públicos pertinentes en la debida cantidad con calidad y equidad.

Gasto público en educación por niveles de gobierno

El gobierno nacional, fundamentalmente el Sector Educación, concentra la mayor cantidad de recursos presupuestales. En el 2007 el 37,7% del presupuesto se asignaba a este nivel. El Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año 2011 representa el 46,8%.

A diferencia de lo anterior, los gobiernos regionales y las instancias de gestión educativa descentralizada: DRE y UGEL, en el 2007 representaban en términos presupuestales el 58% de la función educación a cargo del Estado, en el 2011 este se redujo a 45,6%.

Los gobiernos locales, a pesar del Plan Piloto de Municipalización (PPM), en el 2007 representaban el 4,3% del gasto total en educación, en el 2011 este presupuesto creció al 7,6%

Los recursos centralizados en el Ministerio de Educación

El Ministerio de Educación como principal decisor de las inversiones en educación centro sus preocupaciones en programas manejados centralmente que le permitieron ejecutar acciones de impacto mediático. En el lapso de la referencia éstos en conjunto incrementaron sus recursos en de manera considerable.

Dentro del presupuesto del pliego Ministerio de Educación una de las unidades ejecutoras claves para la implementación de la política educativa es el Programa Educación Básica para Todos, a través de este se desarrollan las actividades ligadas a la producción, adquisición y distribución de textos escolares, distribución de computadoras a escolares, entre otros. Los recursos asignados a este programa pasaron de S/.78 millones en 2006 a S/.879 millones en el 2011.

El Programa Nacional de Infraestructura Educativa ha permitido al gobierno saliente desarrollar acciones de remodelación y reinauguración de los locales escolares de los llamados “Colegios Emblemáticos”, así como las transferencias a los directores de instituciones educativas para el mantenimiento preventivo. Esta ejecutora consignó S/.39 millones en el 2006 y S/.1, 201 millones en el 2011.

A pesar de que existen dudas sobres las cifras presentadas, la administración educativa ha sido como uno de los principales logros alcanzados es el de la alfabetización, para este propósito se puso en marcha el Programa de Movilización Nacional para la Alfabetización que se ejecutó en coordinación con los gobiernos locales provinciales. Este programa tuvo un presupuesto de S/.11 millones en el 2006 y S/.202 millones en el 2011.

Finalmente, el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente concentró los esfuerzos del gobierno en mejorar las capacidades de los profesores en mejorar su desempeño en el aula luego de la evaluación de los resultados de la Evaluación Censal de Docentes. Los recursos asignados a este programa pasaron de S/.79 millones en 2007 a S/.109 millones en el 2011.

Distribución espacial de los recursos públicos y logros de los estudiantes de de educación primaria

El sistema educativo bajo la tutela del poder central se expresó de manera nítida en la distribución de los recursos entre los distintos espacios regionales.

Cabe anotar que el 49% del PBI y el 60.5% del gasto público se concentra en Lima y Callao (2007). En los últimos años las regiones de mayor producción minero energético como: Piura (4,6), La Libertad (4,6), Junín (3,5), Arequipa (5,6) y Ancash (5,5) ha mejorado su participación en el nivel de la actividad económica del país.

Las regiones de menor desarrollo relativo en términos de su Índice de Desarrollo Humano (IDH) como son: Apurímac, Huánuco Amazonas y Ayacucho observan el menor nivel de PBI per cápita, asimismo, las cifras más bajas en cuanto al gasto del estado por habitante, caso contrario: Moquegua, Tacna, Lima y Callao

La robustez de las economías regionales no ha tenido mayor impacto sobre la educación pública. Mientras que los programas, proyectos y actividades gestionadas centralmente, en términos nominales, crecieron en 500% entre 2006 y el 2011, el gasto de los gobiernos regionales creció en sólo 30%.

La inequidad es otro de los desafíos de la descentralización del sistema educativo en términos de recursos y logros.

Es importante señalar que la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) que realiza el Ministerio de Educación, señala para el año 2010 que sólo el 28,7% de los estudiantes del segundo grado de primaria comprende lo que lee y el apenas el 13,8% logra realizar las operaciones matemáticas básicas (2).

Las regiones de la Amazonía, es decir Loreto, Ucayali Madre de Dios y San Martín observan los más bajos los niveles de logro adecuado.

En Loreto los niveles de logro en lectura y matemática son los más bajos: 5% y 1%, respectivamente, sin embargo la inversión del estado es mínima, el gasto por estudiante es de $322 al año, inferior al promedio nacional que es de $355. De la misma forma Ucayali: 14,4% y 4,1%; y $317; Madre de Dios: 16,3% y 6,2%; y $355; y, San Martín: 17,2% y 6,2%; y $338.

Si tomamos en cuenta el gasto anual por estudiante de la Región Ucayali, veremos que este es de sólo $317, que a la sazón representa 66% de lo que se invierte en Moquegua. Peor aún, si es que en Ucayali se ubica en el puesto 10 de 24 regiones del IDH, frente al 2 de Moquegua. Apurímac y Huancavelica se ubican en el puesto 23 y 24 respectivamente con niveles de logro en matemática y lectura de 18,6% y 9,8%; y 12,4% y 6,7%, en cada caso.

Las regiones de mayor desarrollo como son Tacna Arequipa Moquegua e Ica, por el contrario, observan los más altos los niveles de logro adecuado.

En Tacna los niveles óptimos de rendimiento en lectura y matemática son de 47,8% y 29,9%. En Moquegua los rendimientos son 44,1% en lectura y 24,5% en matemática y el gasto público por estudiante de educación primaria: $479 superior al promedio nacional

La información presentada desde los gobiernos regionales no hace sino que confirmar que las desigualdades en los resultados del sistema educativo están asociados de manera inversa a la presencia del estado a través de la inversión en educación; y, a los niveles de desarrollo humano que configuran las condiciones de “educabilidad” de la población escolar que inciden directamente en el rendimiento escolar.

Financiamiento de la educación: el aporte de los gobiernos locales

Entre los años 2007 y 2011 el gasto en educación a cargo de los gobiernos locales ha venido en ascenso por la iniciativa de los gobiernos locales interesados en el desarrollo de la educación de su provincia o distrito, y de otro por el Plan Piloto de Municipalización (3).

El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los especialistas del Ministerio de Educación a proponer un programa piloto sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.

Independientemente del proceso aludido, los gobiernos locales en las diferentes regiones, han venido apoyando a las instituciones educativas a través de obras de infraestructura y provisión de mobiliario y equipo. En conjunto las municipalidades del país han incrementado su apoyo financiero al sistema educativo en un 170% entre el 2007 y el 2011.

Durante este periodo los gobiernos locales de las regiones de Madre de Dios, Lambayeque, La Libertad e Ica han incrementado considerablemente sus aportes a la Educación.

En el gráfico adjunto podemos apreciar que el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el 2011, consigna que el 11,4% de los recursos destinados a los gobiernos locales esta concentrado en Lima, el 10% en Ancash, el 8,2% en Cusco, el 7,1% en La Libertad, entre otros. En el caso de Lima es evidente que las transferencias de recursos del MED a los gobiernos Locales ha tenido un efecto considerable, sin embargo, en los otros de debe a la mayor disposición de recursos por efectos del Canon minero

Retos y oportunidades

Presupuesto no acorde con las necesidades de la función educación y a las metas del acuerdo nacional (6% del PBI), debido a la falta de voluntad política.

Se propone un incremento de los recursos para la educación pública hasta lograr la meta propuesta por el Acuerdo Nacional. Se plantea un escenario de financiamiento de la educación para el próximo quinquenio sobre la base de un incremento del 0,5% PBI guardando armonía con la meta de déficit fiscal que propone el Marco Macroeconómico Multianual.

Se recomienda programar y formular el presupuesto con un enfoque de calidad de la demanda, teniendo en cuenta el cálculo de los costos estándar por unidad de análisis: estudiante, docente, aula, institución educativa, etc.

El Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales han demostrado ineficiencia e ineficacia en la ejecución del gasto. Mientras que el MED centraliza el presupuesto de los proyectos y acciones estratégicas del Sector, los GR centralizan las decisiones para la ejecución de los gastos de capital.

El proyecto de presupuesto para el 2012 plantea la asignación presupuestal por programas. Es necesario replantearla para lo cual se deberá aplicar una nueva racionalidad en la asignación de recursos a la educación pública. Tomando en cuenta la naturaleza y características del proceso educativo, se necesita una nueva estructura programática del presupuesto, que se favorezca una mejor asignación de recursos en cada instancia de gestión educativa descentralizada.

En la actualidad los problemas de calidad, eficiencia y eficacia en la ejecución del gasto se deben al escaso desarrollo de capacidades pero, fundamentalmente, a procesos administrativos engorrosos y tediosos que no dependen en estricto de los sectores.

Cada unidad ejecutora desarrollará un proceso de optimización de sus recursos de manera tal que se equilibre la oferta estatal con las demandas de la población objetivo, para este propósito se deberá evaluar la relación entre la eficacia en la consecución de mejores aprendizajes, y el costo de cada insumo para aplicar un sistema de incentivos a la eficiencia. El MED coordinará con el MEF para que cada UGEL se constituya en Unidad Ejecutora, de la misma forma, ésta deberá organizarse en Unidades de Costeo.

El modelo de gestión educativa descentralizada no ha favorecido mayormente al incremento de los presupuestos de las instancias regionales y locales, en la medida que éstas sólo son administradoras del gasto corriente, fundamentalmente planillas. En consecuencia, el gasto corriente es descentralizado y el gasto de capital es centralizado.

Es necesario iniciar la descentralización fiscal en educación. Para tal efecto la redistribución del gasto entre los gobiernos regionales y locales deberá considerar el índice de desarrollo humano de cada región o localidad (PNUD, con el propósito de generar nuevos criterios que rompan con la inercia de la administración financiera que reproduce la inequidad que desfavorece a las zonas geográficas de mayor pobreza.

Para promover la autonomía financiera de la Institución Educativa, las UGEL consideradas como ejecutoras deberán garantizar que los recursos se asignen con criterio de equidad a cada Unidad de Costeo y mediante ésta, a cada Institución Educativa que la conforma. Las UGEL deberán realizar una planificación concertada con los gobiernos locales - tal como lo estipula el artículo 74º de la Ley General de Educación - propiciando una educación de calidad y equidad, para así optimizar el uso de los recursos y evitar la duplicidad de esfuerzos. Asimismo, celebrar los Convenios con las Municipalidades favoreciendo la realización de las funciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades (4).

Referencias

Iguiñiz Echeverrría, Manuel y Miranda Blanco, Arturo (2011). La Educación de los Ciudadanos. Política Educativa en Lima Metropolitana. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2010a). Cuanto invierten en educación los gobiernos locales metropolitanos. Diálogo Ciudadano Nº 8 Boletín Informativo de Tarea Asociación de Publicaciones Educativas.
Miranda Blanco, Arturo (2010b). ¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2005). Política educativa y democracia en el Perú. UNMSM Fondo Editorial de la Facultad de CCSS. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2008). Perú: Impacto de la política económica en el gasto público en educación, 1950-2000. Tesis para optar el grado de magíster en economía. UNMSM. Lima, Perú.
Notas de pie
(*) Artículo publicado en: Revista Palabra del Maestro Nº 56 con el nombre: ECONOMÍA Y FINANZAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ¿Cuánto le dan a las regiones y a los gobiernos locales? Derrama Magisterial. Lima, agosto del 2011.
(1) Acuerdo Nacional (2002), decimosegunda política de Estado inciso (i): (se) garantizará recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente a 6% del PBI.
(2) Según la Unidad de Medición de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación en el Nivel 2 se ubican los estudiantes que, al finalizar el grado, lograron los aprendizajes esperados. Estos estudiantes responden la mayoría de preguntas de la prueba.
(3) El Plan Piloto de Municipalización de la Educación (PPM) que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de los mismos.
(4) De conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades sobre las competencias y funciones compartidas le corresponde, entre otras, participar en el diseño, ejecución y evaluación del proyecto educativo de su jurisdicción; cooperar en la diversificación curricular y el monitoreo de las instituciones educativas; construir, equipar y mantener la infraestructura educativa; organizar centros culturales, bibliotecas.

Inversión en educación en Lima Metropolitana: aporte de los gobiernos locales (1)

2010-09-29T10:01:00.000-07:00

A los cambios económicos y sociales ocurridos en la ciudad de Lima en la última década, no parece haber acompañado cambio en la política educativa. Es más, a pesar las ventajas de ser capital de la República las desigualdades educativas expresadas en las brechas de calidad y logros de aprendizaje son un problema también en este ámbito (Villarán: 2010).

Una excepción de cambio es la privatizaron de la matricula en el ámbito de la región metropolitana, que veremos más adelante. La expansión de la educación privada, que es generalizada en la ciudad podría ser consecuencia de este fenómeno de deterioro y estancamiento de la educación pública. Si en el largo plazo se muestra aún crecimiento de la matricula en Lima, en años recientes la tendencia revierte (2).

Se reduce la educación pública y se expande la educación privada

Según las estadísticas oficiales referidas al año 2009, en Lima Metropolitana están matriculados aproximadamente 2´115,413 estudiantes en 15,728 programas e instituciones educativas de gestión pública y privada, asimismo, éstos son atendidos por 125,987 docentes en las diferentes etapas, niveles y formas educativas (ver cuadro 1)

Es importante señalar que el 54% de la matrícula está a cargo del sector público, sin embargo, el 58% de los docentes trabaja en el sector privado, asimismo, el 65% de las instituciones educativas son, también, de gestión privada. Hay que destacar, que en el periodo 2005 – 2009 la matrícula pública y el número de docentes se redujeron en 10.3% y 1.2%, respectivamente, sin embargo se siguieron creando nuevas instituciones educativas. En consecuencia, la educación privada mantuvo su tendencia a la expansión.

Tal como lo consignan las cifras del ministerio de Educación, entre 1998 y el 2009 la matrícula en educación básica y superior, se incrementó en Lima Metropolitana en 9.9%, impulsada fundamentalmente por el avance del sistema privado (57.3%), a pesar de la disminución del número de estudiantes en la escuela pública (-12.2). Es interesante observar que en 1998 la matrícula privada representaba el 31.9%, en la actualidad (2009) esta es el 45.6%. Se estima que, de acuerdo a la tendencia, ésta en pocos años será más de la mitad del total de la matricula del sistema.
En el periodo anteriormente señalado, la incorporación al sistema educativo de nuevos docentes mantuvo la dinámica de la cobertura (23.5%) siendo menor, obviamente, en el sector público (6.2%) - a pesar del descenso de la matrícula -, y mayor en el privado (39.8%). Por tal motivo el número promedio de estudiantes por docente en el sector público se redujo 25 a 21.

La expansión del sistema se explica, también, por la creación de 3,339 nuevas instituciones educativas entre 1998 y el 2009, el 82.5% de éstas, es decir 2,754 son de gestión privada. En este caso la capacidad instalada promedio del sector privado aumento de 80 a 87 estudiantes por institución.

La matrícula en educación básica regular (inicial primaria y secundaria) en el periodo 1998 – 2009 se incrementó por encima del total: 10.3%, de la misma forma se redujo en 9.7% en el sector público y se incrementó en 60.0% en el sector privado.

Gasto del ministerio de educación vía las unidades de gestión educativa local

El aporte mayoritario del Estado a la educación pública en Lima Metropolitana se efectiviza a través del presupuesto que ejecutan las UGEL. El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para el 2010 considera un total de S/. 1,114 ´048,022 (mil ciento catorce millones de nuevos soles) incluida la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana (DRELM).

El presupuesto ejecutado el 2009 confirma la tendencia histórica de distribuir entre las UGEL casi exclusivamente presupuesto para gastos de operación o gastos corrientes. En este sentido se destaca que el 92.0% de los recursos son destinados al pago de planillas del personal docente y administrativo en calidad de activo o cesante, de la misma forma, que tan sólo 7.5% de este mismo monto es utilizado para la adquisición de bienes y el pago por servicios. El presupuesto de inversión, que es el que asigna para la compra de activos no financieros (mobiliario y equipo) fue de apenas S/. 2´844,155 (dos millones ochocientos mil Nuevos Soles) que representa el 0.2% y que es asignado para toda la región de Lima Metropolitana. Como sabemos, el MED a través de sus unidades ejecutoras, gestiona de manera centralizada los programas estratégicos que incluyen: el mantenimiento correctivo y preventivo de los locales escolares, los materiales educativos (textos), implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas a estudiantes, tecnologías educativas, una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, implementación del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación, entre otras (Miranda: 2010b).

Otro aspecto a destacar es el presupuesto por programas, el mismo que incluye los montos destinados por etapas y niveles. En este sentido el PIA para el 2010 considera 63.4% de los recursos a ser aplicados a la educación básica y sólo 5.1% para la educación superior y técnico productiva. El 31.5% restante a la gestión y la previsión social.

Para el año 2009 el gasto promedio por estudiante matriculado en instituciones educativas del sector público ascendió a $ 368 (ver cuadro 2). Solo la UGEL 03 del Cercado que tiene a su cargo la administración de las instituciones educativas de los distritos del Cercado, Lince, Breña, Pueblo Libre, San Miguel, Magdalena, Jesús María, La Victoria y San Isidro; observa una cifra superior ($893), las demás están por debajo de este promedio debido que en la última década la matrícula se ha ido reduciendo drásticamente, sin embargo el gasto ha mantenido su tendencia al aumento. En el periodo comprendido entre 1999 y 2008 el gasto público por estudiante promedio (US$) de las UGEL de Lima Metropolitana evolucionó favorablemente en términos nominales (118.7%). Es posible constatar que en cinco de las siete UGEL la inversión por estudiante se incremento por encima de la media Metropolitana. Sólo las UGEL de 03 Cercado de Lima y 07 San Borja crecieron por debajo de esta cifra.

Municipalización desde la perspectiva del gasto y el financiamiento

El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los especialistas del MED a proponer un programa piloto sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.

El Plan Piloto de Municipalización de la Educación (PPM) que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de los mismos.

El primer paso efectivo al respecto, se dio el 9 de abril de 2009. Se trata de la transferencia de fondos para el gasto corriente de las escuelas a 8 municipios distritales, de los cuales 5 son de los distritos de la Provincia de Lima, 2 de la Provincia de San Vicente de Cañete y 1 de la Provincia Constitucional del Callo. Incluimos el primer bloque que va más allá de Lima Metropolitana pues permite evidenciar el uniformismo.

La transferencia se realizó de los pliegos de los gobiernos regionales de Lima y del Callao y del Ministerio de Educación a través de las unidades ejecutoras UE. 301- Educación Cañete, UE.300 Educación Callao, UE. 002-USE 02 Martín de Porres, UE. 007-USE 07 San Borja y UE. 006-USE 06 Vitarte; a las municipalidades distritales de Imperial, Pacarán, Bellavista, Los Olivos, Miraflores, Santiago de Surco, Surquilo y La Molina Se trata de fondos para las genéricas de gasto (1): personal y obligaciones sociales, (2) pensiones y otras prestaciones sociales y (3) bienes y servicios, sin embargo, esta transferencia no guarda coherencia con la amplitud de funciones que se les plantea ejercer (Caycho. 2010).

Es ilustrativo de la homogeneidad que caracteriza el PPM que se incluya tanto al distrito de Los Olivos como al de Pacarán (Provincia de San Vicente de Cañete).

Solo con transferencias sencillas se puede mantener el esquema errado de tratar igual a municipios tan diferentes. Este primer paso efectivo no expresa la voluntad de replantear el diseño del PPM, para buscar una mejor cooperación municipal con la educación, en coordinación con el nivel regional y nacional, pues la educación es una función compartida. Al menos, objetivamente, este paso posterga los graves daños que se producirían de ir adelante en la pretensión de implementación de una decisión política equivocada y un PPM imposible.

De hacerse, siguiendo el PPM, estaríamos ahora en la mayor fractura, desarticulación, y desorden del sistema educativo peruano que tengamos conocimiento, y con ello una política más de ampliación de las desigualdades educativas.

Plan Piloto de Municipalización: cuanto invierten en educación los gobiernos locales

Antes del 30 de octubre del 2006 que se da inicio al PPM, en el año 2007, las 43 municipalidades que integran la provincia de Lima, en conjunto invirtieron en educación por sólo 4 millones 900 mil, en el 2008 esta cifra aumentó ligeramente a 5 millones 400 mil, en el 2009: 70 millones 400 Mil y para el 2010 se ha previsto casi 82 millones. Esto último como producto de las trasferencia de recursos de las UGEL a las municipalidades en el marco del PPM.

Por lo anterior, podemos afirmar que el gasto “duro” está en las UGEL, es decir, el mayor peso de presupuesto en educación es responsabilidad de las unidades ejecutoras que dependen del Ministerio de Educación. Por otro lado, el gasto de las municipalidades distritales en educación apenas representa el 6.9% del presupuesto total destinado a este ámbito por toda fuente (Miranda: 2010a).

La transferencia de recursos de las unidades ejecutoras dependientes del MED a los gobiernos locales distritales ha significado mayores compromisos de orden logístico y administrativo. Aspectos que no han sido considerados en el PPM y que tendrán un impacto importante en la calidad del gasto.

Tal como se observa en el cuadro 3, salvo el distrito Los Olivos, antes del 2009 los demás gobiernos locales no asumían mayor responsabilidad presupuestal con la educación básica de su distrito.
Como era de esperarse, el 92.6% del presupuesto previsto para el 2010 estará destinado al pago de planillas, el 4.2% a la compra de bienes y el pago de servicios, y sólo el 3.2% a la adquisición de bienes de capital.

En el cuadro 4 podemos apreciar que el gasto promedio anual por estudiante es de S/. 894, asimismo, el distrito de Miraflores supera esta cifra con creces S/. 1,450, de otro lado, La Molina y Santiago de Surco - S/.702 cada uno - muestran cifras inferiores, evidenciando la poca racionalidad con la cual se han asignado los recursos en el proceso de transferencia.

Ensayando una propuesta

A pesar de la poca claridad que aún existe alrededor del PPM, que prevemos evolucionará entre los avatares de la política en la medida que se legitime en cada uno de los distritos en donde se lleve a cabo la experiencia, la manera como se haga uso de los recursos y la fuente de los mismos será uno de los factores del éxito de su implementación.

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo educativo regional y permitan que la administración local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.

Para que esto sea posible los órganos de planificación de la DRELM y las UGEL – una vez transferidas al gobierno metropolitano - tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil y los gobiernos locales de cada distrito. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión en educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

Pensando ya en el proceso de transferencia de los recursos del MED al gobierno metropolitano, el primer criterio para la distribución de recursos a los distritos y a las instituciones educativas sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los distritos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años. Por último, de existir las condiciones, se deberá considerar la mejora de los aprendizajes de los estudiantes.

Finalmente, la idea de crear un fondo para apoyar el proceso nos parece una iniciativa importante, sin embargo, ya existe el Fondo de Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP) creado por Ley Nº 28332 y reglamentado por Decreto Supremo Nº 005-2005-ED. En esta norma se establecen los mecanismos para acceder al financiamiento (Art. 22 al 39), las líneas (Art. 43) y las modalidades de financiamiento (Art. 44). En consecuencia, poner en operación y facilitar el funcionamiento del FONDEP en apoyo a la descentralización, es una necesidad si es que se quiere garantizar en alguna medida el éxito de la experiencia.

Referencias
(1)Publicado en: TAREA Revista de Educación y Cultura Nº 75 Setiembre del 2010.
(2) El texto toma como base el estudio sobre inversión educativa en los distritos de lima metropolitana elaborado por Manuel Iguiñiz Echeverría y Arturo Miranda Blanco
Caycho Figueroa , Maritza (2010) . Las municipalidades y la gestión descentralizada de la educación. Tomado de: http://descentralizacioneducativa.wordpress.com/
Miranda Blanco, Arturo (2010a). Cuanto invierten en educación los gobiernos locales metropolitanos. Diálogo Ciudadano Nº 8 Boletín Informativo de Tarea Asociación de Publicaciones Educativas.
Miranda Blanco, Arturo (2010b). ¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17.
Villarán Susana (2010) La educación que los niños merecen. Tomado de: http://www.larepublica.pe/derecho-y-reves/24/06/2010/la-educacion-que-los-ninos-merecen

Presupuesto 2010: límites y posibilidades de la política educativa (1)

2010-06-07T14:27:00.000-07:00

Para el análisis del presupuesto y/o gasto asignado a la educación nacional hay que tener en consideración que el desempeño de la educación peruana depende de: (a) la política educativa (b) el modelo de gestión, y (c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación.

(a) la política educativa

El balance de la política educativa puesta en marcha por el presente gobierno, en el último año de su administración, requiere del análisis de un marco más amplio como son los lineamientos de política económica y social. Asimismo, es importante tener en cuenta, como se ubica el país en relación a los bloques comerciales y su posicionamiento en relación a los gobiernos latinoamericanos no alineados con las políticas neoliberales.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el peso de las políticas educativas dentro de la política general y la política económica en particular, lo que implica identificar que sectores o grupos de poder toman las decisiones en educación, es decir, en que medida las decisiones que toma el Ministerio de Educación son condicionadas o subordinadas al Ministerio de Economía y Finanzas.

La política como práctica de gestionar el poder y tomar decisiones alrededor de ello, se instrumentaliza, en la función educación que tiene el Estado, mediante acciones en el campo del currículo, promoción docente, financiamiento, etc. Estos aspectos de la política educativa son asumidos con mayor énfasis a partir durante el actual gobierno, por el Ministerio de Educación como ente normativo, y coordinado con los gobiernos regionales quienes son los que, a partir de la autonomía que les da la Ley, administran y ejecutan mediante su presupuesto estas acciones. Por tal motivo, las responsabilidades de la aplicación de la política educativa la comparte el ministerio de educación con los gobiernos regionales a través de las instancias de gestión educativa descentralizada, esto es, las direcciones regionales de educación y las unidades de gestión educativa local.

Tal como propone Iguiñiz (2005, 41) la transformación del sistema educativo requiere de la iniciativa del Estado, pero también de la contribución de la sociedad civil para la formulación de políticas integrales.

(b) el modelo de gestión

Durante el primer gobierno de Alan García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989 -1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación. Luego del denominado “autogolpe” el proceso de descentralización fiscal en educación se detuvo, creándose los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), para luego tomar un nuevo impulso. En 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo el cual expidió la Ley de Bases de Descentralización para dar inicio a un nuevo proceso de regionalización. Mediante ésta, se ordenó la supresión de los CTAR en enero de 2003 luego de las elecciones de autoridades para la conformación de Gobiernos Regionales, los cuales a su vez se encargarían de liderar la conformación de nuevas regiones. Los Gobiernos Regionales (GR) entonces formados fueron conformados por los 23 departamentos, además del Callao, Lima provincias y Lima metropolitana.

El modelo de gestión descentralizada de la educación articula los niveles de gobierno: nacional, regional y local con las Direcciones Regionales de Educación (DRE), las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), y las Instituciones Educativas Públicas (IEP), definidas en la Ley General de Educación, Ley No. 28044.

A partir de lo anterior es importante señalar que la descentralización es parte de la reforma del Estado y de sus relaciones con los actores sociales. Por lo tanto, este modelo de gestión descentralizado para la educación deberá favorecer la mejora de la calidad y la equidad de los aprendizajes (Iguiñiz: 2005, 101).

(c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación

Hay que reconocer que las decisiones de política educativa son una derivación de las políticas económicas y sociales, más precisamente, son parte o una expresión de ellas, por lo tanto, en el proceso de instrumentalización de las mismas confluyen intereses, como parte del ejercicio del poder, de los grupos y colectivos afectados positiva o negativamente por ellas.

La política social marco de la política educativa guarda estricta coherencia, en la mayoría de los casos, con lo lineamientos de política económica que recomiendan los organismos internacionales.

Por lo anterior, cualquier medida que adopte el sector que implique movilización de recursos, deberá realizarse con estricto cumplimiento de la disciplina fiscal y monetaria garantía de la “estabilidad macroeconómica”. De la misma forma, cualquier inversión en el sector deberá favorecer el dinamismo de los mercados de bienes y servicios y de factores de la producción. En ese sentido, se entiende que la inversión en educación deberá promover el crecimiento de un “stock de capital humano” de mayor calidad y favorezca la inserción en el mercado globalizado con mayores niveles de competitividad, es decir, a menor costo por parte del Estado y a menor salario para el capital trasnacional, pero más productivo (mayor producción por unidad de tiempo) y más dúctil (sin estabilidad laboral).

La pauta de la política económica y social la marco desde los noventa el “Consenso de Washington” que a manera de asistencia técnica fue promovida en los países en desarrollo por los organismos internacionales, fue así que en la mayoría de países de la región latino americana se instalaron en los ministerios nacionales programas de mejoramiento de la calidad de la educación coincidentes en la estructuración de sus componentes: currículo, materiales educativos, capacitación docente, infraestructura (en menor medida) y fortalecimiento institucional. Esta lógica no ha sido abandonada por la política educativa de los diferentes gobiernos desde 1993. El enfoque de mejorar las recursos (entre ellos el docente) para mejorar los productos (rendimiento de los estudiantes) esta implícito en la política educativa.

Como podemos ver las “coincidencias” entre las recomendaciones del Banco Mundial y la dirección de las políticas educativas no son casualidad. Es por ese motivo necesario tener una visión “más nacional” de los problemas y resaltar los modelos de educación y sociedad que ponen en juego cada alternativa a la luz de la lectura del Proyecto Educativo Nacional

La política educativa actual favorece la inversión en capital humano, esta visión puramente económica de la educación se restringe a suponer que el crecimiento cuantitativo de la producción y la productividad favorecerán el bienestar de los sujetos de manera individual. Caso contrario, una política educativa centrada en el desarrollo humano, plantea el tratamiento integral, desde la educación, de los sujetos individuales y colectivos. En consecuencia, la apuesta por destinar mayores recursos de la sociedad hacia la educación no es otra cosa que inversión en el presente y futuro, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, a la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales (Miranda: 2008).

Evolución histórica de la inversión educativa en relación a las variables macroeconómicas

Entre los años 1999 y 2009 se estima que el Gasto Público en Educación (GEP) se incrementó en 68% en términos reales. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 3.1% en el año 1999 a 2.8% en el año 2009 (ver cuadro 1), de la misma forma en relación al gasto del gobierno central (GGC), paso de representar el 19.0% en 1999 a 15.4% en el 2009. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación presenta un leve decremento respecto del PBI y una disminución importante en relación al presupuesto general de la república, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, una modificación importante en los procesos y en los resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad.

La voluntad política expresada en la Resolución Suprema que confiere al Proyecto Educativo Nacional el carácter de política de Estado(2) , no se expresa en las decisiones de la política económica y la política fiscal de la actual administración.

Como es evidente la meta del Acuerdo Nacional(3) de lograr un 6% del PBI cómo mínimo aceptable para el logro de una educación que favorezca el desarrollo humano sostenible, está muy lejos de lograrse.

El presupuesto para el año 2010

Luego de la exposición del ministro de educación ante el congreso(4) se generaron un conjunto de expectativas que luego se han ido desvaneciendo. En la referida presentación se mostraron cifras muy distintas a las que luego aparecen en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

El presupuesto asignado a educación según esta fuente era de S/. 13,254 millones sin embargo el PIA sólo consigna S/.11,716 millones, es decir una diferencia de S/.1,535 millones que muestra las contradicciones e incoherencias de la política educativa.

Es importante señalar que el presupuesto de educación, en términos nominales, ha experimentado un crecimiento del 36.4% en los últimos cinco años, pero por debajo del crecimiento del gasto público total que fue del 64.0%

De otro lado, el presupuesto del sector que lidera el ministerio de educación ha crecido en 58.0%, caso contrario el de los gobiernos regionales apenas en 11.4% (ver cuadro 2). Es este aspecto existen restricciones significativas para que los gobiernos regionales desarrollen una política educativa propia.

Al interior del Pliego, el ministerio de educación maneja directamente seis (6) unidades ejecutoras que gestionan programas, proyectos y actividades estratégicas, éstas representan en conjunto S/.2´072 millones y como vemos éstos recursos se han triplicado en lo que va del gobierno de turno.

Los programas estratégicos a los que nos referimos son: el Programa Nacional de Alfabetización (PRONAMA) con S/.230 millones, Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PROINIED) con S/.848 millones, Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP) con S/.120 millones, Educación para el Trabajo (APROLAB II) con S/.34 millones, Programa Educación Básica para Todos (EBT) con S/.758 millones; y, el funcionamiento de la Sede Central con S/.83 millones.

Los aludidos programas incluyen las actividades estratégicas como: el mantenimiento correctivo y preventivo de los locales escolares, los materiales educativos (textos), implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas a estudiantes, tecnologías educativas, una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, implementación del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación, entre otras (Iguiñiz: 2008, 70-73).

Reflexiones finales

La política educativa del actual gobierno privilegia la acción del ministerio de educación como el principal decisor de las inversiones en educación, en ese sentido cabe destacar acciones tan importantes como la de invertir en las remodelación de los colegios emblemáticos o seguir distribuyendo textos, en estos momentos cuestionados en cuanto a la calidad de su edición, más allá sus contenidos, están en manos del ministro de educación.

A partir de lo anterior el modelo de gestión educativa descentralizada no ha favorecido mayormente al incremento de los presupuestos de las instancias regionales y locales, en la medida que éstas sólo son administradoras del gasto corriente, fundamentalmente planillas.

Queda claro pues, que la política educativa se maneja sobre los parámetros de la política económica, esto es, las decisiones del volumen de gasto en educación no están en el ministerio de educación sino en el MEF. Por lo tanto, las expectativas de un incremento de remuneraciones en el sector público en general y para el magisterio en particular, son poco probables ya que todo aumento del gasto público, fundamentalmente gasto corriente, bajo los parámetros del actual manejo de la economía, estimularía un incremento de la tasa inflacionaria. La lógica para mejorar las remuneraciones es la “meritocracia”, es decir, ligar las mejoras salariales a los resultados en la mejora de la calidad del servicio público.

Referencias

Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2005). Política educativa y democracia en el Perú. UNMSM Fondo Editorial de la Facultad de CCSS. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2008). Perú: Impacto de la política económica en el gasto público en educación, 1950-2000. Tesis para optar el grado de magíster en economía. UNMSM. Lima, Perú.

Notas

(1)Publicado en Palabra del Maestro Abril del 2010.
(2) Resolución Suprema N° 001-2007-ED de enero de 2007
(3)Acuerdo Nacional suscrito el 22 del 2002, décimo segunda política de Estado, literal (i). Tomado de: www.acuerdonacional.gob.pe
(4) Presupuesto Educación 2010. Informe a la Comisión de Presupuesto y Cuenta. General de la República del Congreso de la República. Setiembre del 2009

¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? (*)

2010-05-28T09:58:00.000-07:00

El Gasto Público en Educación (GEP) se incrementó en 68%(1) entre 1999 y 2009. Sin embargo, disminuyó (de 19.0% a 15.4%) su participación en el Gasto Total del Gobierno Central (GGC), ello porque aunque el presupuesto de Educación creció, mas lo hizo el gasto público total (64.0% vs. 36.4%). Visto como porcentaje del producto Bruto interno (PBI), el Gasto Educativo se mantuvo a lo largo de la década alrededor del 3%, muy lejos de lo establecido por el Acuerdo Nacional (2) que señala 6% del PBI cómo mínimo aceptable para asegurar una educación que favorezca el desarrollo humano sostenible (cuadro 1).
Se evidencia, en las decisiones de la política económica y fiscal, que la Educación no es una prioridad para el Gobierno actual, contrario a lo que podría indicar la Resolución Suprema 001, firmada a inicios de 2007, que confiere al Proyecto Educativo Nacional el carácter de política de Estado.

¿Y qué podemos esperar para 2010?

¡El Ministro de Educación generó expectativas cuando, en su exposición ante la Comisión de Presupuesto del Congreso en Septiembre de 2009, anunció que se asignaría a Educación S/. 13,254 millones para el 2010, muy por encima de los S/.11,716 millones que se le consignaron en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA). La diferencia, S/.1,535 millones menos, refleja las incoherencias de la actual política educativa. Incoherencias que se agravan con las restricciones que enfrentan los gobiernos regionales para desarrollar una política educativa propia: el presupuesto que se les asignado para Educación solo aumenta en 11,4% mientras que el del Sector lo hace en 58%!

Pero, ¿para que requiere tanto presupuesto el Ministerio? El MED maneja directamente seis unidades ejecutoras que gestionan programas y proyectos estratégicos, y cuyos recursos se han triplicado en lo que va de este gobierno. Cuadro 2 Entre las actividades de estos programas se incluyen algunas no muy estratégicas (aunque no por eso menos importantes) como: mantenimiento de locales escolares, distribución de materiales educativos, implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas, programa de una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, entre otras.

Cabe preguntar: ¿Por qué tiene que gestionar directamente el Ministerio dichos programas y proyectos, más bien de carácter operativo, y no los gobiernos regionales en concertación con las autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil? ¿No corresponde al Ministerio generar y concertar las políticas, normas y planes que realmente den orientaciones estratégicas y a los operadores locales, su adaptación e implementación flexible a sus propios contextos? Cuadro 3• (*) Publicado en: Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17. Mayo del 2010

(1) La cifra es en términos reales, es decir, se ha calculado descontando el aumento debido a la por inflación de los precios.
(2) Acuerdo Nacional suscrito el 22 del 2002, décimo segunda política de Estado, literal (i).

Lima Metropolitana: cuanto invierten en educación los gobiernos locales (*)

2010-05-25T15:12:00.000-07:00

En lo que va de este gobierno el ingreso de los municipios a la gestión de las instituciones educativas ha sido cuestionado por diversos especialistas, debido a que esta parece estar más en sintonía con la iniciativa presidencial que con la propuesta de la Ley General de Educación (Iguiñiz: 2008, 55). En tal sentido la óptica del presupuesto asignado a las municipalidades distritales para este fin, es fundamental.

En el año 2007 las 43 municipalidades, en conjunto invirtieron en educación, cultura y deportes (1) por sólo S/.37 millones, en el 2008 esta cifra aumentó ligeramente a S/.50 millones. En el 2009 el presupuesto de ambas funciones ejecutó S/.165 millones. Para el año 2010 se ha previsto S/. 136 Millones.

Hay que resaltar que se observa un incremento interesante de los recursos entre estos años, es decir, un aumento del 38.6% entre el 2008/2007 y de 330% en el 2009/2010, en términos nominales.

La perspectiva que nos proporcionan las cifras nos permite afirmar que los recursos aplicados directamente a la escuela pública fueron sólo el 13.1 y 10.8% el 2007 y 2008 respectivamente, mientras que en los años 2009 y 2010 (previsto) 42.6% y 60.1% en cada caso. Esto último como producto de las trasferencia de los recursos de las UGEL a los municipios que forman parte del Plan Piloto de Municipalización – PPM (2).

En el año 2007 las 43 municipalidades, en conjunto invirtieron en educación, por sólo 4 millones 900 mil, en el 2008 esta cifra aumentó ligeramente a 5 millones 400 mil, en el 2009: 70 millones 400 Mil, para el 2010 se ha previsto casi 82 millones.

Un dato importante, si es que se considera sólo la función educación, es aquel que muestra que el 98.5% del presupuesto municipal provincial de Lima previsto para el año 2010 se concentra en cinco (5) gobiernos locales: La Molina, Los Olivos, Miraflores, Santiago de Surco y Surquillo, que dicho sea de paso forman parte del PPM.

El incrementó aludido implica mayores recursos en apoyo a las instituciones educativas municipalizadas. Sin embargo, a pesar de esfuerzo de algunos gobiernos locales - no incluidos en el PPM - por apoyar la educación de sus distritos estos montos no son significativos y se restringen a inversión en infraestructura educativa.

Justificamos esta afirmación a partir de la presentación de la estructura del presupuesto según grupo genérico de gasto para el 2008. El 49.2% se destinó a la adquisición de activos no financieros (infraestructura y equipo) y el 50.8% a gastos de corrientes o de operación.

A partir de lo anterior se define la naturaleza del aporte de los gobiernos locales a la educación de Lima Metropolitana, tal como lo muestran los presupuestos, la construcción, mantenimiento y refacción de aulas en instituciones educativas públicas fue la preocupación principal en la mayoría de los distritos hasta el año 2008.

Cuando el ministerio de educación decide transferir los presupuestos a las municipalidades distritales en el 2009 la estructura del gasto se modifica dramáticamente, es así que el presupuesto previsto para el año 2010 un 95.3% para gasto corriente y sólo 4.7% para gastos de capital.

Tal como lo demuestran las cifras del cuadro adjunto, el gasto “duro” está en las UGEL, es decir, el mayor peso de presupuesto en educación es responsabilidad de las unidades ejecutoras que dependen del Ministerio de Educación.

El gasto de las municipalidades distritales en educación apenas representa el 6.9% del presupuesto total destinado a este ámbito por toda fuente.

En el mejor de los casos, el presupuesto que destinan a la educación el conjunto de los gobiernos locales distritales de la jurisdicción de la UGEL 07 de San Borja representa tan sólo el 25.5%, de la misma forma en la UGEL 02 de San Martín de Porres con el 21.9%, o en menor medida la UGEL 06 de Vitarte con 6.3%.

De otro lado la inversión de los municipios en los ámbitos de las UGEL de Cercado y San Juan de Lurigancho es poco significativa o inexistente.

A partir de lo anterior se puede afirmar que en las municipalidades se invierte poco en educación, lo cual es lógico pues carecen de un presupuesto para la gestión educativa global. Además, no existe la autonomía económica y financiera que garantice la toma de decisiones de inversión en factores asociados a la mejora de la calidad, equidad y pertinencia de la educación en el ámbito distrital, en el marco de sus proyectos educativos locales (Muñoz y otros: 2007,36).

(*) Publicado en Diálogo Ciudadano Nº 8 Boletín Informativo de Tarea Asociación de Publicaciones Educativas.

(1) Hasta el año 2008 la estructura funcional programática del sector público nacional integraba las funciones de educación y cultura (09), asimismo el programa educación física y deportes (033). Para el año 2009 se consideran las funciones: Cultura y Deporte (21) y Educación (22). En el ámbito de los gobiernos locales de Lima Metropolitana esta inversión: educación, cultura y deporte es considerada fundamental.
(2) DECRETO DE URGENCIA Nº 044-2009

Referencias

Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Muñoz, Fanni; Cuenca, Ricardo y Andrade, Patricia (2007). Descentralización de la educación y municipalidades. Una Mirada a lo Actuado. En: Foro Educativo. Lima, Perú.

Presupuesto Público en Educación 2010

2009-12-08T08:23:00.000-08:00

Recientemente se aprobó el presupuesto General de la República para el 2010. Para analizar este tema se conversó con el congresista Alejandro Rebaza, presidente de la Comisión de Presupuesto, y con el economista Arturo Miranda.

Rebaza, manifestó su satisfacción por el incremento en el sector Educación en un 14% y detalló algunos beneficios que se logrará con este aumento para maestros y alumnos.
Por su parte, Miranda, señaló que a pesar de este incremento, la importancia relativa de la educación respecto al presupuesto de la república no ha sufrido ninguna variación significativa sino que el Perú se mantiene en niveles del 3% del Producto Bruto Interno, cuando la meta del Acuerdo Nacional y del PEN es del 6%.

PROGRAMA HABLAEDUCACIÓN – ESCÚCHENOS EN RADIO SAN BORJA 91.1 FM TODOS LOS SÁBADOS DE 8 A 9 AM
PRESUPUESTO PARA EL SECTOR EDUCACIÓN 2010 – 05 de diciembre de 2009

Gestión educacional democrática y participativa

2009-06-23T16:06:00.000-07:00

En momentos que está en discusión el nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, presentamos el trabajo elaborado por Arturo Miranda y Emilio Morillo en la perspectiva de aportar a la discusión desde la centralidad dela institución educativa

Modelo de Gestión Escolar Innovadora de Lucha contra la Pobreza

1. Aspectos generales

Este modelo se propone el desarrollo de capacidades de liderazgo pedagógico y administrativo del director y de los actores de las instituciones educativas, que incidan en la calidad, equidad y pertinencia de la educación que contribuya al mejoramiento de la calidad educativa en una perspectiva de lucha contra la pobreza y plena vigencia de los derechos del niño.

1.1. Crisis del sistema educativo y desafíos a la gestión y administración

La actual situación de crisis del sistema educativo nacional demanda a la gestión y administración educativa, el desarrollo de un nuevo tipo de liderazgo que implica el ejercicio de capacidades para que los gestores del sistema estén en condiciones de afrontar las dificultades relacionadas al replanteamiento de su enfoque, de sus propósitos, de su estructura organizativa y funcionamiento; para de esta manera contribuir a la solución de los problemas estructurales de la educación como son: calidad, equidad y pertinencia.

Estos problemas desafían la reorientación tanto de la educación básica como de la educación superior.

En particular se requiere una reforma drástica en el sistema de gestión de la educación en todos sus niveles, democratizándola, desburocratizándola y modernizándola, lo que supone profundizar la descentralización del sistema, acelerando la transferencia del poder central hacia los niveles regionales municipales hasta las instituciones educativas - que por derecho tienen una mayor autonomía -, para concertar los proyectos educativas regionales y locales con la movilización de los sujetos y agentes de la educación[ii].

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) propuesto por el Consejo Nacional de Educación (CNE) y asumido por el actual gobierno, plantea en su cuarto objetivo: una educación financiada, gobernada con transparencia y que logra resultados. Sostiene la necesidad de tomar la determinación clara de romper el círculo vicioso de la ineficiencia transformando el triángulo “institución educativa – instancia intermedia – sede central”: una escuela con poder para hacer los cambios que necesita y recibe el soporte técnico que solicita, en cada región una entidad que articula la educación con las políticas sociales, la educación superior con la básica al sector productivo con el estado, y la sociedad civil para que la educación sea relevante, útil para el despegue de la región. Un nivel central que asume un rol de liderazgo y no de simple administrador, es responsable por los aprendizajes de los estudiantes, funciona para el logro efectivo de objetivos de política educativa, la compensación de diferencias, el financiamiento suficiente.

En el mismo documento se platea tres (3) grandes resultados:

I. Gestión ética, eficaz y descentralizada de la educación. Una gestión educativa transformada descentralizada e intersectorial, con ética pública, centrada en el logro de resultados con calidad y equidad. Nosotros añadimos además, con pertinencia. Para cumplir este resultado, una de las políticas generales plantea la reconversión del sistema de gestión educativa, que a su vez implica:
a) Reestructuración del sistema nacional de gestión educativa.
b) Profesionalización de recursos humanos en un marco de carrera en gestión educativa.
c) Optimización de los procesos de toma de decisiones.
II. Educación gestionada con participación ciudadana. La educación se gestiona democráticamente con la participación informada, activa y organizada de la ciudadanía en todo el país y en todas las instancias de gestión.
III. Educación financiada y administrada eficientemente. Financiamiento prioritario, suficiente, sostenido y oportuno de la educación nacional, con un presupuesto utilizado eficaz y eficientemente.

Lo anteriormente expuesto sirve de fundamento para la promoción del desarrollo de las capacidades en los sujetos individuales y colectivos que tienen responsabilidad en el liderazgo de la gestión de las instituciones educativas.

1.2. Liderazgo transformador para la gestión de instituciones educativas

En la actualidad la mayoría de instituciones educativas observan patrones de funcionamiento que parecen inconmovibles a pesar de su clamorosa ineficiencia. El supuesto de una estabilidad estructural se desajustó a la realidad hace 50 años con el inicio de la masificación (democratización de la educación), perjudicando los aprendizajes y la formación humana de los educandos hasta el límite del no retorno.

El aparato público – en algunos casos el privado también - esta organizado para cumplir funciones y no para cumplir objetivos, y menos resultados. Cumple de manera rígida roles y funciones según normas de carácter general, que se aplican a todo tiempo y toda circunstancia, independientemente del contexto y del momento en que ocurre el hecho o situación. De esta manera, cumplir una función no es hacerse cargo de la realidad.

Al funcionario le irrita que se gaste mal o no se gaste. Pero nadie se irrita si la actividad no fue eficaz para el logro del objetivo. El gran desafío es trasformar la educación, que en buena cuenta significa conducir, planificar, organizar y evaluar de manera distinta, es decir, para trasformar la educación se requiere gestionar el cambio.[iii]

Frente a esto solo cabe desarrollar un liderazgo pedagógico con capacidades que conduzcan a la transformación de instituciones educativas en crisis que se expresan más o menos: en bajos niveles de aprendizaje, indisciplina, la ausencia de un horizonte orientador, profesores desmotivados y con baja autoestima, entornos institucionales amenazados por la pobreza, el pandillaje y la drogadicción, etc.

Hay que ubicar a la dirección de la institución educativa en estas circunstancias para:

a) Iniciar una reflexión colectiva y lectura crítica de la realidad con la comunidad educativa, para que asuma concientemente la situación de crisis.
b) Promover el desarrollo de una voluntad y actitud trasformadora.
c) A partir de esto ir configurando un clima participativo en la que los sujetos de la educación van tomando conciencia y asumiendo el rol que les corresponde en ese momento histórico de la institución.
d) Focalizar los problemas pedagógicos de mayor envergadura, es decir, ubicar cual es el nudo perturbador de los procesos de enseñanza y aprendizaje.

En esa medida, van emergiendo del diálogo, lentamente, el proyecto institucional de innovación pedagógica que ha de convertirse en el eje articulador del proyecto educativo institucional.

De los problemas identificados pueden surgir ejes articuladores (preservación del medio ambiente, ciudadanía, equidad de género, derechos humanos, etc.) y situaciones significativas (fenómeno del niño, sequías, elecciones, campeonatos de fútbol, etc.).

La reflexión sobre la práctica es un hábito a desarrollar a partir de la práctica pedagógica, de las sesiones de aprendizaje y demás actividades que se ejecutan en el espacio escolar. De ello se deriva la identificación de logros y avances, así como problemas y dificultades en los distintos aspectos del desarrollo de los procesos educativos que puede estar asociado a la ausencia de un enfoque pedagógico intercultural y multilingüe que se expresa en la planificación curricular, a la pertinencia de métodos y recursos educativos, así como la evaluación de los aprendizajes, como también a los problemas de educabilidad, en contextos económicos, sociales y culturales de pobreza y extrema pobreza.

De igual manera, puede revelar la problemática de los procesos de gestión institucional: financiamiento, infraestructura, organización, relaciones con los padres de familias y la comunidad. Este proceso permite focalizar las necesidades de actualización y especialización para resolver los problemas más agudos de déficit de formación académica de los docentes, y también para ir delineando y corrigiendo el proyecto institucional hasta que se convierta este, en verdadero guía.

El Proyecto Educativo Institucional (PEI) no es necesariamente un instrumento que antecede al funcionamiento escolar, sino un proceso de construcción y reconstrucción hasta que se consolida reflejando la identidad institucional en torno a una visión compartida y a objetivos estratégicos comunes.

En el proceso de planificación integral y en la medida que hay consolidación interna, el proyecto se enriquece en la interacción con otras instituciones educativas de la localidad, articulando su accionar con las organizaciones sociales. De este modo la escuela, poco a poco, va resolviendo el problema de la pertinencia, la orientación y el problema de contenidos educativos relacionados con el medio ambiente y los procesos económicos, sociales y culturales.

Otro salto cualitativo esta relacionado con la revolución científica y tecnológica, cuyo desafío exige incursionar en el uso de nuevos códigos y nuevos lenguajes.

En consecuencia, el liderazgo en la institución educativa implica enfrentar el desafío de la innovación centrada en aprendizajes de calidad, el desarrollo cognitivo, de capacidades; y, de actitudes y valores superiores. Por lo tanto, la gestión del potencial humano y de los recursos materiales y financieros se ordena en función de la gestión pedagógica, en una organización y clima institucional democrático y participativo.

2. Desarrollo del Modelo de Gestión

En términos exactos gestión se refiere a la conducción y/o orientación de medios para el logro de determinados fines. A nivel de la institución educativa, la gestión comprende al conjunto de acciones llevadas a cabo con el propósito de perfilar el uso de los recursos educativos a la consecución de la visión /misión institucional. Para aprovechar las fortalezas y transformar los problemas en soluciones

La gestión institucional comprende los procesos o funciones estratégicas de: planificación, organización, dirección, evaluación y control.

a) Planificación: es el proceso e instrumento a través del cual se articulan el proyecto educativo institucional, el plan anual de trabajo y los proyectos innovadores y de inversión. Estos tienen su origen en la lectura crítica de la realidad, previa al diagnóstico y se construyen en un proceso de investigación acción participativa transformadora.
b) Organización: consiste en la adecuación de la estructura organizativa y funciones a un enfoque pedagógico crítico y liberador que exprese el nuevo rol de la institución educativa, así como de los sujetos de la educación.
c) Dirección: es el proceso democrático de toma de decisiones, delegación de funciones y del ejercicio del liderazgo colectivo. En este sentido el Consejo Educativo Institucional (CONEI) debe ser el máximo órgano de dirección y la instancia que proponga las políticas y lineamientos de gestión y el director un líder pedagógico.
d) Evaluación y monitoreo: consiste en la elaboración de juicios de valor respecto del uso de los recursos, procesos, resultados, efectos e impactos de los planes y proyectos institucionales. Los ejes de la evaluación deberán estar centrados desempeño docente y clima organizacional.
e) Sistematización de experiencias: consiste en la reflexión crítica de la práctica educativa a la luz de un enfoque pedagógico integral, intercultural y transformador de la realidad.

Los componentes del modelo de gestión son: los principios, estructura organizativa, funciones administrativas y condiciones para la institucionalización.

2.1. Principios

A continuación presentamos un conjunto de ideas fuerza que denominamos principios que deben orientar la gestión institucional:

· La gestión centrada en los beneficiarios, es decir en los niños, adolescentes y jóvenes que asisten a la escuela.
· La concepción del institución educativa como un sistema abierto al aprendizaje, que innova permanentemente y responde con eficacia a los cambios en el contexto.
· Las estructuras participativas de comunicación horizontal que privilegian la creatividad y el compromiso colectivo entre el personal de la institución y los miembros de la comunidad educativa.
· El mejoramiento continuo como estrategia de cambio permanente, con el propósito de prestar servicios de calidad, que atiendan las demandas y necesidades del desarrollo humano de los usuarios de los educados y de sus familias.
· El desarrollo personal docente, administrativo y de servicio a través de un sistema de formación continua ajustada a los cambios que se suceden en los enfoques pedagógicos y organizacionales.
· La cooperación – negociación, mas que la competencia como forma de elevar la calidad del servicio y obtener beneficios mutuos entre las instituciones educativas de una misma comunidad.
· El proceso para la toma de decisiones en la formulación, ejecución, evaluación y monitoreo de la planificación integral debe ser democrático y participativo.
· La calidad de la enseñanza y el aprendizaje debe ser la principal el eje que oriente la gestión institucional.
· En espacios económicos, sociales y culturales tan diversos como los existentes en el país, la pertinencia es una condición necesaria para dar respuesta a las demandas y necesidades educativas de la población.
· Las brechas de género, urbano – rural, público - privado, etc. Requieren la necesidad de poner acento en el tema de la equidad como un principio básico de la gestión.
· La autonomía de las instituciones educativas es una condición indispensable para una buena gestión pedagógica y administrativa
· La democracia es un principio básico sobre el cual se debe desarrollar la gestión de las instituciones educativas

2.2. Estructura orgánica

La estructura orgánica de la institución se expresa comúnmente en un organigrama; en el manual de organización y funciones; manual de procedimientos administrativos; y, el reglamento interno de la institución educativa.

Representación de la organización tradicional

El organigrama[iv] estructural tradicional, representa gráficamente la organización con una línea de mando definida (vertical) un órgano de dirección en la “punta de la pirámide” que personaliza al director, sub directos y personal jerárquico de la institución educativa, del lado derecho el órgano de control (funciones que asume la UGEL) y del lado izquierdo el órgano consultivo que bien puede ser el Consejo Educativo Institucional.

Al lado derecho de la línea de mando se ubica el órgano de asesoría que pueden ser las coordinaciones por área pedagógica, y del lado izquierdo, el de apoyo, función que asume la administración o secretaría de la institución.

Finalmente la base de la estructura esta constituida por la línea normativa o de ejecución, en el caso de la institución educativa, se identifica como el trabajo en el aula en donde interactúan estudiantes y docentes en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

Tal como se puede observar el organigrama reproduce una realidad en donde prevalecen las relaciones verticales y el “principio de autoridad” por encima de las necesidades de comunicación que necesita toda organización para su desarrollo.

El Manual de organización y funciones[v] describirá las funciones generales de la institución educativa y las funciones específicas de cada cargo. Asimismo, determina la ubicación de los cargos dentro de la estructura; precisa los límites jerárquicos y jurisdiccionales de cada unidad y establece las relaciones funcionales.

El instrumento así presentado, ofrece una visión panorámica de la estructura, funciones y cargos de la institución educativa, de tal modo que evita duplicidades, interferencias y superposiciones. Asimismo, permite la orientación y capacitación del personal nuevo y posibilita el control de la ejecución de las actividades. Dentro del enfoque tradicional define con precisión el canal jerárquico o línea de mando.

El Manual de procedimientos administrativos guardará coherencia con la estructura planteada en el organigrama y el manual de organización y funciones.

Dentro del enfoque tradicional, el reglamento interno debe ser elaborado bajo la conducción del director de la institución educativa con la participación y aporte de los docentes y personal administrativo. Asimismo, debe prepararse antes del inicio del año escolar y ser revisado por lo menos cada dos años, y de ser necesario, deberá ser actualizado de acuerdo a su funcionalidad a la evolución de la realidad institucional y a los principios y acciones establecidos en el proyecto educativo institucional, por lo tanto, su función es necesaria para lograr su estricto cumplimiento.

Representación de la organización democrática y participativa

A diferencia del enfoque anterior, el organigrama representa un sistema de comunicación y colaboración horizontal entre los diferentes órganos que configuran la estructura funcional de la institución educativa representada por una línea que los conecta.

B

De igual forma, se observa la centralidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje que protagonizan estudiantes y docentes, los conectores son una expresión de estas relaciones.

El sentido de esta estructura organizativa es romper con el modelo burocrático - paternalista e instaurar un sistema organizativo democrático participativo que expresa una nueva cultura escolar.

El manual de organización y funciones adecuará las nuevas funciones generales de la institución educativa y las funciones específicas de cada cargo.

El Manual de procedimientos administrativos guardará coherencia con la estructura planteada en el organigrama y el manual de organización y funciones.

Dentro del enfoque democrático y participativo, el reglamento interno debe ser producto de la reflexión crítica que sobre su práctica desarrollarán los diferentes estamentos de la institución educativa.

2.3. Sistemas administrativos

Las funciones estratégicas son fundamentales para el desarrollo de la gestión pedagógica e institucional. Estas se efectivizan en los procesos de dirección, organización, planificación, evaluación y monitoreo. Sin embargo, la gestión necesita del concurso de un conjunto de funciones y sistemas administrativos para hacerse operativa. Estos son: presupuesto, estadística, personal, abastecimiento, jurídico legal, contable, información y comunicación.

Las instancias de gestión educativa descentralizada cuentan con órganos especializados que son parte de estos sistemas y asumen las funciones antes señaladas, sin embargo las instituciones educativas, teniendo en cuenta su capacidad instalada y el volumen de demanda que atienden desarrollan, también, estas funciones.

Presupuesto

La función comprende las fases del ciclo presupuestal como son: programación, formulación, revisión, aprobación y evaluación del presupuesto de ingresos y gastos.

En las instituciones educativas por lo general no se reciben fondos de la unidad ejecutora inmediata, es decir recursos ordinarios del presupuesto de la UGEL, sin embargo es posible que éstas bajo la modalidad de recursos directamente recaudados desarrollen actividades productivas y de servicios para recaudar fondos para el mantenimiento de la infraestructura de local escolar.

En el caso que la institución educativa sea centro base y responsable de meta de una unidad de costeo, el director tendrá la responsabilidad de consolidar los requerimientos en bienes y servicios de las instituciones educativas de la unidad de costeo al que representa; priorizar la atención de los requerimientos planteados; participar como miembro en el comité de gestión presupuestaria, demandando los recursos financieros del calendario aprobado, para atender las demandas de las instituciones educativas de la unidad de costeo al que representa; y, brindar información oportuna que requiera la unidad ejecutora, el pliego u otras instancias (MED: Unidad de Presupuesto).

Estadística

El ministerio de educación de manera periódica recoge información estadística mediante formularios que se diligencian anualmente en las instituciones educativas, con éstas se construyen las bases de datos de las Estadísticas Básicas (Esbas) y de los Censos Escolares (Sicens) que se presenta en la página Web (Escale).

La unidad de análisis para esta estadística es la institución educativa, por lo tanto, la captación, procesamiento y análisis de información estadística educativa, es una función muy importante en la medida que alimenta el diagnóstico institucional y da soporte a las decisiones de gestión pedagógica e institucional.

Personal

El desarrollo del potencial humano de la institución educativa requiere de procesos de reclutamiento, selección, descripción y análisis de cargos, evaluación y desarrollo del personal docente y administrativo.

Este último proceso requiere de parte de la institución educativa o red, el configurar un sistema de formación docente continua que garantice la complementariedad de la formación inicial del docente con su formación en servicio, asimismo, contar con un programa de desarrollo profesional que contemple no sólo los aspectos profesionales sino también las áreas personal y deontológica.

Abastecimiento

La logística institucional se desarrolla en los procesos de programación, adquisición, almacenamiento, distribución, mantenimiento y seguridad patrimonial.

La provisión de bienes y servicios deberá ser prevista en el Plan de Adquisiciones de la institución educativa a partir de sus necesidades y disponibilidad de recursos planteada en el proceso de presupuesto participativo.

Jurídico Legal

Por la frondosidad de dispositivos que rigen la gestión del sistema educativo es importante el análisis, interpretación y aplicación de normas legales, técnicas y administrativas en la institución educativa.

El CONEI deberá ser la instancia que promueva la reflexión crítica de las normas que emiten las instancias administrativas del sector, con el propósito de garantizar su aplicación guardando que éstas coadyuven a la satisfacción de las necesidades y demandas de la comunidad educativa.

Contable

El movimiento económico y financiero que desarrolla la institución educativa requiere de la elaboración y análisis de estados financieros, libro de caja e inventario de bienes.

El Comité de Recursos Económicos y Financieros tiene la responsabilidad asumir y/o delegar el registro contable de la diversas actividades que se realizan en la Institución Educativa, para de esta manera garantizar la transparencia en el uso de los fondos.

Información y comunicación

La promoción y difusión de la imagen institucional es muy importante para la buena gestión educacional.

Esta función se revalora en tanto que los diversos actores del proceso deberán manejar los aspectos de la gestión más importantes para ser difundidos entre la comunidad

2.4. Condiciones para la institucionalización

Son los prerrequisitos para que el lograr la consolidación de la cultura institucional, soporte básico del modelo de gestión innovador.

Ambiente escolar: relaciones con la comunidad y formalización de alianzas estratégicas

Relaciones que nos interesa establecer con organizaciones y/o instituciones de la comunidad. La educación tiene que centrar sus acciones sobre base del conocimiento de la realidad concreta de la comunidad, para dar inicio a la elaboración del Proyecto Curricular Institucional y el Proyecto Curricular del Aula de tal manera brindar una educación de calidad.

Entre las organizaciones e instituciones, que estableceremos vínculos, tenemos:

· Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) en tanto que promueve las actividades administrativas y pedagógicas.
· La iglesias de la comunidad a las cuales asisten las familias que tienen a sus hijos en la institución educativa
· Centro de salud apoya en la prevención y detección de enfermedades infecto - contagiosas; además brinda el servicio del Seguro Escolar Gratuito.
· El gobierno local apoya en la infraestructura, limpieza y otros.
· Policía nacional brinda seguridad y charlas de Educación Vial, apoya la formación de la Policía Escolar.

Relaciones que debemos mantener con los padres de familia

Cultivar el principio de participación crítica y constructiva a favor del servicio educativo de la comunidad. Además deberá coordinar con la Dirección, profesor y demás miembros de la comunidad educativa, para permitir lograr en el educando un aprendizaje significativo y eficaz.

Actividades más adecuadas para fomentar la relación entre la institución educativa y la comunidad

Es preciso canalizar la participación de los estamentos en el planteamiento y la ejecución de actividades, vía las respectivas organizaciones: la junta de profesores, la Asociación de Padres de Familia (APAFA) y las principales instituciones los cuales nos lleven al cumplimiento de los objetivos institucionales.

Clima institucional

Los procesos y sistemas de comunicación entre los agentes que interactúan en el espacio educativo son el elemento central de la dinámica de la gestión, es por ese motivo que el ambiente que se vive en la escuela a partir de las relaciones humanas entre sus miembros determina el estado de ánimo de la organización.

La percepción común o de grupo que se tiene respecto del proceso de cambios que experimenta la comunidad, el país y el mundo es fundamental para entender el desarrollo de los procesos pedagógicos y de gestión al interior de la institución educativa.

3. Proceso de cambio organizacional en las instituciones educativas

La magnitud y naturaleza del cambio organizacional está signado por la mayor complejidad del ámbito en donde se desarrollaran sus actividades, debido entre otras razones, cono ya lo hemos planteado, a la aparición de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTICs), y los nuevos enfoques de gestión que de ellas se derivan.

3.1. Razones del cambio

La primera razón importante es el redimensionamiento institucional debido a cambios en las características de la oferta y demanda por educación básica regular

Otro aspecto a resaltar, son los cambios emanados de la nueva Ley General de educación y sus reglamentos, asimismo, la posibilidad que en los próximos gobiernos se convoque a una Asamblea Constituyente y de ella se derive una nueva carta magna que cambie de manera sustancial el marco normativo de la educación en general y de la educación superior en particular.

La aparición de las nuevas tecnologías generará la necesidad de nuevas especialidades y equipos, obligando a las instituciones educativas a crear funciones y órganos, y a suprimir otros.

A partir de lo anterior se necesitará mayor especialización del potencial humano institucional, aumentando así los requisitos para el acceso y permanencia del personal docente y administrativo a las instituciones educativas.

Finalmente, una razón muy poderosa que nos obliga al cambio es la obsolescencia de la organización, evidenciada por la exigencia de cambios del modelo organizacional, en respuesta al cambio de concepción de la gestión, excesivo burocratismo, personal desmotivado, rutinario, resistente al cambio, que a veces por intereses personales o grupales que terminan en conflictos que afectan seriamente el clima institucional.

3.2. Propósito del cambio

La decisión de transformar las instituciones educativas responde al nuevo contexto, por lo tanto, es importante precisar sus objetivos operacionales.

a) Adecuar la estructura orgánica a los objetivos y fines de la nueva gestión.
b) Incorporar enfoques pedagógicos integrales, interculturales y orientados a la producción
c) Promover métodos democráticos en los procesos de toma de decisiones.
d) Eliminar las funciones y niveles innecesarios.
e) Optimizar la utilización de recursos.
f) Reducir los gastos administrativos.
g) Acercar la toma de decisiones al lugar de la ejecución, es decir desconcentrarlos.
h) Imprimir una mayor responsabilidad a todos los niveles.
i) Proporcionar mayores medios de coordinación.
j) Reducir las cargas de trabajo innecesarias en los niveles de decisión.
k) Acortar la cadena de mando agilizando la estructura.
l) Reforzar la asignación de recursos a los órganos de línea.
m) Establecer una estructura nueva para efectuar nuevas actividades.

3.3. Etapas del proceso de cambio

El proceso de cambio en las instituciones, dado su complejidad y características, deberá ser un proceso ordenado de etapas y fases como son: preparación y sensibilización, estudio, diseño, formalización e implementación participativa.

a) Importancia de la preparación del cambio institucional

Todo proceso de transformación requiere de condiciones objetivas o materiales y condiciones subjetivas o actitudinales, en ese sentido, el cambio en la organización de las instituciones educativas es un proceso que deberá partir de los propios actores, previa toma de conciencia de las razones y propósitos de la transformación.

En la preparación del cambio habrá que considerar algunos criterios como: conducción participativa del proceso; composición heterogénea de las comisiones de trabajo constituidas para tal efecto; responsabilidad por los resultados; y, planificación operativa concertada con los actores educacionales, en cada etapa.

b) Estudio previo: estado del arte de las instituciones educativas

El análisis de la situación actual de las instituciones educativas es un paso previo y necesario para su reorganización, por lo tanto, es imprescindible contar con un inventario de sus problemas, carencias, limitaciones y potencialidades. Asimismo, cómo operan estas instituciones en relación a su misión; cuáles son sus restricciones de carácter legal, económico y técnico; precisiones respecto sus orientaciones de política; y, la cantidad y calidad de sus resultados efectos e impactos logrados. En resumen, la identificación de las raíces estructurales (ecológicos, económicos, sociales, culturales, políticos y educativos) de los problemas para afrontar de manera estratégica la superación de las mismas.

c) Diseño de la nueva organización de las instituciones educativas

La propuesta de organización se basará en el nuevo rol que le toca cumplir a las instituciones educativas al 2021, en consecuencia, este proceso deberá operacionalizar las categorías de la nueva gestión con el propósito de redefinir los conceptos más generales (finalidad) hasta llegar a las particularidades de la marcha administrativa (procedimientos de trabajo).

El diseño organizacional deberá atender las siguientes características:

a) Tamaño de la institución educativa según número de estudiantes que atiende (Orihuela: 2002).
b) Atención docente: instituciones educativas unidocentes, polidocentes incompletas o multigrado y polidocentes completas.
c) Nivel educativo al que atiende: inicial, primaria y secundaria.
d) Tipo de gestión: pública o privada.
e) Área de desarrollo: urbano, urbano marginal y rural.
f) Lengua materna de los estudiantes: español, quechua, aimará, dialectos amazónicos, etc.

Determinación de la finalidad

Aquello que pretende alcanzar la institución de manera permanente es lo que define su finalidad. Para tal efecto es necesario: (a) la consolidación de la identidad institucional y la afirmación de un clima afectivo y participativo, que se encuadre (b) en las normas legales, técnicas y administrativas vigentes a la fecha. Esta finalidad deberá ser revisada de manera constante en la medida que del desarrollo del proyecto educativo institucional y del avance científico y tecnológico.

La finalidad de las instituciones educativas al 2021 se define tomando en cuenta los procesos, resultados, efectos e impactos que se espera lograr.

Determinación de los objetivos institucionales

Sobre la base de la finalidad institucional se hace necesario establecer los objetivos que expresen con nitidez las necesidades de sus beneficiarios directos. Los objetivos de las instituciones educativas al 2021 se definen sobre la base de su finalidad.

Establecimiento de las funciones generales de la institución

Las funciones derivadas de la finalidad y objetivos, entendidas como el conjunto de actividades permanentes, afines e interrelacionadas, darán lugar, a partir de su agrupamiento a las unidades orgánicas de la institución.

Las funciones de las instituciones educativas al 2021 se definen sobre la base de sus objetivos

Diseño de la organización

En base al agrupamiento de funciones se establece la estructura y niveles jerárquicos de la institución.

Atendiendo a la naturaleza de las nuevas funciones y a las necesidades de la institución y sus usuarios, se propone la siguiente estructura para las instituciones de educación básica regular

I. Órgano colegiado de dirección: dirección general, consejo directivo y consejo consultivo
II. Direcciones de línea: Académica, Investigación e Innovación y de Proyección Social.
III. Unidades académicas y administrativas
IV. Unidades académicas funcionales a problemas estructurales.
V. Estamentos de participación: docentes, estudiantes y trabajadores administrativos.

Diseño de sistemas, métodos y procedimientos de trabajo institucional

La nueva estructura orgánica requerirá de un renovado conjunto de sistemas estratégicos como son: planificación, presupuesto, racionalización, información, supervisión y control social, asimismo, sistemas de apoyo como: personal, contabilidad, tesorería, abastecimiento y estadística. De la misma manera, nuevos métodos y procedimientos participativos de trabajo que se adecuen a la finalidad de la institución.

Establecimiento de un nuevo cuadro de asignación de personal

El recurso más importante de la nueva organización son sus trabajadores docentes, administrativos y de servicio, en consecuencia, es imprescindible determinar las necesidades de cargos estableciendo la cantidad y características de los puestos necesarios para cumplir la misión institucional.

Asignación de recursos humanos, materiales y financieros

Sobre la base de la asignación de personal se propondrá la asignación de los recursos materiales, financieros y de infraestructura básica – bienes de capital – para el ejercicio de la gestión institucional.

Formalización

La puesta en marcha del proceso de cambio en las instituciones educativas requiere de su formalización, es decir, la necesaria elaboración de un documento que explicite la propuesta para su implementación (Plan Estratégico), este deberá incluir la estrategia ya sea gradual o inmediata; los proyectos de normas legales, técnicas y administrativas, así como la finalidad, objetivos, funciones generales, estructura básica, sistemas métodos y procedimientos.

Implementación

Es la etapa final o de culminación que implica la puesta en marcha del cambio organizacional. Esta etapa deberá considerar los aspectos de asignación de personal, recursos materiales, tecnológicos y financieros, así como de infraestructura básica.

d) El sistema de planificación estratégica

Al año 2021 las instituciones educativas deberán contar con herramientas para el análisis prospectivo organizadas en un sistema de planificación participativa estructurado de la siguiente manera:

Proyecto Estratégico Institucional.

Contiene el análisis prospectivo de mediano y largo plazo de la institución de la institución, incluye en su formulación la misión, visión, valores y objetivos estratégicos de la institución.

Planes operativos

El Plan Operativo Anual hace posible que las propuestas planteadas en el Proyecto Institucional, se hagan realidad progresivamente. Contiene los objetivos pedagógicos y de gestión que debe alcanzar del establecimiento en el plazo de un año. Asimismo, incluye los programas, subprogramas, componentes, actividades y metas a cumplir en el plazo de un año.

Proyectos de innovación, mejoramiento e inversión.

Se implementan con el propósito de enfrentar, en el corto plazo, problemas complejos que afronta la gestión pedagógica e institucional.

Planificación integral de las instituciones educativas

El proyecto institucional, el plan operativo y los proyectos de innovación, mejoramiento e inversión son un solo proceso de planificación desarrollado en tres espacios paralelos. No se trata de planes distintos para situaciones diferentes.

Desde nuestra perspectiva la planificación concertada y los presupuestos participativos con los sujetos educativos de la institución son la esencia del proceso de planificación integral, en la medida que expresa de manera explícita y ordenada la utopía que la organización desea lograr para responder a las necesidades y aspiraciones de la educación de los niños y adolescentes, en ese sentido el proyecto encarnará respuestas a los desafíos que la sociedad presenta como la necesidad de revalorar las culturales populares y expresiones artísticas de su entorno para afirmar la identidad nacional desde la diversidad, la necesidad de relacionar educación y producción, cuidar el medio ambiente, insertarse en el mundo de la informática y telemática, entre otras motivaciones.

e) Monitoreo, evaluación y sistematización de experiencias

En este aspecto se propone promover el desarrollo de las capacidades de los actores educativos para la conducción del proceso de autoevaluación y mejoramiento permanente de la gestión educacional.

Acompañamiento el desarrollo de la planificación integral de la institución de formación magisterial.

El proceso de planificación integral deberá guardar consistencia lógica en esa medida se aplican los siguientes criterios de evaluación:

a) El proyecto institucional orienta y define el estilo de la organización
b) Las herramientas de la planificación integral son derivadas del proyecto institucional.
c) El proyecto institucional responde a los valores y principios compartidos por los sujetos de la organización.
d) Se priorizan valores que reflejan los objetivos estratégicos de la institución.
e) El proyecto institucional orienta los planes operativos y los proyectos específicos.
f) El proyecto institucional potencia el consenso entre los diferentes estamentos de la organización

Los juicios valorativos en función a una escala ordinal serán el resultado de la evaluación.

Juicios de valor respecto de los resultados, efectos e impactos del trabajo institucional.

El producto institucional está expresado en los resultados, es decir, en la relevancia y la pertinencia de los aprendizajes que adquieren los estudiantes, asimismo, en el número de egresados de las instituciones de EBR que están en educación superior, con éxito. De otro lado, los efectos se pueden calificar como la transformación que se opera en los sujetos que han logrado culminar sus estudios y son aplicados en la vida diaria. Finalmente, los impactos son la trascendencia de los resultados institucionales al conjunto de la comunidad que los circunda, sobre todo en la generación de un liderazgo colectivo transformador de la realidad social.

Reflexión teórica de la práctica educativa para valorar la orientación educativa institucional a la luz de criterios y enfoques pedagógicos pertinentes desde una visión de educación popular.

Sistematización de experiencias. Ningún proceso de gestión educativa podrá seguir el cause transformador de la realidad educativa y social, si la experiencia cotidiana no es sometida a procesos de reflexión crítica constructiva, que permitan corregir y reorientar el proceso. Ver la gestión institucional en educación básica regular como un proyecto de desarrollo humano de los sujetos y actores que la promueven, es decir, como un proyecto de vida, ayudará a superar concepciones autoritarias así como a los posiciones anárquicas que ven al conflicto como única estrategia para la solución de los problemas.

Por todo lo anterior, la reflexión de la práctica será aún más rica si se realiza con concepciones que permitan ver a la realidad como totalidad y en su dinámica de cambio, con enfoques teóricos claros y desde la perspectiva de la epistemología y sabiduría de las culturas populares y ancestrales. Todo esto apunta a desarrollar un pensamiento pedagógico propio y contribuir al desarrollo de una teoría educativa que facilite la interpretación de los problemas y potencialidades, orientar la práctica pedagógica

Bibliografía

Collao Montañez, Oscar. Administración y Gestión Educativa (texto autoinstructivo). UNMSM. Facultad de Educación. Programa de Profesionalización Docente. Lima, Perú. 1997.
Morillo Miranda, Emilio y Miranda Blanco, Arturo. Administración y Gestión en Formación Magisterial al 2021. Instituto de Pedagogía Popular. Ponencia presentada en el Seminario: Formación Magisterial en el Proyecto Educativo Nacional, 3, 4 y 5 de agosto del 2005.
Morillo Miranda, Emilio; Miranda Blanco, Arturo; y, Bermeo Ramírez, Carmen. Universidad Peruana Cayetano Heredia . Facultad De Educación. Diplomado en Gestión y Liderazgo Escolar (Documento de trabajo). Lima, 2007.
OREALC / UNESCO. Modelo de gestión GESEDUCA, Santiago de Chile, 1994.
Orihuela Orihuela, Pedro. Carga docente y tamaño de centro educativo: Análisis y reflexiones sobre las debilidades y fortalezas en los procesos de aplicación de carga docente del Sistema Educativo Formal. Ministerio de Educación. Unidad de Estadística Educativa. Lima, Agosto de 2002

Referencias

[i] USAID / PERÚ. Promoción de la gestión local de servicios de educación básica de calidad. Perfiles educativos de América latina y el caribe, 1999 – 2005. pp. 1-2.
Se puede examinar el documento del Banco Mundial editado por Daniel Cotlear: Un nuevo contrato social para el Perú, conclusiones y recomendaciones, páginas de la 88 a la 96. Lima – Perú, 2006.
[ii] Foro educativo. Carta al presidente electo. Lima 24 de julio del 2006.
[iii] Tomado de: Luis Guerrero Ortiz. Gestión para el cambio. En: http://educhevere.blogspot.com/2007/02/gestionar-el-cambio.html.
[iv] Son representaciones gráficas simplificadas de la organización que ha adoptado la institución educativa. Se elaboran con fines de organización y como herramienta de análisis. El organigrama será utilizado para informar a los miembros de la institución educativa. la posición que ocupan y la relación que tienen con el resto de la organización; asimismo, proporcionan una visión global de la estructura e informan a los usuarios sobre como se encuentra organizada, entre otras aplicaciones. Se hará uso de los organigramas estructural, funcional y nominal.
[v] Es un documento técnico de carácter orientador que describe la estructura y funciones del institución educativa. Asimismo es un instrumento de ordenamiento y control para toda entidad.
[vi] Es el documento técnico que contiene el conjunto de procedimientos que se realizan en la institución educativa, con descripción del nombre, requisitos, acciones, especificaciones y diagramas de flujo.
[vii] Es el instrumento que define las normas, funciones y procedimientos que regulan la vida de la institución educativa. En él se establecen los derechos y deberes del personal, los criterios de administración y manejo de recursos, el desarrollo de las actividades académicas y administrativas, el régimen económico y disciplinario entre otros.

Perú: Impacto de la Política Económica en el Gasto Público en Educación, 1950-2000 (*)

2008-11-25T07:51:00.000-08:00

A lo largo del período de estudio, que abarca la segunda mitad del siglo XX, en el Perú se han sucedido nueve gobiernos e igual cantidad de ciclos políticos, los mismos que han marcado el ritmo de los acontecimientos en la esfera de la economía.

La débil institucionalidad democrática fue amenazada constantemente por recurrentes “golpes de estado”. A inicios de los cincuenta el régimen de facto liderado por Odría se vistió de formas democráticas mediante una elección amañada, luego Pérez Godoy (1961-62) derrocó a Prado. Velasco haría lo mismo con Belaúnde en 1968 y luego fue sucedido por Morales Bermúdez hasta la entrega del poder a la “civilidad” en 1980, sin embargo, cuando los peruanos creíamos que los “cuartelazos” eran cosa del pasado, Fujimori en 1992 se aplica un “autogolpe”, con lo cual ya convertido en un gobierno “cívico militar” gobernó con todo el poder, previa reelección de 1995 hasta el 2000.

La fase expansiva del ciclo económico de largo plazo (ver capitulo 4.1) fue favorecida por el entorno internacional debido, entre otras razones, a los precios en alza de nuestras materias primas en el mercado mundial (ver capítulo 3.1), y de otro, a la disponibilidad de financiamiento que ofrecieron los organismos internacionales (ver capítulo 3.3). Durante este lapso la política económica a nivel continental y nacional estuvo influenciada por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, a partir de 1975 cuando la recesión e inflación pasaron a formar parte del escenario económico, el “Consenso de Washington” empezó a tomar fuerza hasta consolidarse en los noventa. Una de las principales características de la política económica durante este período fue la ausencia total de un horizonte temporal. De esta manera se interpreta lo errático de las políticas fiscales, monetarias y comerciales en el largo plazo.

Los tres primeros ciclos de la economía (ver capítulo 4.1) favorecieron con tasas de crecimiento alrededor del 5% promedio a los gobiernos de Odría (5.9%), Prado (4.3%), Belaúnde (4.6%) y Velasco (5.2%), a pesar de las crisis de 1958-59, durante el gobierno de Prado y de 1967-68, que fue pretexto para el golpe de Velasco contra Belaúnde. La fase recesiva del ciclo, iniciada durante el gobierno de Velasco, como consecuencia del “agotamiento” del modelo de crecimiento “hacia adentro”, significó un retroceso en los consecutivos gobiernos, del crecimiento ganado durante las décadas precedentes. Las tasas de crecimiento promedio del PBI por período de gobierno fueron inferiores a las experimentadas antes de 1975: Morales Bermúdez (2.6%), Belaúnde (-0.2%), García (-1.5%), primer gobierno de Fujimori (1.8%) y el segundo gobierno de Fujimori (2.5%).

En este contexto la presencia del Estado es fundamental para entender la política y la economía, en tanto que el modelo de desarrollo adoptado desde los cincuenta favoreció en gran medida su crecimiento, el mismo que se prologó hasta los años ochenta. La expansión del aparato estatal se vio expresada en el nivel de gasto público en relación a la actividad económica, el indicador GGC/PBI que en el gobierno de Odría se situó en promedio en 4.7% creció de manera sostenida durante los gobiernos de Prado (7.1%), Belaúnde (15.2%), Velasco (18.4), Morales Bermúdez y Belaúnde (22.2%); para empezar a caer a partir del gobierno de García (16.5%), primer gobierno de Fujimori (17.0%) y segundo gobierno de Fujimori (17.3%).

La política educativa se puso en el centro del escenario en los cincuenta. Odría sentó las bases para la planificación de la educación, luego, en el gobierno de Prado, más específicamente, durante la administración de la Junta Militar se instituyó el Sistema Nacional de Planificación, y dentro de este, la planificación de la educación se consolidó con el apoyo de los organismos internacionales. Con Belaúnde se diseñaron políticas educativas que luego se pusieron en marcha hasta la interrupción de su gobierno. El gobierno militar liderado por Velasco inició la reforma de la educación que luego Morales Bermúdez en la segunda fase del “proceso revolucionario”, desmontó.

Con el advenimiento del sistema democrático, durante el segundo gobierno de Belaúnde, se promulgó una nueva Ley general de Educación que terminó por liquidar lo poco que quedaba de la reforma velasquista. El siguiente gobierno, el de García, intentó si éxito consolidar una política educativa propia para lo cual se elaboró el Plan Sectorial de Mediano plazo: 1985-1990 que quedó en el papel al agudizarse la crisis fiscal.

A partir de los noventa las políticas educativas fueron diseñadas bajo los lineamientos que, como condición para el financiamiento de proyectos, impuso el Banco Mundial (ver capítulo 3.8). En este contexto el presupuesto público asignado a la educación fue fundamental para la implementación de las políticas económicas y sociales (y dentro de ella la educativa). Los recursos asignados a la escuela pública fueron decisivos para el incremento de la cobertura del sistema hasta los ochenta, pero ineficientes para el logro de la calidad a finales del siglo XX (ver introducción al capítulo 3).

En los cincuenta y parte de los sesenta hubo un incremento importante de los recursos del erario nacional dedicados a la educación pública. Durante los gobiernos de esa época el GEP tuvo un incremento sostenido: Odría (12.3%), Prado (14.4%) y Belaúnde, un poco menos (9.4%), sin embargo, fue más evidente la decisión de transferir fondos a la educación cuando se observa el indicador GEP/PBI: Odría (1.4%), Prado (2.3%) y Belaúnde (3.8).

Cabe destacar que en 1965 con la Ley 15215, los maestros peruanos llegaron a su mejor momento en términos de reconocimiento social del valor de su trabajo, expresado por las remuneraciones recibidas. En este año el sueldo del docente equivalía a $ 1,058 (valor a precios de 1994). De la misma forma, en el año 1966, la relación entre el GEP y el PBI era 4.45% y respecto del GCC: 30.34% (Ver capítulo 3.3). A partir de 1967, en los subsiguientes gobiernos, la educación fue perdiendo terreno, paradójicamente, en un Estado cada vez más grande, es así que el indicador GEP/GGC promedio fue disminuyendo con Velasco (18.4%), Morales Bermúdez (12.9%) y Belaúnde (12.4%) para luego recuperarse levemente con García (15.7%), Fujimori I (17.8%) y Fujimori II (17.9%).

Como se observa, el proyecto político de cada gobierno ha tenido un papel importante en el manejo de la política económica hasta donde las condiciones de externas se lo permitieron. Estos enfoques de política general le dieron, también, un norte a la política educativa la cual estuvo estrechamente ligada a las tendencias demográficas y a las expectativas sociales, sin embargo, esta tuvo como “freno” las restricciones fiscales generadas por las crisis de balanza de pagos.

A continuación presentamos la conclusión general del estudio y un conjunto de conclusiones específicas que se derivan de ella.

Conclusión General

El análisis de cincuenta años de historia nos permite afirmar que existe un nexo entre el desenvolvimiento de la economía y el desarrollo de la educación peruana. Igualmente, la evidencia estadística nos demuestra la existencia de este nexo entre Gasto Público en Educación GEP y el Producto Bruto Interno PBI, en la medida que las variaciones en la asignación de recursos públicos a la función educación, a lo largo del período de análisis, ha sido afectada de manera «amplificada» por la volatilidad de la actividad económica. En consecuencia, se puede aseverar, que las políticas económicas aplicadas han tenido un impacto importante sobre los recursos asignados al sector educativo.

Conclusiones específicas

a) Las condiciones favorables de la economía internacional permitieron que el aparato productivo nacional experimentara tasas de aumento de la actividad crecientes en el 1er y 2do ciclo. A partir del cambio en la orientación de las estrategias de desarrollo a mitad del 3er ciclo, se empezaron a observar tasas de crecimiento menores, cercanas a cero o negativas en el 4to y 5to ciclo (ver capítulo 4.1).
b) El ciclo de largo plazo del Gasto del Gobierno Central GGC es una expresión de las políticas fiscales de los últimos 50 años del siglo XX, las cuales estuvieron signadas más por el “ciclo político” que por la estrategia de desarrollo aplicada (ver capítulo 4.1).
c) El ciclo de largo plazo del Gasto Público en Educación GEP es una muestra de de la aplicación de políticas expansivas de la oferta educacional hasta llegar al límite que le impusieron las políticas económicas, o más específicamente, las crisis fiscales (ver capítulo 4.1).
d) El análisis de las medidas de política aplicadas muestran una asociación estrecha entre la actividad económica y los recursos públicos destinados a la educación, asimismo, la evidencia estadística establece la existencia de sintonía entre el ciclo del GEP y el ciclo del PBI, lo cual refuerza el hecho de una alta dependencia de las políticas educativas a las políticas económicas (ver capítulo 4.2).
e) A lo largo del período de estudio no se evidenció la intencionalidad desde el Estado de asignar mayores recursos a la educación pública, en tanto que la orientación de las políticas fiscales estuvo dirigida a propósitos diferentes a los del sector educación (ver capítulo 4.2).
f) El nivel de la actividad económica no fue el criterio principal al momento de formular el Presupuesto General de la República, es más primó la oportunidad, ya sea esta al final o principio de un período de gobierno. Lo que demuestra que las políticas fiscales estuvieron sujetas más a una decisión política que al ciclo económico (ver capítulo 4.2).
g) La inequidad es otro de las características que hace más complicada la situación de la educación peruana. El Gasto Público en Educación GEP ha sido asignado con criterios homogéneos a una realidad regional heterogénea. Concluimos del análisis que existe algún nivel de correlación entre inversión en educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir, a mayor inversión educativa menor pobreza económica (porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas), y menor pobreza educativa (eficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor inversión educativa mayor pobreza económica y educativa(ver capítulo 3.10).
h) La participación de las familias en el financiamiento de la escuela pública es un fenómeno que al parecer se incrementa a partir de las recurrentes crisis de balanza de pagos acontecidas desde el segundo lustro de la década del setenta. La presión social por una mayor escolaridad no tuvo respuesta desde el gasto público. El presupuesto público fue incapaz de mantener los costos medios históricos más altos logrados en 1966. A partir de allí el aporte de las familias fue vital para la sobre vivencia de las escuela pública (ver capítulo 3.11).

(*) Capítulo de conclusiones de la tesis para optar el grado académico de magíster en política económica, presentado por Arturo Rafael Omar Miranda Blanco y sustentada ante el jurado de la Unidad de Posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS (Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA) 28/10/2008.

Evaluación de proyectos II

2008-06-18T09:19:00.000-07:00

Un paso importante en la evaluación de proyectos es el análisis de sensibilidad, previo a la selección del mejor proyecto alternativo. Luego, es necesario realizar un análisis de sostenibilidad, para a renglón seguido construir la matriz de planificación o marco lógico del proyecto seleccionado.

Análisis de sensibilidad

La situación de incertidumbre producto de una realidad compleja y cambiante que caracteriza a la sociedad no es ajena a los proyectos de inversión que se desarrollan en las instituciones educativas, por lo tanto, se hace necesario realizar un análisis de sensibilidad de la rentabilidad del proyecto ante este escenario tan complejo.

Lo anterior implica plantear escenarios alternativos, lo que supone estimar los cambios que se producirán en los indicadores de costo efectividad, ante cambios en las variables del contexto, para con esta información elegir el proyecto alternativo.

Para desarrollar el análisis de sensibilidad se recomienda seguir los siguientes pasos:

a) Determinar las variables inciertas y su rango de variación Es importante precisar el rango de variación de las variables inciertas, en términos porcentuales, y los intervalos de variación con los que se trabajará, los que deben estar de acuerdo con los límites probables que se espera tomen las variables que se van a sensibilizar.

b) Estimar los cambios en el indicador de rentabilidad social ante modificaciones de las variables inciertas antes definidas: Después de determinar las variables inciertas y su rango de variación, será necesario volver a estimar el indicador de rentabilidad social asociado con los diversos valores de dicho rango. Por ejemplo, si se ha definido un rango de variación de –30% a + 30%, con intervalos de diez puntos porcentuales, el resultado será una tabla como la siguiente (en el caso de tener n proyectos alternativos).

A continuación presentamos, a manera de ejemplo, el análisis de sensibilidad ante variaciones en el rendimiento de los estudiantes.

En el cuadro adjunto se puede apreciar que las variaciones en el rendimiento no alteran en mayor medida la relación costo efectividad de los proyectos alternativos.

De la misma forma que en el anterior caso, presentamos el análisis de sensibilidad ante variaciones en el costo total del proyecto.

En el cuadro precedente muestra que las variaciones en el costo total del proyecto no alteran en mayor medida la relación costo efectividad de los proyectos alternativos.

c) Análisis de escenarios de riesgos o peligros. El planteamiento de escenarios probables se basará en la información proveniente del diagnóstico y de consultas con instituciones especializadas. Igualmente se requerirá analizar si el proyecto no generará otros peligros que puedan impactar a Terceros. El detalle y profundidad del análisis de escenarios dependerá del nivel de estudio.

Seleccionar el mejor proyecto alternativo

Finalmente, sobre la base de la evaluación social y el análisis de sensibilidad se deberá seleccionar el mejor proyecto alternativo. Para tal efecto hay que tener en cuenta si existen diferencias significativas entre la rentabilidad social de los proyectos alternativos, asimismo, de acuerdo con el análisis de sensibilidad, considerar la variación de las variables consideradas más inciertas o riesgosas y su probabilidad d ocurrencia

Para seleccionar la mejor alternativa para el proyecto “Caracoles Fuente de Progreso”, comparamos los indicadores de costo efectividad, por lo cual se concluye que el proyecto alternativo 2 presenta una relación costo efectividad menor, es decir, el proyecto se presenta más eficiente en la medida que sus logros son mayores a un costo óptimo.

Análisis de sostenibilidad del proyecto seleccionado

El análisis de sostenibilidad tiene como objetivo determinar la capacidad del proyecto seleccionado para financiar los costos de operación y mantenimiento que genera en de su horizonte de evaluación. Para esto desarrollamos, previamente, algunos aspectos referidos al financiamiento de proyectos educacionales

Financiamiento de proyectos educacionales

Desde nuestra perspectiva, financiamiento significa la consecución y distribución de medios de pago para la adquisición de recursos destinados a la realización de actividades previamente escogidas. Constituye la parte final de un plan, programa o proyecto. Primero debe definirse qué se va a financiar y por qué, para luego determinar la cantidad recursos que se necesitan, cómo se usarán y cómo se conseguirán. El financiamiento de la educación debe verse primero como parte integrante de la política fiscal general del Estado, y en segundo, término como financiamiento en sí mismo, con sus modalidades específicas.

El diagnóstico del financiamiento de la educación nos muestra que este no ha emanado de la heterogénea realidad socio-económica y cultural del país, en tanto que, para una realidad heterogénea no es aconsejable aplicar un modelo homogéneo. La asignación de los recursos no ha considerado las peculiaridades del sistema educativo, en la medida que cada nivel y modalidad educativa tiene sus propias características y, por lo tanto, sus exigencias de recursos.

De lo anterior se colige que ha primado un enfoque economicista del financiamiento de la educación, concepción que reside en la disponibilidad de recursos financieros, es decir el financiamiento está se restringido al presupuesto: "Hasta donde alcance el dinero". A pesar de la existencia de una metodología de “presupuesto participativo, en el sector no se promociona la participación organizada de los estudiantes, familias; empresas; comunidad; cooperación internacional, entre otras. Sin embargo, el sector de manera cíclica aplica de medidas de racionalización del gasto por encima del límite permisible en términos de reducción de turnos, horarios, relación maestro alumno, reducción de horas, etc.

Finalmente, entendemos por financiamiento de la educación a la obtención y distribución de recursos financieros (fondos) y no financieros (recursos: humanos, materiales, físicos, etc.), para satisfacer las necesidades educativas y las demandas de la sociedad por educación.

El financiamiento para la educación se obtiene del aporte del estado, de las instituciones y de las familias y se aplican para materializar los objetivos y metas educativas previamente seleccionadas y priorizadas. Asimismo, demanda aplicar un conjunto de métodos, técnicas y procedimientos que hagan posible cumplir con los propósitos establecidos; es decir, hacer más eficientes los proyectos educacionales.

A continuación presentamos las fuentes de financiamiento tradicionales de la educación:

Identificar y estimar las principales fuentes de financiamiento

En primer término hay que identificar las fuentes de financiamiento que tendrá el proyecto seleccionado, sin considerar aquella proveniente del presupuesto de la unidad ejecutora, entre las cuales se puede considerar: aportes de los padres de familia, transferencias de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de organismos internacionales(1).

Estimar la proporción de los costos del proyecto que no son cubiertos por sus ingresos esperados

Para este propósito se estimará la proporción de los costos operativos que no podrán financiar el proyecto. Para ello, se deberá restar del flujo de costos a precios de mercado, el flujo de ingresos esperados.

Para la alternativa seleccionada del proyecto “Caracoles Fuente de Progreso”, se toma en cuenta el flujo de costos operativos calculado en el horizonte de evaluación del proyecto y se le resta de los beneficios.

Tal como se puede observar en el cuadro adjunto, el aporte de los padres de familia (un nuevo sol anual) no es suficiente para cubrir los costos de operación del proyecto. A partir del segundo año se presenta un déficit de financiamiento del 53.3% que llega hasta el sexto año a 32.4%.

Analizar las posibilidades de cobertura de los costos del proyecto a través del presupuesto público de la institución ejecutora

Se deberán analizar las posibilidades reales de financiar los costos que no serán cubiertos por los ingresos antes estimados -especialmente en el caso de la fase de post inversión- a través del presupuesto de la unidad ejecutora. Se deberá considerar la magnitud de este presupuesto que puede dirigirse al proyecto, así como el crecimiento real del mismo sin incluir ampliaciones extraordinarias. De otro lado debe tenerse en cuenta los escenarios posibles en la estimación de los ingresos.

En el cuadro adjunto se muestra que, la unidad ejecutora que se hará cargo del proyecto “Caracoles Fuente de Progreso” que pondrá en marcha la institución educativa “Libertador San Martín”, será la Dirección Regional de Educación (DRE) de Huaraz. Tal como lo demuestran las cifras, el flujo incremental de su presupuesto de bienes y servicios hace posible que ésta financie el déficit con creces.

Matriz de planificación del proyecto seleccionado

La Matriz de Planificación del Proyecto (MPP) o Esquema de Planificación de Proyectos (EPP) en el método ZOPP (Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos – GTZ), es más conocida como Matriz de Marco Lógico, en la medida que es una herramienta de planificación que se deriva de Enfoque del Marco Lógico – EML.

El EML es en el método mediante el cual se estructuran los principales elementos de un proyecto, subrayando los lazos lógicos entre los insumos previstos, las actividades planeadas y los resultados esperados (NORAD)

“La Matriz de Planificación de un Proyecto (MPP) daría paso a la fase de diseño, es decir, a la preparación de una intervención para que pueda ser llevada a la práctica. De hecho, en el diseño se trata de elaborar y formalizar la alternativa seleccionada durante la fase anterior, convirtiéndola en una propuesta operativa que puede ser realizada con elevadas posibilidades de éxito” (UNED).

La MPP sirve para la planificación concreta del proyecto, señala el contexto de responsabilidad del proyecto (magnitudes manipulables) y lo delimita frente a factores y constelaciones externos (“presunciones”), asimismo, aclara la conexión (mutua) del proyecto con su entorno y ofrece en una matriz un esquema comprimido sobre el proyecto.

La matriz debe responder a las siguientes preguntas: ¿Qué se pretende alcanzar? ¿Bajo qué condiciones? y ¿Con qué provecho? Esta tiene dos entradas de información: la vertical, que consta de 4 filas, y la horizontal, que consta de 4 columnas.

Las filas hacen referencia a los cuatro niveles de objetivos del proyecto: el fin, el propósito, los componentes o resultados y las acciones. Las columnas de esta matriz contienen información referente a cada uno de los niveles contenido en las filas: los objetivos relacionados con cada fila; los indicadores; los medios de verificación; y, los supuestos relacionados a cada fila.

Es indudable que la variedad de enfoques de planificación, así como la naturaleza y características de cada proyecto social en educación, nos obligarán a efectuar adaptaciones del instrumento para cada caso.

La institución educativa “Señor de la Soledad” de la ciudad de Huaraz capital de región Ancash, esta elaborando el perfil de proyecto “Promoción de talleres para niños trabajadores”, en tal sentido, para construir la matriz de planificación del proyecto seleccionado ha tomado, en gran medida, las siguientes consideraciones:

a) El objetivo de desarrollo (finalidad o misión del proyecto); el objetivo del proyecto general; y, los resultados, se derivan del análisis de problemas (causa-efecto); objetivos (medios-fines); y, de la selección de las alternativas.
b) Los resultados esperados son los medios necesarios para el logro del objetivo del proyecto.
c) Las actividades son las operaciones que se deben realizar para la consecución de cada uno de los resultados planteados. Éstas deben vincularse con uno o más resultados.
d) Se incluyen los recursos o insumos necesarios para la realización de cada una de las actividades, asimismo, se van precisando los costos para la movilización de los recursos educacionales.
e) Los supuestos, hipótesis o condiciones se establecen de abajo a arriba tomando en cuenta las condiciones previas o de inicio, éstas se anuncian, de preferencia en positivo, manteniendo la lógica de la intervención.
f) Se elaboran indicadores para cada resultado y objetivo. En todo caso, si queremos seleccionar un buen indicador, deberemos aplicar estos tres principios: (i) Los indicadores deben ser significativos y relevantes (ii) Los datos requeridos para hacer cálculos no deben ser excesivamente caros; y, (iii) Los indicadores y su cálculo deben adecuarse a la capacidad institucional de la entidad ejecutora, es decir, dicha entidad debe estar preparada para saber manejarlos. Una vez aplicados los indicadores seleccionados deberán proporcionar información acerca de la cantidad, la calidad, el tiempo, la zona y los colectivos afectados.
g) Se precisan fuentes de verificación, entendidas estas como es el conjunto de medios o procedimientos que nos permiten analizar hasta qué punto se han cumplido los indicadores. Un indicador que carezca de fuente de verificación resulta inútil, pues será imposible comprobar su cumplimiento. Cada resultado y objetivo debe tener su fuente de verificación. Parece conveniente comenzar por los resultados e ir ascendiendo hacia el objetivo superior.
h) En general, el nivel de detalle de cada uno de los casilleros de la matriz, tenderá a ser menor a medida que subamos de “abajo” hacia “arriba” respetando de manera estricta la lógica de intervención.

(1)“En los dos casos anteriores - transferencias de instituciones privadas ONG y organismos internacionales públicos o privados - , es importante tener en cuenta, además, si los recursos deberán ser devueltos -situación en la cual hay que considerar la condicionalidad y periodicidad de los pagos- o si serán entregados como donación es recomendable estimar el monto de ingresos que serían recibidos bajo diversos escenarios de ocurrencia: optimista, conservador y pesimista”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.

Evaluación de proyectos I

2008-05-14T08:42:00.000-07:00

Para seleccionar el mejor proyecto alternativo, es necesario tener manejo, no sólo de criterios económicos y financieros. Al ser este el caso de proyectos sociales en educación, es importante apelar a la metodología de costo – efectividad como medida de evaluación social. Por lo tanto es necesario tener manejo práctico las herramientas conceptuales y técnicas para la evaluación económica y social de proyectos de inversión y/o innovación.

Este proceso comprende la evaluación económica a precios de mercado, la estimación de los costos sociales y la evaluación social que incluye la aplicación de la metodología costo - efectividad.

Evaluación

Entre los problemas detectados en la transformación de la gestión educativa a nivel latinoamericano, esta la ausencia de evaluación de los resultados. Hoy que el proyecto educativo institucional se constituye en la base para el cambio en el paradigma organizacional en la escuela, es necesario plantearnos instrumentos de evaluación que sirvan para retroalimentar los procesos de planificación en los diferentes niveles del sistema educativo.

La escasez de recursos es una primera dificultad que hay que enfrentar, es por esa razón que antes de efectuar una inversión en insumos educativos para la escuela, se debe tener una medida de evaluación que nos permita mejorar la eficiencia de la inversión educacional.

Las organizaciones cuyo objetivo es producir bienes y servicios, es decir, las empresas, antes de realizar alguna inversión, ya sea para aumento de capital de trabajo o ampliación de su capacidad instalada, efectúan evaluaciones económicas y financieras con el propósito de obtener recursos del sistema bancario y financiero. En este caso la evaluación ex ante les permite determinar rentabilidad y beneficios futuros, y en consecuencia la oportunidad y la pertinencia de una inversión.

Una organización con objetivos y contenido social como es la institución educativa es difícilmente evaluable en términos de su producto económico, en tanto que este debería ser un aumento de la productividad debido a mayores conocimientos, aptitudes y habilidades adquiridas durante el proceso de enseñanza y aprendizaje.

A pesar de lo anterior, existen metodologías que sirven para determinar la factibilidad de una inversión en educación, estas pueden ser: la tasa interna de retorno, la razón beneficio-costo y el análisis costo efectividad.

Evaluación económica a precios de mercado

La evaluación económica a precios de mercado permite determinar cuál es el beneficio para la institución educativa de llevar a cabo cada proyecto alternativo, en moneda de actual y a precios de mercado. Para tal efecto, se deberá construir el flujo de costos y beneficios a precios de mercado de cada proyecto alternativo.

a) El flujo de beneficios generados por el proyecto a precios de mercado

Hay que considerar que los beneficios de la inversión en educación pueden ser:

a) Beneficios sociales directos medidos por el incremento de los ingresos debido a un mayor nivel de educación formal. O sea el incremento de la producción obtenida por la sociedad.
b) Beneficios sociales indirectos medidos por el incremento de los ingresos de personas distintas de las que recibieron educación formal; y por último,
c) Beneficios privados directos expresados en el aumento de sueldos y salarios.

Además de lo anterior, existen beneficios de la educación que no pueden ser mensurables, menos aún, en unidades monetarias como son: los efectos sociales y políticos debido al incremento de la escolaridad.

Los beneficios a precios de mercado del proyecto están referidos a los ingresos propios que éste puede generar. Los ingresos propios son aquellos provenientes del aporte de las familias beneficiarias del proyecto. Para ello será necesario considerar la demanda efectiva proyectada para cada alternativa.

En el caso de las instituciones educativas con financiamiento público, fundamentalmente en el área rural, este aporte es mínimo, aunque en algunos casos existe un aporte de los padres y/o las APAFA’s para financiar determinadas actividades.

La institución educativa “Libertador San Martín”, para el desarrollo del proyecto “Caracoles Fuente de Progreso”, considera un aporte anual de los padres de familia de S/. 1 (un nuevo sol).

b) El flujo de costos y beneficios a precios de mercado

El flujo de costos y beneficios a precios de mercado consiste en restar de los beneficios generados por el proyecto, la suma de los flujos de costos de preinversión, inversión y liquidación, y de operación.

El Valor Actual Neto a precios de mercado (VANP)

El Valor Actual Neto a precios de mercado (VANP) es una medida de la rentabilidad del proyecto de inversión pública, que permite estimar cuál es el beneficio o el costo que representa cada proyecto alternativo para la institución ejecutora, financieramente y a precios de mercado. El VANP se estima sobre la base de los flujos de costos y beneficios a precios de mercado antes elaborados.

Cálculo del Valor Actual Neto a Precios de Mercado

Para el cálculo del valor actual de los beneficios menos los costos de cada proyecto alternativo, hay que desarrollar la siguiente fórmula:
Por los resultados se concluye que, los proyectos alternativos no presentan rentabilidad económica, en la medida que ambos observan valores negativos.

Estimación de los costos sociales

Para poder evaluar socialmente los proyectos alternativos formulados hasta el momento, se convertirán los flujos de costos y beneficios a precios de mercado, en flujos de costos netos valorizados a precios sociales, utilizando para ello los factores de corrección respectivos.

El flujo de costos sociales totales y su valor actual (VACST)

El flujo de costos sociales totales se construye corrigiendo el flujo de costos a precios de mercado para que reflejen sus valores sociales, utilizando para ello los factores de corrección(1). Puede resultar útil, si el flujo incluye muchos tipos de bienes y servicios, clasificar los rubros considerando los factores de corrección. Así, por ejemplo, se podrían considerar cuatro tipos de rubros: insumos de origen nacional (con excepción de los combustibles), combustibles, insumos de origen importado y mano de obra(2).

Sobre la base de este flujo, se estima el valor actual de los costos sociales totales, que representa el valor en soles de hoy del conjunto de costos sociales totales que involucra cada una de las alternativas definidas a lo largo de su horizonte de ejecución, considerando el valor social del dinero en el tiempo, expresado a través del costo de oportunidad social del capital.

El flujo de costos sociales netos y su valor actual (VACSN)

El flujo de costos sociales netos se construye deduciendo del flujo de costos sociales totales, el valor social de los beneficios calculados en el paso (que serían “costos negativos”).

Así como en el paso anterior, sobre la base de este flujo, se estima el valor actual de los costos sociales netos (VACSN), que representa el valor en soles de hoy del conjunto de costos sociales netos que involucra cada una de las alternativa definidas a lo largo de su horizonte de ejecución, considerando el valor social del dinero en el tiempo, expresado a través del costo de oportunidad social del capital.
Cálculo del Valor Actual del Flujo de Costos Sociales Netos

Para el cálculo del valor actual de los costos sociales netos de cada proyecto alternativo, hay que desarrollar la siguiente fórmula:
Por los resultados se concluye que los proyectos alternativos costos adecuados, en la medida que ambos observan valores positivos.

Evaluación social: análisis costo - efectividad

El análisis de costo efectividad de un proyecto educativo mide la eficiencia interna del mismo y se calcula comparando los costos con el rendimiento.

La evaluación de costo efectividad de un programa tiene como finalidad establecer relaciones entre los resultados o beneficios no-monetarios con los costos monetarios" (Briones: 1987).

Se define también como la habilidad para alcanzar los objetivos de un proyecto a un costo razonable. Un proyecto costo-efectivo deberá generar beneficios (al grupo meta) que sean mayores a la inversión total de la organización que la asiste. En el caso de asistencia en desarrollo, estos beneficios pueden a menudo ser difíciles de medir y monitorear. Asimismo, desarrollar un proyecto costo-efectivo no es lo mismo que desarrollar un proyecto a un mínimo costo. El reducir los costos de un proyecto no necesariamente significa alcanzar un proyecto altamente costo-efectivo, especialmente si el marco de tiempo para el análisis es corto (Dichter: 1989).

Cuando no es posible la cuantificación de la efectividad de una estrategia se expresa en términos de sus resultados físicos o psicológicos en lugar de su valor monetario. Esto es, los valores monetarios de los insumos de costo se relacionan con la efectividad que tiene un programa en producir un impacto en particular. Cuando la efectividad de los programas en lograr una meta específica (en vez de valores monetarios), se liga a los costos, el enfoque se considera mas bien un análisis de costo-efectividad nos permite examinar los costos alternativos para lograr tipos particulares de resultados, pero no podemos comparar directamente los costos en los beneficios (Levin. citado en Briones: 1987)".

Por lo dicho anteriormente es necesario tener una medida exacta tanto de los costos como de la efectividad del proyecto.

Medición de la efectividad cuantitativa de un proyecto educacional

Para este caso definimos como efectividad el logro de los objetivos formulados o implícitos que debe tener todo proyecto educativo, independientemente de la magnitud y naturaleza del mismo. Para el caso se puede tomar como indicador de efectividad a los índices de eficiencia interna. Por ese motivo hay que dividir la eficiencia interna en dos campos, la referida a los resultados del ejercicio educativo anual; y la referida la situación del alumno entre un ejercicio y el siguiente. La evaluación del comportamiento hasta la graduación en el nivel educativo respectivo, corresponde al análisis de la cohorte.

La eficiencia interna del ejercicio educativo anual mide el comportamiento de la población educativa en términos de resultados del ejercicio educativo anual (abril a marzo del año siguiente). Permite el análisis en términos de rendimiento. Las variables a considerar son la matrícula y el número de aprobados, desaprobados y retirados.

A partir de estas variables expresadas en indicadores podemos interpretar la efectividad del sistema en términos de logro y pérdida. Asimismo, estas variables pueden ser trabajadas en todas las áreas de influencia: nacional, regional y local.

La eficiencia interna interanual mide el comportamiento de la población educativa desde la óptica de su rendimiento y de su permanencia en el sistema entre un ejercicio educativo y el siguiente. Sirve de insumo para el análisis dinámico de la cohorte (éxito, permanencia, retraso, y alejamiento del alumno del sistema educativo). Las variables a considerar son la matrícula así como el número de promovido, repetidores y desertores, de las cuales es posible determinar el grado de éxito o retraso escolar.

Estas variables deben ser trabajadas preferentemente a nivel nacional. Para su tratamiento en áreas de influencia menores, hay que considerar en el modelo el fenómeno (o variable) migración, pues en zonas de alta emigración se puede equivocadamente aumentar la deserción y consiguientemente subestimar la deserción en zonas de alta inmigración neta.

Medición de la efectividad cualitativa de un proyecto educacional

Otra forma de medir la efectividad de un proyecto educativo (nacional, regional, local o por institución educativa), es a través de la aplicación de una prueba para medir los logros de los alumnos en lo que se refiere a objetivos de aprendizaje (rendimiento), y en otros casos, medición de sus habilidades para el aprendizaje. En algunos países de América Latina se aplican pruebas estandarizadas dentro de las actividades que regularmente realizan los Ministerios de Educación.

Si asumimos al rendimiento de los alumnos como indicador de producto, podemos decir que éste depende de las variables de contexto, de insumo y de proceso. Es decir, el rendimiento de los alumnos es la variable dependiente y las variables independientes pueden ser atribuidas al contexto; a los insumos que se utilizan en la escuela; y, a los procesos que se dan al interior de la misma. Por lo tanto puede ser explicada de la siguiente manera:
El modelo propuesto explica que cualquier variación en el rendimiento de los alumnos (producto) puede ser atribuida a la intervención en la escuela. En este caso puede ser a la dotación de materiales educativos (insumos); a la aplicación de una nueva metodología (procesos); o a un programa de desayunos escolares (contexto).

Para la medir la intervención de nuestro proyecto educativo podemos elaborar un diseño experimental con un grupo de control y mediciones antes y después en las variables independiente y dependiente.

Para tal efecto se constituyen al azar dos grupos, uno el experimental y el otro de control. Luego de constituidos los grupos se procede da loa siguiente manera:

a) Se hace en ambos grupos una medición "antes" (o medición pre-test).
b) Se aplica la variable independiente (o variable experimental denominada también de tratamiento) en el grupo experimental y no en el grupo de control.
c) Se hacen mediciones después (post test) en ambos grupos.
d) Se comparan las diferencias "antes-después" en ambos grupos. Si la diferencia del grupo experimental es significativamente mayor que la diferencia en el grupo de control quiere decir que el tratamiento experimental tiene un efecto en la variable dependiente.

Los pasos anteriores pueden resumirse en el siguiente cuadro:
Las "O" indican mediciones; la X, la aplicación del tratamiento experimental y las "d" las diferencias en las mediciones "antes - después".

De lo anterior podemos decir que, una medida de efectividad de nuestro proyecto educativo institucional es el logro de los objetivos del mismo, medidos a través de la metodología expuesta, en otras palabras, de la lectura de las mediciones "antes - después" podemos evaluar la efectividad o la no efectividad del mismo. Por lo tanto la "d" puede ser interpretada como un índice de efectividad.

La institución educativa “Libertador San Martín”, para el desarrollo del proyecto “Caracoles Fuente de Progreso”, considera como indicador de efectividad, en primer término, al número de beneficiarios (estudiantes) de los proyectos alternativos en el horizonte de evaluación del proyecto.

En segunda instancia se plantean (2) hipótesis de mejora en el rendimiento académico de los estudiantes:

a) Para la alternativa 1: un incremento porcentual de 15% en los resultados de la evaluación aprendizajes básicos (lógico – matemática y comunicación integral).
b) Para la alternativa 2: un incremento porcentual de 17% en los resultados de la evaluación aprendizajes básicos (lógico – matemática y comunicación integral).

Indicadores de costo – efectividad

El indicador de costo efectividad tiene como propósito determinar, entre un conjunto de alternativas, cual es el proyecto más eficiente para lograr un determinado resultado

Una de las formas de hallar un indicador de eficiencia es dividiendo los logros obtenidos (índice de efectividad) entre los costos de la siguiente forma:
La otra forma es hallar los costos por unidad de logro, dividiendo los costos del proyecto entre el índice de efectividad; de la siguiente manera: El primer cociente nos permite medir la eficiencia relativa del proyecto. Cuanto mayor sea el cociente más eficiente es el mismo.

El segundo indicador nos muestra el costo de cada unidad de logro, lo cual nos permitirá hacer comparaciones entre diferentes proyectos y determinar entre sí al "menos costoso". Cuanto menor es este indicador "más eficiente es el proyecto".

Otro indicador de eficiencia del proyecto resulta de la relación entre el costo del proyecto y el costo sistémico, que en este caso es el gasto educativo público según nivel o modalidad a la cual este referido. Este indicador se obtiene de la siguiente forma:

Este ratio nos explica en cuanto aumentaría el costo unitario público la aplicación del proyecto. Cuanto más pequeño sea este índice más eficiente será el proyecto.

Como hemos visto, los indicadores de costo - efectividad nos dan como resultado un beneficio único. Con más de un camino se llega a una misma meta (por ejemplo: una unidad de rendimiento producida por un grupo de alumnos). Y en ese sentido el beneficio puede ser expresado en cualquier unidad (ejemplo: unidades de rendimiento). El propósito de este método es hallar la forma más barata y eficiente de hacer algo (ejemplo: encontrar la forma menos costosa y más eficiente de producir una unidad de rendimiento).

Para evaluar el proyecto “Caracoles Fuente de Progreso”, el indicador de costo efectividad se calcula comparando el valor actual neto de los costos sociales versus el indicador de efectividad. Tal como se muestra a continuación:

Como podemos observar, en función de la metas de atención, el proyecto alternativo 1 presenta un indicador de efectividad de S/. 2.1 (nuevos soles por unidad de logro), de la misma forma, el proyecto alternativo 2 observa S/. 0.3 (nuevos soles por unidad de logro).

Por otro lado, en relación a la mejora de los aprendizajes, el proyecto alternativo 1 presenta un indicador de efectividad de S/. 337 (nuevos soles por unidad de rendimiento), de la misma forma, el proyecto alternativo 2 observa S/. 43 (nuevos soles por unidad de rendimiento).

Conveniencia de realizar un análisis de costo efectividad

Si nos sujetamos al objetivo general del proyecto educacional, que es el mejoramiento de la calidad de la educación que se imparte en las escuelas, mediante la inversión en insumos, incorporación de nuevas metodologías de enseñanza y aprendizaje, así como el apoyo nutricional y de salud, veríamos que éste se ajusta a las necesidades de un producto educativo específico (rendimiento) que se da al interior del sistema educativo, objetivo que no podríamos ligar a la eficiencia externa del sistema medida por su rentabilidad económica. Esto unido a las objeciones respecto del análisis costo-beneficio(3), nos dan luces suficientes para elegir como más apropiado y pertinente un análisis de costo- efectividad.

Un indicador de eficiencia interna tal, contribuiría a mejorar las estrategias de asignación de recursos al interior de la institución educativa, y a su vez, intensificaría las actividades de recojo de información, en la perspectiva de ir creando bases de datos que nos permitan realizar evaluaciones más exhaustivas.

Lo anterior no invalida la posibilidad de hacer un análisis de eficiencia externa de manera complementaria, tomando en cuenta las objeciones a esta tipo de análisis, y buscando formas creativas para el cálculo de los beneficios económicos, considerando no sólo los ingresos por trabajo o mayor productividad (beneficios directos), sino también, beneficios económicos indirectos, por ejemplo: ahorro en costos por alumno, en salud y alimentación, y demás externalidades.

Citas

(1) “Los factores de corrección: la valoración de mercado de los costos no es igual a la social debido a una serie de elementos que se pueden clasificar en dos grandes grupos:
Impuestos directos (impuesto a la renta), que no se considerarán como costos adicionales del proyecto, dado que si bien es una salida de dinero para la respectiva institución, es también un beneficio para el Estado, por lo que su efecto social final es nulo.
Distorsiones en la valoración de mercado de los bienes y servicios, que hacen que sea distinta a la valoración social. Entre dichas distorsiones se encuentran los impuestos indirectos. Con el fin de corregir estas distorsiones, se estiman los “factores de corrección” de los bienes y servicios a considerar, de manera tal que el producto del costo a precios de mercado y el factor de corrección arroje su respectivo costo social.” Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(2) Tipos de bienes y factores de corrección:
Factor de corrección de bienes de origen nacional: debe incluir los efectos en la recaudación de impuestos y las diferencias en las valoraciones sociales y de mercado (sin impuestos) de los bienes. Sin embargo, y a menos que haya evidencia específica de lo contrario, se sugiere asumir que no existen tales diferencias.
Factor de corrección de bienes de origen importado: se sugiere considerar que, generalmente, el uso de insumos importados por parte del proyecto incrementa la importación total de bienes en la economía y, por tanto, la recaudación por aranceles.
Factor de corrección de la mano de obra: se sugiere considerar que aquella que será utilizada en el proyecto que se evalúa no se encontraba antes empleada, por lo que el costo social no debería incorporar los impuestos indirectos, dado que éstos aumentan la recaudación, beneficiando al Estado.
Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(3) Algunas objeciones al análisis costo - beneficio se derivan de los supuestos sobre los cuales se basa como:
Las diferencias de ingresos de las personas de la misma edad corresponden a diferencias en sus niveles de educación formal. Esto es cierto, en tanto las imperfecciones en el mercado de trabajo no permiten, por la segmentación de los mismos (diferentes remuneraciones en cada uno de los segmentos), una relación funcional directa entre educación e ingresos.
Las diferencias en los ingresos reflejan las diferencias en la productividad, ellas pueden asumirse como beneficios sociales derivados de la educación. Esto es sólo una aproximación en un mercado de trabajo imperfecto y con desempleo.
El cálculo de la tasa interna de retorno supone el pleno empleo de los trabajadores educados. Como es evidente este supuesto no se ajusta a nuestra realidad, a pesar que la metodología se corrige ajustando el ingreso-edad-nivel educativo con las tasas de empleo.
El cálculo de la tasa social de retorno sólo considera los beneficios económicos directos de la educación. Como vemos, los beneficios no económicos e indirectos de la educación están al margen. Este análisis no permite calcular las externalidades de la educación. Además, cabe añadir que los datos referentes a los perfiles ingreso - edad son transversales. Conocer la evolución de estos indicadores a través del tiempo requiere esfuerzo adicional para su cálculo, en la medida que no existen datos en forma de series históricas.
El análisis costo - beneficio no nos dice nada acerca de cuánto debemos invertir. Asimismo, el individuo no siempre actúa racionalmente ya que la educación no puede ser vista como un bien de consumo cualquiera, existen motivaciones de tipo cultural que atraen a la población hacia la escuela. Se supone cierta libre elección en cuanto estudiar o no, ante lo cual nos preguntamos ¿hasta qué grado para los más pobres existe esta elección?
Las muestras son diferentes: los costos se generan en el sistema educativo (escuela, universidad e instituto superior); mientras que los beneficios (sueldos y salarios) se dan en el mercado de trabajo y en el universo de la empresa.

Formulación de proyectos II

2008-04-23T13:39:00.000-07:00

Tomando en cuenta el artículo precedente, en esta oportunidad presentamos los criterios para la determinación de los recursos humanos y físicos necesarios para ofrecer servicios de los proyectos alternativos; la secuencia de etapas y actividades de cada proyecto alternativo y su duración; los costos a precios de mercado; y, el flujo de costos a precios de mercado
Determinación de los recursos humanos y físicos necesarios para ofrecer servicios de los proyectos alternativos.
En esta sección se deberá determinar los recursos humanos y físicos necesarios que ofrecerán los proyectos alternativos.

a) Los recursos humanos: se deberá definir necesidades adicionales de personal según la naturaleza y características de los proyectos alternativos, sin considerar el personal nombrado de la institución educativa, este podrá ser personal docente, administrativo, auxiliar, consultores y voluntarios. Las capacidades y competencias de este recurso deberán ser definidas de acuerdo de acuerdo a los parámetros propuestos por la oferta optimizada.

La institución educativa Julio C. Tello del distrito de Chingas, provincia de Antonio Raymondi, región Ancash esta formulando el perfil de proyecto de nominado “Desarrollando Nuestras Capacidades Comunicativas Comprenderemos Nuestra Realidad”, al respecto Los recursos humanos serán definidos por los 289 alumnos que se piensa atender en los 5 grados del nivel secundario con el mismo número de docentes.

b) El equipamiento y los insumos y recursos pedagógicos: en este caso, también, se deberá definir los requerimientos físicos adicionales necesarios que ofrecerán los servicios educativos que brindarán los proyectos alternativos. Esto incluye los muebles de clase y de oficina, computadoras, equipos audio visuales y otros equipos educativos, útiles y materiales educativos, libros entre otros, asimismo, la vida útil de cada uno de ellos, para considerar reinversiones y reposiciones a lo largo de la etapa de operación del proyecto. En el caso de mobiliario y equipo tener en cuenta las necesidades del nivel y grado que se piensa atender.

Como se puede observar en el cuadro adjunto, la institución educativa “Julio C. Tello” presenta el equipamiento e insumos físicos requeridos por los proyectos alternativos, éstos incluyen mesas y sillas unipersonales, escritorio y silla, computadora, fotocopiadora, TV y DVD, entre otros recursos.

c) La organización y gestión educativas: en el planteamiento de los proyectos alternativos hay que considerar el modelo de gestión y organización que la institución educativa deberá adoptar para lograr un servicio de calidad. Asimismo, deberá definir el sistema de monitoreo y evaluación de las diversas actividades del proyecto. De otro lado, es necesario precisar los roles que tendrán lo actores relacionados a la gestión educativa como son padres de familia, docentes y estudiantes, así como el apoyo del gobierno regional y local.

En cuanto a la organización y gestión Educativa la institución educativa “Julio C. Tello” ha considerado:

La Educación Secundaria constituye el tercer nivel de EBR y dura cinco años dividida en dos ciclos: VI ciclo (1ª y 2ª de secundaria) y VII ciclo (3º, 4º y 5º).
La buena organización educativa estará orientada al logro de la calidad educativa, basado en las necesidades y problemas que resolver de la localidad y del país.
La DREA es un órgano superior encargado de monitorear, supervisar y controlar las actividades educativas en su conjunto, para optimizar la labor educativa de los docentes y lograr el buen rendimiento académico de los estudiantes.
El proyecto funcionara en cuanto la gestión logre la participación de todos los docentes, los padres de familia, las autoridades locales y la población en su conjunto en el desarrollo del proyecto para lograr un aprendizaje óptimo de cada uno los estudiantes.
También es obligación del gobierno regional garantizar la calidad educativa con proyectos de desarrollo e innovación pedagógica para mejorar en nivel social, cultural y económico de la región.

d) La infraestructura: en este aspecto es importante identificar las necesidades de infraestructura de la institución educativa en donde funcionarán los proyectos alternativos teniendo en cuenta la población escolar que se pretende atender. En este sentido hay que considerar el tamaño y capacidad en función de la demanda efectiva que cada proyecto atenderá y las recomendaciones pedagógicas y de ocupación por aula., asimismo, las características y funcionalidad de las instalaciones requeridas, entre las que hay que considerar sala de usos múltiples, aulas, laboratorios bibliotecas, servicios higiénicos, lozas deportivas, etc.

La secuencia de etapas y actividades de cada proyecto alternativo y su duración

En esta sección se deberá organizar las etapas y actividades de cada uno de los proyectos alternativos, teniendo en cuenta: las condiciones necesarias para el inicio de cada etapa su secuencia y actividades. Asimismo, se deberá realizar el ajuste de éstas de acuerdo con la población objetivo considerando su duración promedio.

Definir las condiciones necesarias para llevar a cabo cada una de las etapas de los proyectos alternativos y armar la secuencia de etapas

Al respecto hay que determinar las condiciones externas, es decir, aquellas que no dependen del proyecto en sí y están vinculadas al entorno mediato e inmediato. Son llamados también factores exógenos. De la misma forma las condiciones internas que son aquellas que dependen del mismo proyecto alternativo. Son llamados, de manera análoga el caso anterior, factores endógenos.

Hay que tener en consideración que las condiciones internas que todo unidad ejecutora - en este caso la institución educativa -, debe cumplir antes de iniciar el proyecto es asegurar su capacidad física, operativa y presupuestal para su puesta en marcha. De contar con esta información será posible elaborar la secuencia de las etapas de cada proyecto alternativo

La institución educativa “Gorgonio Huamán” del distrito de Uco, provincia de Huari, región Ancash esta elaborando el perfil de proyecto “Leer y Escuchar para Crear”, en tal sentido, para llevar a cabo cada una de las etapas de los proyectos alternativos, se definirán las condiciones que deberán cumplirse, y es como sigue:

a) Condiciones Externas: Se deberá contar con la disponibilidad presupuestaria de la UGEL-Huari, el compromiso de todos los agentes educativos de la Institución Educativa, como también de otras instituciones que laboran en la comunidad.
b) Condiciones Internas: Se deberá garantizar la sostenibilidad del proyecto con la firma de un Acta de Ejecución y Mantenimiento de cada una de las actividades propuestas en el proyecto entre la APAFA y la Dirección de la Institución Educativa.

Identificar las actividades asociadas con cada proyecto alternativo y definir su duración de acuerdo con la población objetivo

En esta parte hay que definir las actividades necesarias para cumplir cada una de estas etapas y su duración aproximada, estableciendo un orden de prioridades, y en el caso que sea necesario, una secuencialidad.

La institución educativa “Gorgonio Huamán” se ha organizado – en cada proyecto alternativo -, previa descripción, para las fases de preinversión, inversión y post inversión, la duración de cada una de las etapas de las cuales se desprenderán las actividades correspondientes.

Los costos a precios de mercado

En esta parte será necesario, antes de su desarrollo, precisar algunos aspectos teóricos y conceptuales.

Costos de la educación

El objetivo de un análisis de costos de la educación es proporcionar un conjunto de criterios tendientes a una asignación más racional de los recursos financieros, humanos y materiales; lo que en suma nos da una combinación de recursos para lograr un producto educativo. Antes que nada es necesario hacer una distinción entre costo y gasto.

Denominaremos costo a todo tipo de gasto de inversión, entendiéndose por esto al valor que incluye el total de gastos efectuados en la obtención de un bien o servicio, en nuestro caso un bien o servicio educativo. De otro lado, denominaremos gasto, a los gastos de consumo, de otra forma, a la erogación que se hace con el objeto de satisfacer una necesidad inmediata.

Si tenemos claro estos dos conceptos, podemos pasar al análisis de su relación según su óptica, como dijimos líneas atrás, entre costo y gasto.

El análisis de los costos por unidad tiene dos indicadores principales:

a) El costo medio año/alumno, el cual se obtiene dividiendo el gasto anual de operación por el número de alumnos. Este indicador es un instrumento de planificación de corto plazo.
b) El costo medio por egresado, que es la acumulación en el tiempo de los costos por alumno, al igual que el anterior es un elemento de planificación. En este caso, de largo plazo.

Cuando nos referimos al costo de un proyecto hacemos alusión a todos los valores de los factores de producción utilizados en el proceso educativo. Los costos pueden clasificarse en:

a) Costos corrientes o de operación, que incluyen el pago de remuneraciones tanto al personal docente como al personal administrativo, asimismo, la adquisición de bienes corrientes como el material educativo (textos, papelería y cuadernería, útiles escolares, y material didáctico) para los alumnos, maestros y centros educativos; el pago de tasas y tarifas de servicio público (luz, agua y alcantarillado, teléfono,etc.); y las transferencias corrientes, que son pagos que hace el empleador por prestaciones de salud, fondo de pensiones y pago de impuesto a la renta.
b) Los gastos en mobiliario, equipo y construcciones escolares se les llama costos de inversión o de capital, y se calculan para el período anual multiplicando su valor actual por los cambios en el nivel de precios, por la depreciación, y por una tasa de interés social.
c) Costos fijos o constantes que varían en forma independiente con la producción, manteniéndose constantes dentro de ciertos límites de la actividad que generalmente es un año.
d) De manera análoga los costos variables varían con la cantidad producida. Como es de suponerse, en el largo plazo ( más de cinco o diez años) todos los costos son variables.
e) Los costos en que se incurre cuando el servicio educativo está paralizado se denominan costos inevitables o supletorios, como son los gastos por tarifas de servicio público.
f) Se denomina costo directo a los costos que son directamente imputables a la función educativa.
g) Existen también costos indirectos que son los que se incurren en virtud de gastos de apoyo administrativo. También se le denominan costos indirectos a los ingresos dejados de percibir por optar por el estudio a dedicación exclusiva, ya sea desde el punto de vista de la decisión individual o de la sociedad en su conjunto.

Un análisis minucioso de los costos educativos requiere de la identificación de sus determinantes, a la vez de un conocimiento de los procesos de decisión de que se derivan: como son procesos de asignación y utilización de recursos y de elección de alternativas de gasto.

En la perspectiva de elevar la eficiencia en la asignación de recursos es imprescindible el control de los costos, el mismo que abarca todas las medidas que, por intermedio de la asignación captación y la utilización de los mismos tienden a mejorar la eficacia y reducir las desigualdades.

Existe una diferencia sustancial entre recurso real (bienes y servicios) y recurso monetario (nuevos soles o dólares), en esa medida, la relación entre distintos recursos con distintos precios se hace más compleja. Una vez determinada la demanda de recursos reales ésta debe adecuarse a la oferta (fuentes de financiamiento).

De la cantidad de factores y características del proceso se puede decir que éstas influyen sobre la calidad y el aprovechamiento de los estudiantes". En nuestro caso podemos referimos a la producción y distribución de textos para los alumnos, y guías metodológicas para los maestros.

Aunque cierta evidencia nos demuestre lo contrario no existe una relación simple y directa entre el costo unitario y la calidad del servicio educativo, en tanto los componentes del costo tienen diferentes rátios costo - efectividad. Entonces podemos inferir que un indicador de eficacia interna podría ser la relación entre el costo unitario sistémico y el costo unitario de un proyecto.

A manera de conclusión de esta parte podemos afirmar que: los determinantes de los costos están en función a parámetros institucionales y se adecuan al tipo de organización ya sea macro (Ministerio de Educación) o micro (proyecto o centro educativo); y, los métodos de control de costos están referidos al mejoramiento de la relación costo - eficacia y costo - calidad.

Cálculo de los costos de los proyectos alternativos

Para determinar la estructura de costos de cada proyecto alternativo hay que desarrollar los siguientes procesos

a) Elaborar una lista de bienes y servicios necesarios de cada proyecto alternativo: sobre la base de los recursos físicos y humanos de cada proyecto alternativo se requerirá identificar los bienes y servicios a ser adquiridos en cada caso, en esa medida se deberá establecer el número de unidades necesarias y el número de periodos en los que se necesitan las unidades.

Si es necesario hacer estudios previos, establecer un costo aproximado de los mismos, teniendo en cuenta que muchas veces éste se fija como un porcentaje del valor total de la inversión involucrada.

La institución educativa “Señor de la Soledad” de la ciudad de Huaraz capital de región Ancash, esta elaborando el perfil de proyecto “Promoción de talleres para niños trabajadores”, en tal sentido, para llevar a cabo cada una de las actividades de los proyectos alternativos deberá valorar a precios de mercado los recursos humanos y físicos necesarios.
Tal como se observa en el cuadro adjunto los costos de cada proyecto alternativo están dados por la remuneración a los docentes, psicólogos, profesional técnico, y los gastos de los servicios básicos (materia prima para los talleres productivos); financiados por entidades públicas y privadas.

Siguiendo el mismo ejemplo, el costo de operación y mantenimiento que se requiere asciende a la suma de S/.43,872.00. Nuevos Soles al año, de acuerdo al siguiente cuadro:
b) Precisar los costos unitarios y por periodo, a precios de mercado, de cada bien y servicio: tomando en cuenta la lista anterior, se deberán determinar los costos unitarios de los bienes y servicios mencionados, valorados a precios de mercado, diferenciando los costos de la inversión de los costos de la operación. De ser posible y necesario se deberá clasificar a los costos en insumos nacionales, insumos importados y personal y mano de obra requerida.

Alternativa 1: se cuentan con dos aulas cada una de 60 m2 para la implementación de los talleres productivos en Nuevos Soles. Cuyo presupuesto se detalla en el cuadro siguiente:

Alternativa 2: Se cuentan con dos aulas cada una de 60 m2 para la implementación de los talleres productivos en Nuevos Soles. Cuyo presupuesto se detalla en el cuadro siguiente:

c) Considerar los gastos generales y el rubro de imprevistos: según sea el caso, considerar los gastos generales y el rubro de imprevistos de cada uno de los proyectos alternativos. Estos rubros se determinarán como un pequeño porcentaje del costo total calculado (10% para gastos generales y 5% para gastos por imprevistos).

Alternativa 1: Presupuesto estimado S/. 30,779.75. Ambientación de 02 aulas, adquisición de maquinaria para carpintería y repostería, mesas, sillas, un escritorio, un estante y un módulo para las fichas bibliografiítas por aula, elaborados de madera tornillo. Adquisición de bibliografía de las diferentes áreas y materiales didácticos, y materiales para la elaboración de sus productos en sus talleres (Insumos para repostería y materiales para carpintería).

Alternativa 2: Presupuesto estimado S/.37,211.70. Ambientación de 02 aulas, adquisición de maquinaria para carpintería y repostería, mesas, sillas, un escritorio, un estante y un módulo para las fichas bibliografiítas por aula, elaborados de madera caoba. Adquisición de bibliografía de las diferentes áreas y materiales didácticos, y materiales para la elaboración de sus productos en sus talleres (Insumos para repostería y materiales para carpintería).

Flujo de costos a precios de mercado

El flujo de costos a precios sociales tiene como propósito organizar la movilización de los recursos y fondos en el horizonte de avaluación de los proyectos alternativos, éste se basa en calculo de los costos y en la naturaleza de las actividades.

Para la estimación del flujo de costos hay que desarrollar los siguientes componentes:

a) El flujo de costos de preinversión e inversión: considera los costos de pre inversión e inversión, los mismos que pueden clasificase en activos tangibles, es decir, construcciones maquinaria y equipo; y, activos intangibles, esto es, todos los estudios de la fase de preinversión, inversión, licencias y otros.

b) El flujo de costos de operación y mantenimiento: tiene en cuenta los rubros operativos, como son los costos variables que dependen del número de unidades entregadas del servicio, los mismos que están asociados a los insumos y materiales educativos necesarios para la enseñanza y el aprendizaje, asimismo, remuneraciones del personal docente cuya cantidad de horas trabajadas depende de la población escolar que atenderán los proyectos alternativos.

De otro lado, los costos fijos, tales como los insumos necesarios para la operación y el mantenimiento de la infraestructura y equipo, asimismo, remuneraciones del personal administrativo y de servicio que tendrá a su cargo el mantenimiento de las nuevas inversiones en infraestructura maquinaria, mobiliario, equipos de cómputo y demás recursos físicos.

c) El flujo de costos a precios de mercado: es la suma del flujo de costos de preinversión e inversión; y, el flujo de costos de operación y mantenimiento.

La institución educativa “Libertador San Martín” del distrito de Recuay y provincia del mismo nombre ubicada en la región Ancash, esta elaborando el perfil de proyecto denominado “Caracoles Fuente de Progreso”, para tal efecto deberá determinar el flujo de costos a precios de mercado.

A continuación presentamos los costos por actividades y tareas según grupo genérico de gasto por cada uno de los proyectos alternativos.

Alternativa 1: Generación de micro empresas a través de la crianza y comercialización de caracoles, con la construcción de 02 criaderos dentro de la Institución Educativa, cada una construida con placas, techo de calaminas transparentes y tierra fortificada con calcáreo. La Institución Educativa se convertirá en el productor y comercializador de caracoles terrestres comestibles, y esta tarea puede ser desarrollada por el estudiante.

Alternativa 2: Generación de micro empresas mediante la comercialización de caracoles como fuente de trabajo para los estudiantes de educación primaria de la institución educativa y así mejorar la dieta alimenticia contrarrestando la desnutrición que padece la población.

La comercialización de caracoles se basará en la compra y venta de éstos, ya que la compra se realizará cuando los caracoles se encuentren en condiciones apropiadas para garantizar que el producto satisfaga los requerimientos del cliente.

De la información anterior, para la elaboración del flujo, se considera como costos de preinversión e inversión a los gastos en mobiliario, equipo y construcciones (obras), asimismo, en lo que se refiere a operación y mantenimiento: servicios personales, no personales y adquisición de bienes fungibles.

Formulación de proyectos I

2008-03-24T10:21:00.000-07:00

Una vez argumentadas las razones de la intervención para transformar la realidad mediante la puesta en operación de un proyecto, es importante definir el horizonte de evaluación de las alternativas seleccionadas, de la misma forma, hacer un balance de la demanda por el flujo de servicios que generará y de la capacidad de la oferta. Asimismo, tener una estimación de los recursos, de las actividades y de la duración de cada proyecto; para que de esta manera el lector tenga manejo práctico las herramientas conceptuales y técnicas en relación a la formulación de proyectos de inversión y/o innovación
Ciclo del proyecto y su horizonte de evaluación

El ciclo del proyecto de inversión - en el caso de que este sea de inversión pública -, incluye tres (3) fases: pre inversión, inversión y post inversión. Las fases de cada uno de los proyectos alternativos se subdividen en etapas, las que dependerán de las características de los mismos. En tal sentido se deberá determinar para cada proyecto alternativo, asimismo, la duración de las fases y etapas y la unidad de tiempo con la que se trabajará y, finalmente, el horizonte de ejecución y la explicación de cómo éste fue determinado.

Para el desarrollo de la fase de preinversión la unidad formuladora deberá determinar si considera necesaria la elaboración de los estudios de pre factibilidad y factibilidad, en función de la envergadura de los proyectos alternativos a ser evaluados. Si se determina la necesidad de realizar alguno de ellos, se deberá estimar la duración de cada uno y la unidad de tiempo en la que se trabajará esta fase.

En la fase de inversión se incorpora las actividades necesarias para generar la capacidad física que permita ofrecer los servicios del proyecto; finaliza con la puesta en marcha u operación del proyecto. En esta fase se incluye:
a) Desarrollo de estudios definitivos o expedientes técnicos.
b) Ejecución del proyecto, adquisición de activos fijos e intangibles y gastos pre operativos.
En función de las características de cada proyecto alternativo. Las fases pueden ser determinadas:
a) Considerando la necesidad de realizar actividades de manera secuencial.
b) Considerando la incorporación gradual al proyecto de la población objetivo

La fase de post inversión incluye las fases vinculadas con la operación del proyecto, así como su evaluación ex post. Consiste en la entrega de los servicios del proyecto. Se divide en dos (2) etapas:
a) Consolidación del proyecto
b) Operación del proyecto ya consolidado

El horizonte de evaluación de cada proyecto alternativo esta determinado por la suma de las duraciones de la fase de inversión y post inversión.

La definición del horizonte de evaluación es necesaria por dos motivos:

a) Es indispensable establecer el periodo a los largo del cual deberán realizarse las proyecciones de oferta y demanda
b) Porque determinando este horizonte se podrán considerar los valores residuales de los activos con una vida útil mayor, así como el costo de reponer aquellos activos con una vida útil menor que el horizonte de evaluación definido.

La vida útil de un proyecto es el número de años durante el cual es capaz de generar beneficios por encima de los costos esperados.
Después de determinar las etapas de cada una de las fases, y su duración, así como el horizonte de avaluación de los proyectos alternativos, es necesario organizar el desarrollo de las dos primeras. Para ello, será necesario elaborar un esquema que relaciones las etapas y fases entre sí, tal como muestra el ejemplo que presentamos a continuación.
Una mención especial merece la consideración de una cuarta etapa del proyecto denominada de liquidación, en esta se da por culminado el proyecto, se termina la relación laboral con el personal a cargo de la operación y se dan de baja los activos adquiridos para este fin.

Para el caso de loa proyectos sociales, esta etapa se denomina de transferencia y sostenibilidad, en ella la experiencia se replica en ámbitos similares o se generaliza en su área de influencia, asimismo, los beneficiarios, con recursos de su comunidad, asumen la operación y mantenimiento del proyecto

En la fijación del tamaño y localización óptimos de la inversión, y los momentos óptimos de inicio y finalización de cada proyecto alternativo, es necesario tomar en cuenta tres (3) variables de decisión que podrían ser claves al momento de diseñar y formular la alternativa de inversión:

a) La escala de la inversión: volumen de servicios a ofrecer y población beneficiaria
b) La localización del proyecto: ubicación más adecuada para el desarrollo del proyecto
c) El momento de inicio y fin de la alternativa de inversión.

Hay que preguntarse cómo mejora la rentabilidad económica y social del proyecto ante cambios en las variables establecidas

En el análisis de localización diseño y implementación , hay que considerar
aspectos tales como:

a) La voluntad política de las autoridades en cuya decisión descansa la posibilidad de echar a andar el proyecto.
b) La disponibilidad de financiamiento o la posibilidad de contar con recursos necesarios.
c) Gobernabilidad, esto es, la capacidad de la instancia que tendrá a su cargo la implementación del proyecto, en cuanto a capacidad administrativa, liderazgo y existencia de mecanismos formales para velar por el cumplimiento de los acuerdos.

Análisis de la demanda

Antes de abordar la temática referida al análisis de la demanda de cada proyecto alternativo, es necesario desarrollar algunos aspectos teóricos y conceptuales.

Aspectos básicos de la demanda por el servicio educativo

La teoría microeconómica aborda el tema educativo a través de la lógica del mercado, es decir, desde la interacción entre oferta y demanda por educación.

Para que esta lógica funcione hay que plantear el supuesto de racionalidad del individuo que demanda por el servicio educativo, es decir, este debe ser consistente en sus preferencias por más y mejor educación. Esta lógica se expresa en la función de demanda individual (1), que es aquella que relaciona la cantidad demanda con el precio del servicio educativo, además de otros determinantes, como son los ingresos, el gasto complementario o sustituto, y, los gustos y preferencias del consumidor, que definirán en última instancia las características de la institución que satisfaga las expectativas de las familias. La función de demanda del mercado educacional, es decir, la suma de todas las demandas individuales por educación, se expresa de la siguiente forma:
La curva de demanda educacional es la relación entre cantidades demandadas (matrícula) y diferentes precios alternativos (costos del servicio) en diferentes periodos de tiempo (años), manteniendo a los otros determinantes inalterados (ceteris paribus).
Tal como se observa en el gráfico, existe una relación inversa entre demanda por el servicio educativo y costo / precio. Si el precio de la educación aumenta la demanda cae, asimismo, si el precio del servicio disminuye la demanda se recupera.

La demanda para cada proyecto alternativo

El análisis de demanda se propone establecer el número de beneficiarios de cada proyecto alternativo, es decir, los niños y adolescentes del área de intervención que demandarán los servicios, teniendo en cuenta la capacidad organizativa y financiera del mismo.

Para este propósito hay que estimar y proyectar los servicios educativos que serán demandados en el área del proyecto. Todas las estimaciones deben ser realizadas tomando como base el momento de inversión del proyecto, para luego ser proyectadas tomando como base el horizonte de evaluación del mismo. En esta tarea y en las siguientes será, necesario disponer de información estadística pertinente.

El diagnóstico de la situación actual de la demanda de los servicios educativos que cada proyecto alternativo ofrecerá deberá considerar:

a) Área de influencia del proyecto y población total por grupos de edad y densidad poblacional por área geográfica.
b) Características socioeconómicas de la población demográfica y de la población escolar.
c) Razones por las cuales parte de la población no demanda los servicios ofrecidos, a pesar de necesitarlos.
d) Lugares de origen de la población matriculada en cada institución educativa y tiempo que demora en llegar a el.

En la determinación de la demanda efectiva de los servicios educativos que cada proyecto alternativo ofrecerá, se deberá considerar a las poblaciones que estarán involucradas, como son: la población referencial, la población demandante potencial y la población demandante efectiva

La Población referencial (2), se refiere a la proporción de la población docente que podría acceder a los beneficios del proyecto.

La población de referencia estimada debe proyectarse considerando el horizonte de evaluación del proyecto; su composición geográfica, grupos de edad y sexo ya que la estimación del resto de demandas se verá muy influenciada por esta variables

En el ejemplo adjunto se asumió a la población de la provincia de Bolognesi del departamento de Ancash como referencial, tomando como base el grupo de edad de 3 a 5 años de edad. Las proyecciones al 2012 se estimaron en base a la tasa de crecimiento intercensal (1993-2005) que se calculo en 0.8% anual.

El proyecto se propone mejorar el nivel nutricional y la capacidad intelectual de los estudiantes de educación inicial, utilizando productos nativos del distrito de Aquia y de la región.

La Población demandante potencial (3), se refiere a la proporción de la población que podría acceder a los beneficios del proyecto. Se estima sobre la base de la población referencial.

La demanda potencial se deberá proyectar en el tiempo, considerando que no se lleva a cabo el proyecto, utilizando la tasa de crecimiento de la población por grupo de edad y asumiendo que no cambian las características educativas de los mencionados grupos.
Para este caso se asumió a la población del distrito de Aquia de provincia de Bolognesi del departamento de Ancash como potencial, tomando, de igual manera, como base el grupo de edad de 3 a 5 años de edad. Las proyecciones al 2012 se estimaron en base a la tasa de crecimiento intercensal (1993-2005) que se calculo en 0.5% anual.

Hay que tener en cuenta, que el horizonte de evaluación del proyecto es de cinco (5) años, 2008 – 2012, en este periodo se supone no se modificarán sustancialmente las características demográficas de la población mayormente rural.

La población demandante efectiva (4), se refiere a la proporción de la población demandante potencial que efectivamente demanda los servicios del proyecto.

Considerando la delimitación del servicio, la demanda efectiva excluirá aquella proporción de la población potencial que viene siendo atendida por los demás centros educativos del área de influencia del proyecto.

Este método utiliza el crecimiento vegetativo de la matrícula del centro educativo analizado, por lo mismo, es una metodología mucho más sencilla pero menos precisa.

Siguiendo el ejemplo anterior, la demanda efectiva esta determinada por le población escolar de la Institución Educativa Inicial Nº 309 del distrito de Aquia, la misma que se presenta por grupos de edad de 3, 4 y 5 años. Tal como lo precisa la metodología, para realizar las proyecciones de la matrícula en el nivel, se asume el crecimiento vegetativo que impone las características demográficas de la zona.

La demanda efectiva estimada supone la no existencia de un proyecto de intervención, es decir es una “demanda efectiva sin proyecto”.

La determinación de la demanda efectiva implica asumir supuestos de una mayor cobertura de los servicios educativos que este ofrecerá, asimismo, una disminución del fracaso escolar, es decir una disminución de la deserción y repetición, y eventualmente mejora en los niveles de enseñanza y aprendizaje.

Análisis de la oferta

Al igual que en la sección anterior, previo al desarrollo la temática referida a la oferta de cada proyecto planteado para su formulación, desarrollamos aspectos teóricos y conceptuales.

Aspectos básicos de la oferta de servicios educativos

La oferta educacional es la tendencia o predisposición que tiene la institución educativa de poner a disposición de los individuos y las familias el servicio educativo. Es además, entendida como una relación, es decir, una tabla que relaciona precios alternativos (costos de la enseñanza) en diferentes cantidades (vacantes que oferta la institución) que se llevan al mercado. Todo esto en un periodo de tiempo (años). La función de oferta educacional de mercado (5), que es también, la suma de todas las ofertas individuales por educación, se expresa de la siguiente forma:
La curva de oferta educacional es una tabla que relaciona precios alternativos (costos de la enseñanza) en diferentes cantidades (vacantes que oferta la institución) que se llevan al mercado. Todo esto en un periodo de tiempo (años), manteniendo a los otros determinantes inalterados (ceteris paribus).
Tal como se observa en el gráfico, Existe una relación directa entre oferta del servicio educativo y su precio. Si el precio de la educación aumenta, la oferta incrementa, asimismo, si el precio del servicio disminuye, la oferta cae.

Oferta para cada proyecto alternativo

Consideramos, a continuación, como oferta de cada proyecto alternativo a la capacidad instalada de la institución educativa que atenderá a la demanda efectiva, en cuanto a infraestructura, recursos humanos y recursos físicos (equipamiento y mobiliario). Asumimos, para efectos de la formulación del perfil, que la oferta será la misma en el horizonte de avaluación del proyecto.

El análisis tiene como propósito dimensionar la oferta optimizada del área de influencia del problema educativo. Es decir, determinar la capacidad de oferta de la que se puede disponer óptimamente con los recursos disponibles y efectivamente utilizables. Lo que implica la mejora de la utilización de los recursos eliminando y/o reduciendo deficiencias en su distribución y utilización gracias a intervenciones menores que no implique costos.

a) Diagnóstico de la situación actual de la oferta de los servicios educativos

Una vez definida la dimensión de la demanda efectiva del grupo beneficiario del los proyectos alternativos, es importante establecer cuáles son las características y particularidades de la oferta institucional. Este es un proceso mediante el cual se describe, analiza y, permite una mirada prospectiva de la institución y su entorno. El diagnóstico de la oferta deberá considerar:

Características del área de influencia del proyecto: en esta caso hay que tomar en cuenta, aspectos demográficos, socioeconómicos y culturales del distrito o provincia en donde se podrán en marcha los proyectos alternativos.

Instituciones educativas que se encuentran en el área de influencia del proyecto: se recomienda tomar en cuenta el código modular, nombre, nivel y modalidad, distancia y vías de acceso entre las escuelas y colegios de la jurisdicción en donde se desarrollarán los proyectos alternativos

Tomamos como ejemplo a los proyectos alternativos a desarrollar en la institución educativa “Pachacutec” del distrito de San Marcos, provincia de Huari, región Ancash, al respecto se presenta una breve síntesis de los principales temas de oferta. Así, se indico en el área de influencia de los proyectos alternativos un total de 04 instituciones que ofrecen servicios del mismo nivel que el centro educativo objeto de estudio. (En este caso el nivel de secundaria de menores).
La capacidad instalada en lo que se refiere a infraestructura servicios básicos, personal docente y otros: siguiendo el ejemplo anterior mostramos los recursos humanos de la institución educativa en términos de estudiantes, secciones y docentes. La tendencia histórica de la matrícula por nivel grados y turnos: es la base sobre la cual se establece una visión prospectiva de la matrícula en l área de influencia.

En el ejemplo, en cuanto a los niveles de matrícula registrados por estas Instituciones Educativas, el siguiente cuadro resume la tendencia histórica de cada uno registrado del 1º al 5º grada de secundaria.
Características de la gestión pedagógica: se relaciona con el manejo de la programación, ejecución y evaluación curricular, asimismo, del monitoreo del desempeño docente

En el ejemplo, se encuentra que en el área de influencia existe gran heterogeneidad en lo que se refiere al conocimiento y manejo de los contenidos curriculares por parte de los docentes, presentándose los mayores niveles de desconocimiento en la Institución Educativa de Pachacutec de San Marcos.

Las instituciones educativas utilizan, parcialmente, mecanismos de programación y supervisión de los docentes y no se realiza el monitoreo de los aprendizajes de todas las áreas.

En la elaboración del diagnóstico de la oferta educacional se deberán considerar aspectos de la gestión institucional y administrativa.

b) Los recursos físicos y humanos disponibles en las instituciones educativas directamente vinculados con los proyectos alternativos

La oferta de los proyectos alternativos, deberá considerar, también, los recursos disponibles en las instituciones educativas del área de influencia, tal como se presenta a continuación:

Recursos humanos: en este caso se deberá cuantificar la plana docente y administrativa estableciendo sus competencias para el logro de sus funciones. Sin embargo, es necesario aclarar que nuestra perspectiva se ubica en el plano de potencial humano, en la medida que el aporte docente no sólo es de un “simple recurso” sino de mediador.

En la institución educativa “Pachacutec” – siguiendo con el mismo ejemplo - se cuenta con una amplia plana de profesionales que laboran en dicha institución pública entre personal de servicio, docentes y directos, para colaborar en las tareas de mantenimiento y conservación, para los proyectos alternativos.
Infraestructura: considera los espacios con que cuenta la institución educativa en los cuales desarrolla labores de enseñanza y aprendizajes, asimismo, tareas de dirección, organización y gestión.

En cuanto a la infraestructura, la Institución Educativa “Pachacutec” de San Marcos cuenta con un área total de 20 000 M2, cuenta con 15 aulas de estudio para los alumnos de secundaria, un almacén, tres laboratorios, en los cuales se atiende a los 05 grados, con 15 secciones. De acuerdo al informe técnico especializado de evaluación de área de infraestructura, revela que 15 aulas están en operativo, y 04 están por rehabilitar por la que deberán ser refaccionados. Así mismo se encuentra que la Institución Educativa cuenta con una adecuada provisión de servicios básicos (luz, agua, desagüe).
Recursos Físicos: hay que considerar los equipos y materiales educativos, así como muebles de clase, oficina, equipos de cómputo y otros.

Los recursos físicos se asumirá que están compuestos por dos componentes: Módulos de mobiliario para aulas de secundaria y sets de materiales educativos para secundaria. Se asumirá que los módulos de mobiliario emiten equipar adecuadamente un aula de secundaria (indistintamente del grado), con equipos como: carpetas, pizarras, escritorio y silla para el docente, repisas, etc. Así mismo, el Sets de materiales podrá atender adecuadamente las necesidades de materiales educativos para un aula de secundaria.

A continuación se resumen las condiciones de recursos físicos de la Institución Educativa Pachacutec de San Marcos:
Organización y gestión de los servicios educativos: monitoreo de la actividad docente por parte de la dirección y la evaluación del cumplimiento de logros de aprendizaje por los estudiantes.

c) Los estándares óptimos de uso de los recursos físicos y humanos

La técnica recomienda utilizar factores de optimización adecuados a la realidad y características de la oferta educacional. Tal como M2 por estudiante, para el caso de la infraestructura, rotación en el uso de mobiliario y equipo por estudiante; y, carga docente por estudiante según nivel y modalidad, son algunos de ellos.
En el ejemplo precedente, que es el de una institución educativa del nivel secundario, según los criterios normativos del Ministerio de Educación para el nivel, se sugiere un número mínimo de 35 estudiantes para la especialidad de Ciencias y Humanidades.

d) La oferta optimizada a partir de los recursos físicos y humanos disponibles a cada establecimiento educativo directamente vinculado con los proyectos alternativos

Se deberá establecer, para cada institución educativa, nivel y grado educativo, la oferta optimizada por periodo a partir de la:

Optimización de recursos humanos: para efectos de determinación de la oferta de los proyectos alternativos, se considera como recursos humanos al personal docente, administrativo, jerárquico y de servicio de la institución educativa. Para calcular la oferta optimizada (6) de docentes (nombrados y contratados) por estudiante, se asume un total de horas semestrales / anuales por docente, y el número estudiantes por sección. Este valor se aplica al total de docentes de las institución educativa
Optimización de la infraestructura: un aspecto importante para apreciar las condiciones de la oferta, está referido a la dotación de la infraestructura existente, el tamaño y confort de las aulas y de los ambientes de la institución educativa que podrían brindar los servicios educativos a los demandantes del área de intervención

Para optimizar la oferta de ambientes (7) se aplica a cada área de aula un índice de ocupabilidad de 1.5 m2 por estudiante o profesor (8) y se totaliza a nivel de la institución educativa. Sin embargo, habría que investigar a fondo si los espacios físicos en donde se desarrollan las sesiones de aprendizaje son los más adecuadas según las normas técnicas fijadas para este propósito.
En la institución educativa “Pachacutec” se brindará el servicio Educativo en los 16 ambientes, de 15 aulas y un almacén existente, con el mismo equipamiento de hace más de 5 años. La oferta estaría constituida por la capacidad de atender a la población existente. Considerando que la infraestructura actual está en operación y no en riesgo, y se podría decir que la oferta de nivel secundario no es nula. Tal como se observa en el cuadro adjunto, el índice de ocupabilidad es de 1.3 m2 por estudiante por lo cual la oferta se optimiza en 35 estudiantes y 3 secciones.

Optimización de equipos: la oferta considera, también, el acervo en mobiliario, equipo y demás activos que forma parte del inventario institucional.

A manera de ejemplo, tomamos el caso de una institución educativa de zona urbana que cuenta con laboratorio de informática, en este caso se toma en cuenta la cantidad de computadoras que dispone el establecimiento y que son de uso exclusivo para la enseñanza y aprendizaje. A este recurso se le aplica un índice del 0.25, es decir, se asume como el empleo óptimo: cuatro estudiantes por computadora (9). La oferta optimizada del recurso (10) se presenta a nivel institucional.
En la institución educativa “Pachacutec” los recursos físicos llámese mobiliario y set de materiales se optimizan, en el primer caso a 500 estudiantes y 15 secciones, y en el segundo, a 105 estudiantes y 3 secciones.

Una vez concluido el proceso de optimización por cada recurso, es decir, personal docente, infraestructura y ambientes, mobiliario, equipo, material para la enseñanza y el aprendizaje, etc. Se procede a consolidar la oferta optimizada de la institución educativa cómo el mínimo entre las ofertas optimizadas de cada recurso.
La oferta optimizada total de la institución educativa “Pachacutec” – tal como vemos en el cuadro adjunto – se deriva de los optimización de los recursos físicos en 105 estudiantes y 3 secciones.

e) La oferta optimizada por grado y nivel educativo y su proyección a lo largo del horizonte de evaluación de los proyectos alternativos y de los colegios del área de influencia

Esta se calcula sumando la obtenida por grados, niveles educativos e instituciones educativas vinculadas y se proyecta para toda la vida útil del proyecto, para tal efecto es necesario determinar la oferta optimizada del resto de instituciones educativas ubicadas en el área de influencia del proyecto para determinar la capacidad instalada ociosa en ese ámbito. Este procedimiento deberá repetirse para cada año del horizonte de evaluación de los proyectos alternativos.
Dado que la única que brinda el servicio para nivel secundario en toda la zona de influencia es la institución educativa “Pachacutec”, la oferta optimizada total será igual a la de esta institución educativa. Se ha determinado que sólo cuenta con 15 secciones para atender a cualquiera de los grados de secundaria el cual será su oferta optimizada a lo largo de todo el período, que será constante e igual.

Balance oferta demanda

Al igual que en la sección anterior, previo al desarrollo la temática referida al equilibrio de mercado de cada proyecto planteado para su formulación, desarrollamos aspectos teóricos y conceptuales.

Aspectos básicos del equilibrio de mercado de servicios educativos

Se dice que el mercado de servicios educativos está en equilibrio cuando la matrícula requerida por las familias coincide con el número de vacantes que disponen las instituciones educativas, asimismo, cuando las necesidades de desarrollo humano de los sujetos son satisfechas por el proyecto educativo institucional. Lo cual se expresa en el siguiente gráfico:

Tal como se observa, el mercado educacional esta en equilibrio cuando la cantidad ofertada es igual a la cantidad demandada a un precio fijado en determinado periodo de tiempo.

El equilibrio oferta – demanda de cada proyecto alternativo

En este caso para determinar el equilibrio entre las necesidades de la población y la capacidad de cada proyecto hay que considerar:

a) El número de alumnos que demandarán los servicios educativos que brinda el proyecto

Este valor se obtiene de la diferencia entre la demanda efectiva de los proyectos alternativos menos la oferta optimizada.

A continuación presentamos un ejemplo para la institución educativa “Pedro Pablo Atusparia” del distrito de Huaraz, provincia de Huaraz, región Ancash.
La oferta del servicio educativo del nivel secundaria en el ámbito de influencia del proyecto está dada exclusivamente por la población escolar desde el primero hasta el quinto grado de educación secundaria que atiende la Institución Educativa de la referencia. Tal como se observa en el cuadro adjunto, ésta resulta de restar la demanda efectiva de la oferta optimizada

b) Las metas totales y parciales de los proyectos alternativos

A pesar de que el proyecto tiene como meta atender a la toda población que demande sus servicios, esto no podría ser así de existir limitaciones de recursos. Por lo tanto, se podría considerar como meta global atender un porcentaje de la demanda. Las metas parciales se pueden plantear, también, por zonas geográficas y grupos de edad. Por último, se pueden determinar metas parciales como porcentaje de avance del proyecto antes de su culminación.

c) El volumen de servicios que ofrecerán los proyectos alternativos

Este se calcula como la diferencia del número de estudiantes que el proyecto atenderá a partir de su consolidación, menos la disponibilidad de vacantes a ser cubiertas por las instituciones educativas del área de influencia, en cada año del horizonte de evaluación.

La institución educativa “Pedro Pablo Atusparia” a los estudiantes que demandarán los servicios educativos del proyecto, es decir, a la demanda efectiva, sin embargo, en la zona de influencia del mismo, existen instituciones educativas con suficiente capacidad instalada como para cubrir una parte de ésta. Por lo tanto, el cuadro adjunto presenta el número de estudiantes que el proyecto atenderá , menos las vacantes existentes en otras instituciones educativas del distrito de Huaraz.

(1)«Se supone que el consumidor actual racionalmente. La toma de decisiones individual consiste, por lo tanto, en comparar las preferencias con oportunidades. El individuo racional arregla sus asuntos con miras a satisfacer en la mejor forma unas preferencias dadas a partir de las oportunidades disponibles. Si deseamos emplear el concepto de utilidad desarrollado en este capítulo, decimos que el individuo racional escoge una canasta o combinación de consumo que maximiza su utilidad. La canasta de consumo que maximiza la utilidad del consumidor es, por lo tanto, el óptimo para el consumidor. Es útil señalar aquí que el proceso de optimización se aplica a los procesos de toma de decisiones del agente económico individual» (Le Roy Miller: 1980, 36).
(2) “Es la población total del área de influencia del proyecto que estaría asignada a los colegios públicos. Esta vinculada con el o los distritos en los que se encuentra los establecimientos accesibles a la población que enfrenta el problema identificado. Se estima a partir de la información estadística actual disponible o a partir de una tasa de crecimiento cuando existe información estadística que no es actual. También pueden utilizarse proyecciones oficiales de la población o de sus tasas de crecimiento”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(3)“Es la proporción de la población referencial que por su edad o sus características específicas debería estar recibiendo los servicios educativos involucrados en el problema identificado”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(4) “Es la proporción de la población demandante potencial que efectivamente demanda los servicios públicos relacionados con el proyecto. Es aquella proporción de la población potencial que efectivamente asiste a un establecimiento educativo público teniendo en cuenta aún no esta en operación”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(5)«Al anunciar algunas de estas condiciones del ceteris paribus (a igualdad de las demás circunstancias), se debe tener presente que el lado de la oferta del mercado es el lado del costo por lo que las condiciones de la oferta tienen que reflejar los factores del costo. En primer lugar entre estas condiciones ceteris paribus está la tecnología. Evidentemente, un cambio en la tecnología de una u otra manera las condiciones del costo de los oferentes. Las curvas de oferta de los factores productivos se consideran generalmente como dadas y constantes. Los impuestos y los subsidios representan importantes factores que tienen que considerarse también constantes» (Bilas: 1978, 34).
(6)“Para calcular la oferta optimizada de docentes, se deberá tener en cuenta el número de horas que cada docente está en capacidad de brindar en un periodo determinado y el número de horas que cada sección necesita recibir”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(7)“Para calcular la oferta optimizada de ambientes, se deberán considerar sólo aquellos que están en condiciones adecuadas para el uso; se debe estimar su capacidad de utilización óptima de acuerdo con su área y teniendo en consideración el índice de ocupación recomendado”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.
(8) Estándar de ocupabilidad de aulas (1.5 m2 por alumno) tomado de la casuística del banco de proyectos del SNIP (proyecto de construcción del pabellón de sicología de la UNMSM).
(9) Para el cálculo del índice de optimización del uso de las computadoras, se asumió que cada equipo funciona como máximo 8 horas diarias. Asimismo, que cada usuario hará uso de el un promedio de dos horas al día.
(10)“Al igual que en el caso de los recursos humanos, para optimizar los recursos físicos, se deberá tener en cuenta la capacidad de uso de dichos recursos y las necesidades en cada periodo de tiempo. Cabe mencionar que solo deben incluirse en la oferta optimizada aquellos recursos físicos que se encuentren en condiciones adecuadas para su uso, es decir operativos”. Guía para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sector Educación a Nivel de Perfil. Ministerio de Economía y Finanzas.

Aspectos generales e identificación del proyecto

2008-02-12T13:23:00.000-08:00

Un proyecto de intervención en el espacio educativo necesita precisar aspectos relacionados, no solo a su denominación, sino también, a las responsabilidades que asumirán en el los actores educativos beneficiarios y no beneficiarios. Asimismo, es importante conocer la realidad en la cual se intervendrá, los problemas a enfrenar y los objetivos a lograr mediante la intervención. Por tal motivo se propone que el lector tenga manejo práctico las herramientas conceptuales y técnicas en relación a los aspectos generales e identificación de los proyectos de inversión y/o innovación.

Aspectos generales

Todo proyecto independientemente de su finalidad necesita de una denominación que le de identidad, asimismo, la participación de las entidades involucradas y de los beneficiarios; y, el marco de referencia sobre el cual se desarrollará.

El nombre del proyecto define la naturaleza y características de la intervención. En tal sentido, la denominación del proyecto deberá ser única y deberá sugerir su intencionalidad.

Tal como mostramos en el ejemplo adjunto, además del nombre del proyecto –que puede ser sugerente – se debe definir su ubicación y localización exacta.

La unidad formuladora es la entidad privada o gubernamental, según sea el caso, que se encargará del diseño, formulación y evaluación (ex ante) del perfil de proyecto.

La responsabilidad en la elaboración del proyecto de inversión deberá estar claramente definida, - tal como vemos en el ejemplo - en términos institucionales y funcionales, en la medida que la unidad de operativa básica es la institución educativa.

La unidad ejecutora es la entidad privada o gubernamental, según sea el caso, que se encargará de la puesta en marcha del proyecto, de la operación de las actividades y de la administración y ejecución de los recursos y fondos, asimismo de evaluación (ex post) y monitoreo del proyecto.

A pesar de que la unidad operativa básica es la institución educativa, ésta no cuenta con el soporte de gestión suficiente, en esa medida tiene que recurrir a una unidad ejecutora que cuente con los sistemas administrativos que le permitan la administración más eficiente de los recursos financieros asignados a su proyecto.

Participación de las Entidades Involucradas y de los Beneficiarios

El componente de participación en el proyecto es de vital importancia en el nuevo enfoque del desarrollo en ese sentido hay que hacer precisiones respecto de las entidades involucradas y de los beneficiarios de la intervención.

El proyecto debe considerar – tal como mostramos en el ejemplo adjunto - a los beneficiarios directos e indirectos, asimismo, en el caso que existieren no beneficiarios (excluidos y/o perjudicados) se les deberá mencionar. De otro lado se debe tener en cuenta a las instituciones que se involucrarán en la intervención ya sean éstas públicas o privadas.

Marco de referencia

En esta sección se incluyen aspectos teóricos, conceptuales y la experiencia previa del proyecto con el propósito de orientar su desarrollo. En el ejemplo que mostramos a continuación se integran estos tres aspectos

En la construcción del marco de referencia se debe poner en evidencia las capacidades investigativas del grupo impulsor del proyecto. En tal sentido habrá que considerar como antecedentes las experiencias previas similares a la que se quiere emprender, asimismo, una revisión bibliográfica del marco teórico referido al objeto de la innovación. Finalmente, las definiciones básicas que se utilizarán a lo largo del ciclo del proyecto, a manera de marco conceptual.

Identificación de un proyecto

El proceso de identificación de un proyecto se inicia con el diagnóstico de la situación actual que implica ubicar a los involucrados en el mismo, asimismo, definir el problema, formular el objetivo y finalmente, elegir los proyectos alternativos.

Diagnóstico de la situación actual

El diagnóstico se propone elaborar una caracterización de los diferentes componentes que forman parte de la realidad en la cual se desarrollan los actores involucrados. Para tal efecto es necesario contar con información estadística y la literatura especializada sobre el tema de la innovación.

Por otro lado, - tal como se observa en el ejemplo - hay que tener en los antecedentes que motivaron la propuesta innovadora, las características de la situación negativa que se intenta modificar y las razones por las cuales es de interés de la comunidad resolver dicha situación. Asimismo, determinar las responsabilidades del Estado y de la sociedad civil en la solución del problema educativo que se enfrenta.

Respecto de la zona de intervención, es necesario precisar sus características y la población, asimismo, los grupos sociales afectados. Es importante, también, de manera breve y precisa, hacer un recuento de los anteriores intentos de solución.

Para completar el diagnóstico hay que contar con un inventario que nos precise los intereses de los grupos involucrados en el proyecto y la percepción de éstos respecto de los problemas educativos señalados.
Finalmente, se sugiere completar el siguiente esquema:

* Antecedentes de la situación que motiva el proyecto.
* Caracterización de la población afectada por el problema.
* Identificación del área de influencia del problema educativo.
* Gravedad de la situación que se intenta modificar.
* Análisis de peligros en la zona afectada.
* Intentos anteriores de solución
* Intereses de los grupos involucrados

Definición del problema y sus causas

Para la definición de problemas utilizaremos la herramienta llamada árbol de problemas. Este instrumento nos permitirá delimitar y analizar el problema central que aqueja a una institución con la intención de definir líneas precisas de intervención para solucionar el problema.
La estructura del “árbol de problemas” es la siguiente:

a) En la parte central del árbol o “tronco” se define la dificultad principal.
b) Por debajo (en las “raíces”) se especifican las causas y sub-causas que dan origen al problema.
c) En la parte superior del árbol (“las ramas”) se mencionan los efectos o consecuencias del problema.
Finalmente, hay que tener en cuenta que pueden existir tantas ramificaciones como sea necesario.

En el ejemplo adjunto se puede observar que se define el “tronco” del “árbol” como el problema principal relacionado éste a los aprendizajes de los estudiantes en el Área de Ciencias. A renglón seguido, se identifican las causas o “raíces” las cuales se agrupan y jerarquizan en tres (3) causas indirectas y un conjunto importante de causas indirectas.

De la misma forma, las “ramas” del “árbol” son los efectos derivados del problema central. Éstos se agrupan y jerarquizan en efectos directos, efectos indirectos y, según sea el caso un efecto final.

Es importante señalar que detrás de cada problema hay un supuesto implícito o “deber ser”, condición a partir de la cual, se define al problema como la discrepancia entre un hecho o situación real y un echo o situación ideal.

Hay que tener en cuenta, que no existe una sola forma de construir y presentar el “árbol de problemas o de causas – efectos, sin embargo se sugiere seguir el siguiente itinerario metodológico:

· Definir el problema central
· Identificar las causas del problema principal
· Seleccionar y justificar las causas relevantes.
· Agrupar y jerarquizar las causas
· Construcción del árbol de causas
· Identificar los efectos del problema principal
· Seleccionar y justificar los efectos relevantes
· Agrupar y jerarquizar los efectos
· Construcción del árbol de efectos.
· Presentar el árbol de causas-efectos
· Relacionar causas y efectos del problema principal

Objetivo del proyecto

Para la determinación de objetivos utilizaremos la herramienta llamada árbol de objetivos. El Árbol de Objetivos es la conversión en "positivo" de nuestro árbol de problemas, que se encuentra en "negativo". Esto quiere decir que el significado que se encontraba en el árbol de problemas se va a transformar en lo opuesto o contrario.

El árbol de objetivos nos permite delimitar de forma más clara y específica el área de intervención de nuestro proyecto.

La estructura es la misma del árbol de problemas. Lo que varía es el sentido, pues, el problema se convierte ahora en el objetivo general de nuestro proyecto, las causas pasan a ser los objetivos específicos o medios, y los efectos se transforman en el fin.

Tal como se observa en el gráfico - a manera de ejemplo - el “árbol de objetivos” es una derivación (en positivo) del “árbol de problemas”. En tanto esto es así, la formulación del objetivo principal se expresa como la mejora de los aprendizajes de los estudiantes en el Área de Ciencias.

Las “ramas” del “árbol” son los fines derivados del objetivo central. Éstos se agrupan y jerarquizan en fines directos, fines indirectos y, según sea el caso un fin último.

De manera análoga, se identifican los medios o “raíces” las cuales se agrupan y jerarquizan en tres (3) medios de primer nivel y eventualmente su desagregación en medios de primer nivel.

En la misma lógica, se afirma que no existe una sola forma de construir y presentar el “árbol de objetivos o de medios – fines, sin embargo se sugiere seguir el siguiente itinerario metodológico:

· Definir el objetivo central
· Determinación de los medios o herramientas para alcanzar el objetivo central, y elaboración del árbol de medios.
· Determinación de las consecuencias positivas que se generarán cuando se alcance el objetivo central, y elaboración del árbol de fines.
· Presentar el árbol de objetivos o árbol de medios-fines.
· Relacionar los medios de primer nivel y los fines directos.
· Alternativas de solución

Alternativas de solución

Para determinar las alternativas de solución, al igual de los casos anteriores (identificación de problemas y formulación de objetivos), utilizaremos el “árbol de alternativas”, este tiene su origen en los medios fundamentales a partir de los cuales se determinarán las acciones a ejecutarse.

La construcción del “árbol de alternativas innovadoras”, que va a permitir el logro del objetivo principal, se concretiza en los proyectos innovadores que evaluará y podrá en marcha la comunidad educativa.

El procedimiento consiste en caracterizar los medios en “prescindibles” e “imprescindibles”. En el primer lugar, se evalúa el medio en función a la capacidad que tiene éste de producir un cambio significativo en la situación problemática que afronta la comunidad educativa, asimismo, en la urgencia de contar con el medio y a la demanda explicitada de los actores sociales. El hecho de que un medio sea valorado de “prescindible” no lo descalifica, sino ubica a éste una escala de prioridades.

En segundo lugar, se agrupan los medios en mutuamente excluyentes (sustitutos), complementarios e independientes. En el primer lugar, los medios no son susceptibles de operar de manera simultánea, es decir, se sustituyen entre sí, en consecuencia, se debe optar por uno de ellos. Cuando los medios son complementarios se endiente que pueden ponerse en marcha de manera paralela, sin embargo se recomienda fusionarlos en uno solo. Los medios independientes como su nombre lo dice, no tienen relaciones de complementariedad ni de exclusión mutua, a pesar de esto, no necesariamente deben formar parte del proyecto.

A partir de lo anterior, se plantean las acciones a llevar a cabo. Para tal efecto hay que considerar el grado de viabilidad de las mismas, es decir, si se cuenta con actores sociales comprometidos y empoderados, si la institución ha promovido el desarrollo de las capacidades de sus cuadros técnicos competentes y, lo más importante, si se dispone de instrumentos legales favorables. Eventualmente, se pueden relacionar las acciones de la misma forma como se hizo con los medios.

Por ultimo, se agrupan las acciones de manera tal que configuren los proyectos alternativos a ser formulados y evaluados.

Como mencionamos líneas atrás, el itinerario planteado es el más recomendable, es decir, pueden existir caminos alternativos, sin perjuicio de la metodología se sugiere cumplir con los siguientes pasos:

· Clasificar los medios fundamentales como imprescindibles o no
· Relacionar los medios fundamentales
· Planteamiento de acciones
· Relacionar las acciones
· Definir y describir los proyectos alternativos a considerar.

Propuestas para la construcción de proyectos a nivel local y regional

2008-01-16T05:30:00.000-08:00

El proceso de elaboración de la propuesta local y/o regional para el sistema educativo requiere:

1. Diseño e implementación del Sistema de Gestión Educativa Local (SIGEL) o Regional (SIGER).
2. Elaboración del documento de Proyecto Educativo Regional (PER) o Local (PEL).
3. Aprobación y puesta en operación.

1. Sistema de Gestión Educativa: modelo participativo

El Sistema de Gestión Educativa Local/Regional (SIGEL/R) tiene como propósito construir el soporte organizacional de la propuesta educativa de la región o localidad. Este modelo se asienta en la idea de transformar el modelo burocrático paternalista en uno democrático y participativo, en donde los actores de la educación sean protagonistas de su desarrollo personal y del entorno de su comunidad.

1.1. Procesos y productos del Sistema de Gestión Educativa

En la construcción del sistema de gestión es necesario desarrollar los siguientes procesos para obtener los productos:

1.1.1. Importancia de la Participación

La participación es uno de los ejes fundamentales del sistema de gestión, su propósito es involucrar a los actores educativos y agentes comunales en el desarrollo de la educación en su ámbito.

Dentro de ese contexto, la participación, la concertación y la vigilancia ciudadana se constituyen en funciones permanentes de la institución educativa, cuya ejecución, no es sólo responsabilidad de los actores educativos, sino de la comunidad en su conjunto.

Las instituciones educativas y las Redes Educativas Institucionales (REI: Art. 40º D.S. Nº 009 – 2005- ED Reglamento de Gestión del Sistema Educativo), serán más democráticas, horizontales y flexibles en la medida que la comunidad organizada se comprometa y participe en forma decidida en los procesos de gestión pedagógica, institucional y administrativa.

Para lograr estos propósitos, se hace necesario ejecutar en forma conjunta tareas de sensibilización, motivación, movilización, entrenamiento y capacitación de los actores educativos y agentes sociales que intervienen en el proceso, con apoyo de los órganos especializados del Estado y la sociedad civil.

1.1.2. Desarrollo del modelo organizacional

El diseño de la organización es un proceso de operacionalización de categorías y conceptos administrativos, el cual obedece a una secuencia lógica y concatenada que comprende:

a) Finalidad
b) Objetivos Institucionales
c) Funciones Generales o Básicas
d) Estructura Orgánica
e) Sistemas y Procedimientos
f) Cuadro de Cargos
g) Recursos

Los modelos organizacionales deberán ser formulados con los propios actores educativos y agentes comunales en diversas modalidades de eventos, teniendo en consideración las diferencias socioculturales y de instancia de gestión.

1.1.3. Modelos de organización educativa

La propuesta de articulación deberá ser el resultado de un proceso de reflexión de los actores sociales acerca de los problemas y necesidades relacionados a temas de la gestión pedagógica, institucional o administrativa. Asimismo, responder a los problemas y/o dificultades derivadas de un diagnóstico participativo.

En consecuencia, esta se orientará al mejoramiento de la calidad de vida de la población y al desarrollo de las capacidades de los grupos sociales involucrados.

La estrategia se inscribe en un entorno que favorezca la mayor autonomía en las decisiones colectivas que se toman en la escuela y comunidad, y como resultado de este proceso, apunten a la descentralización.

La única manera de enfrentar los problemas sociales y educativos es desde la organización de los actores. Esto significa poner en marcha un profundo proceso de descentralización que permita a las escuelas y comunidades organizarse en REI. Las Redes son un espacio que posibilita a los actores participar de la toma de decisiones, concertar planes y presupuestos, responsabilizarse por los resultados; y, ejercer la vigilancia ciudadana.

1.2. Caracterización de las redes de actores sociales

La red es un modelo organizativo que promueve la generación de procesos participativos e innovadores de los actores en la gestión de las instituciones y programas educativos y sociales.

Está integrada por instituciones educativas y organizaciones sociales que comparten necesidades e intereses comunes sobre la base de la identidad, y la diversidad socio cultural, productiva y ecológica.

Las redes son descentralizadas y autónomas, pueden y deben decidir sobre los recursos que les otorgan las unidades ejecutoras de presupuesto.

La red estará integrada por los siguientes órganos: Cabecera de Red o Centro Base, escuelas o comunidades convergentes, Consejo de Red y la Asamblea de Red. La cabecera estará conformada por un coordinador de la red y un equipo itinerante de promotores educativos y sociales.

1.3. Modelos de organización de la gestión educacional a nivel de la región y/o localidad

Para llevar adelante la estrategia de articulación de los actores sociales en torno a las instituciones educativas y programas educativos y sociales se propone tres modelos de organización:

a) Unidad de Gestión Educativa Local ejecutora de presupuesto(1): se asume para la organización de la jurisdicción la instalación de una Unidad de Gestión Local con autonomía presupuestal de la cual dependerá un conjunto de redes de actores sociales. Las cabeceras de red en donde se ubica el centro base se constituirán en las responsables de meta de la Unidad de Costeo (2).
b) Unidad de Gestión Educativa Local dependiente de otra UGEL ejecutora de presupuesto: para la organización del ámbito de intervención se implementa una Unidad de Gestión Local con dependencia presupuestal de otra o de una Dirección Regional Sectorial que sea ejecutora de presupuesto. Asimismo, las cabeceras de red en donde se ubica el centro base se constituirán en las responsables de meta de la Unidad de Costeo.
c) Coordinación Educativa con iniciativa del gobierno local: el gobierno local asume la organización de los centros y programas educativos y sociales de su jurisdicción instalando una Coordinación. Las cabeceras de red en donde se ubica el centro base se constituirán en las responsables de meta de la Unidad de Costeo dependientes de una ejecutora de presupuesto.

1.4. El proceso de Planificación

El sistema de gestión desarrollará un proceso de planificación estratégica situacional centrada en la participación de los actores de la comunidad local.
En ese sentido el Proyecto Educativo se constituye en elemento clave de gestión para promover el cambio educativo en las escuelas. Asimismo, deberá orientar los demás instrumentos de planificación integral en las instituciones y las redes educativas.

El PEI y el Proyecto Educativo de Red, como vimos líneas atrás, son instrumentos de planificación estratégica que se organizan y formulan en cuatro etapas (Marco estratégico, Objetivos estratégicos, Propuesta Pedagógica, Propuesta de Gestión).

Para el desarrollo de cada una de las etapas se llevará a cabo un conjunto de talleres que no son otra cosa que encuentros con los actores para “aprender haciendo”.

1.5. Desarrollo de capacidades de gestión en los actores

La estrategia a utilizar en los talleres de movilización será activa, partiendo de las experiencias de los miembros del CONEI, buscando que éstos puedan comprometerse y desempeñar eficientemente las funciones asignadas.

Se propiciará dinámicas grupales, para que los miembros del CONEI vayan afirmando y ganando confianza, expresándose y trabajando con libertad.

Se priorizará el trabajo en equipo, como una herramienta que haga posible la participación responsable, el desarrollo, la práctica de valores y actitudes, así como el respeto por las opiniones y los diferentes puntos de vista.

El marco teórico será desarrollado a través de la exposición diálogo y los trabajos grupales.

1.6. Sistema de evaluación y monitoreo

Desde un enfoque sistémico el Sistema de Evaluación y Monitoreo (SEM) favorece la retroalimentación, por lo tanto, es la base para la toma de decisiones en la medida que define la acción preventiva y la acción prospectiva. Asimismo, es un reforzador del sistema, es decir, del control de la calidad de los insumos, procesos y productos.

El establecimiento de un SEM implica el desarrollo de una “cultura de evaluación sistémica”.

2. El Proyecto Educativo Local y Regional

Es el instrumento principal de planificación concertada del sistema educativo. Su propósito es la definición de objetivos de largo plazo para la gestión educativa en el espacio local y regional. El proyecto permite vincular los esfuerzos por el cambio educativo dentro de una visión de desarrollo que movilice los recursos y potenciales de la localidad y región y fortalezca las identidades locales y regionales dentro de un proceso de integración nacional.

2.1. Concepto de Proyecto Educativo Local y Regional

El Proyecto Educativo es un proceso donde deben contemplarse:

a) El nexo entre educación y desarrollo local en un plazo definido.
b) Diagnóstico y visión de la educativa local.
c) Situación educativa deseable en términos cuantitativos, cualitativos y de pertinencia.
d) Los objetivos estratégicos a lograr, en plazos definidos. Metas.
e) Los programas y proyectos a poner en marcha. estrategia.
f) Previsión de recursos.

2.2. Objetivos del Proyecto Educativo Local y Regional

Son objetivos del Proyecto Educativo:

a) Desarrollar capacidades concertadas en los diferentes actores y autoridades a fin de unificar criterios de propuesta educativa local y regional.
b) Analizar la realidad educativa local y regional para identificar los retos de la educación en la provincia o distrito en función del desarrollo humano sostenible.
c) Formar una masa critica local y regional que impulse y sostenga el proceso de descentralización educativa, de concertación y de movilización social por la educación.

2.3. Itinerario metodológico para la elaboración del Proyecto Educativo Local y Regional

Para llevar adelante el Proyecto Educativo hay que seguir los siguientes pasos:

a) Formación del grupo impulsor
b) Definición del rol del órgano de participación
c) Preparación de las condiciones
d) Formulación de la visión educativa local y regional
e) Análisis de la realidad educativa
f) Establecimiento de los objetivos estratégicos.
g) Construcción de los lineamientos de política educativa local y regional
h) Programación multianual

2.3.1. Formación del grupo impulsor

Las instituciones educativas, municipales, religiosas, productivas, culturales, gremiales, de la policía, ejército y otros actores, deberán formar un núcleo hasta constituirse, según sea el caso, en el órgano de participación de la Dirección Regional de Educación (DRE), es decir, en el Consejo Participativo Regional de Educación (COPARE); o en el órgano de participación de la Unidad de gestión Educativa Local (UGEL), esto es, en el Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), evidentemente, para algunos casos concretos estas nomenclaturas podrían ser diferentes a las oficiales.

Se motivará para que este núcleo u órgano de participación sea quien diseñe, monitoree y evalúe el Proyecto Educativo, para tal efecto, se adoptará una estrategia participativa en su elaboración, monitoreo y evaluación.

2.3.2. Definición del rol del órgano de participación

El órgano de participación es la instancia que da lineamientos de política educativa local y regional, por lo tanto, no suplanta a ningún poder del Estado, su rol es de “consejo”. El mismo se forma con criterio de institucionalidad democrática, integrando también personalidades. Se relacionan entre sí con otros “consejos” de su nivel, de nivel inferior o superior.

Al interior del órgano de participación, para efectos de la elaboración de documentos-base sobre decisiones a tomar, se puede formar un equipo técnico o tener consultorías. Sin embargo, ellos son aprobados por el comité directivo.

2.3.3. Preparación de las condiciones

Para desencadenar el proceso de construcción del Proyecto Educativo, previamente, se deberá poner en marcha las siguientes acciones:

1. Organizar y desarrollar diálogos con diversos sectores instituciones económicas y sociales, culturales, deportivas, personalidades del lugar y partidos políticos de la localidad.
2. Formar dos (2) grupos:
a) Desarrollo Humano Sostenible (salud, educación, justicia, interior, programas sociales - MINDES), y
b) Desarrollo Productivo (Producción, agricultura, minería, etc.)
Cada uno de los cuales realizará un diálogo.
3. En cada diálogo se precisa:
a) Qué demandas tiene cada sector o institución para educación.
b) Como cada sector puede aportar a educación; y
c) Estrategia de aprobación, monitoreo y evaluación del PEL.
d) Cambios sugeridos por cada estamento
4. Se explica que la concertación del Proyecto Educativo es necesaria, para que sea “política de estado” y no “política de gobierno”
5. Las conclusiones de cada diálogo responden a las 3 cuestiones antes señaladas. Son sistematizadas.

2.3.4. Formulación de la visión educativa

La visión educativa local y regional guarda relación con el Plan Concertado de Desarrollo Local y Regional, por eso es necesario primero definir los siguientes ejes estratégicos locales:
1. Los ejes estratégicos de desarrollo local y regional, formulados por los dos (2) grupos de trabajo (desarrollo humanos sostenible y desarrollo productivo.
2. Los ejes estratégicos de desarrollo educativo local y regional, formulados por grupos de trabajo especializados en áreas de educación, organizados por niveles, modalidades y formas educativas.

Los ejes estratégicos de desarrollo local y regional deberán ser identificados a partir del Plan Concertado de Desarrollo Local y Regional. En tanto es importante conocer las brechas que deben ser atacadas para generar las capacidades humanas y aumentar las oportunidades de desarrollo.

A continuación presentamos, a manera de ejemplo, la visión educativa regional del departamento de Amazonas:

2.3.5. Análisis de la realidad educativa

Análisis del entorno local: es un análisis externo. Se trata de hacer un diagnóstico intencionado buscando conseguir información relevante y suficiente sobre las tendencias de mayor fuerza de la localidad o región en los aspectos demográficos, ecológicos, económicos, sociales, tecnológicos, culturales y políticos, poniendo énfasis en la información que nos permita reconocer oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades relacionadas con la consecución de la visión local.

Análisis situacional educativo: es un análisis interno para la identificación y descripción de problemas del sector educación en la localidad o región. Los problemas deben ser descritos como relaciones de causa-efecto, incidiendo en los factores que provocan estancamientos y dificultades. Muchas veces, los problemas pueden rastrearse hasta factores comunes. Unos problemas explican otros y estos a su vez están asociados a otros. Las relaciones causa-efecto pueden observarse mediante la técnica de árboles de problemas. El rol de los actores se expresa en mejor medida en la matriz FODA.

2.3.6. Definición de lineamientos de política

Este paso se refiere a establecer las grandes orientaciones de la política educativa local y regional que servirán, a manera de estrategias generales, para dirigir el quehacer educativo de las autoridades, profesionales y todos los actores educativos locales y regionales.

En términos operativos, supone la formulación de una propuesta de lineamientos de política regional local y regional por parte del órgano de participación; la consulta de los lineamientos de política en cada ámbito; y, el consolidado de los lineamientos de política por grupo de interés.

A renglón seguido, mostramos los lineamientos de política educativa de la región Amazonas:

2.3.7. Establecimiento de los objetivos estratégicos

Objetivos estratégicos generales: constituyen propósitos de mediano y largo plazo que responden a lo que deseamos cambiar de la realidad interna y externa en la cual actuamos.

Objetivos estratégicos específicos: propósitos derivados que contribuirán al logro del Objetivo Estratégico General y deben ser expresados en términos cualitativos y ser susceptibles de medición a través de Indicadores de resultado, efecto e impacto objetivamente verificables.

Para una mayor ilustración, presentamos los objetivos estratégicos generales y específicos para la educación de la región Arequipa:

2.3.8. Pautas para la definición de objetivos estratégicos

Para establecer los objetivos estratégicos que concreticen la visión, se deberá precisan los campos de intervención en cada uno de ellos. Se sugiere:

· Objetivos a lograr con estudiantes (de educación inicial, básica, superior)
· Objetivos a lograr con docentes
· Objetivos con padres de familia y comunidad educadora
· Objetivos sobre la gestión institucional
· Objetivos sobre la gestión administrativa
· Objetivos sobre la gestión pedagógica

2.3.9. Programación Multianual

La programación multianual consiste en definir el volumen de recursos que se debe asignar para el logro de cada objetivo del proyecto en la perspectiva de la visión de futuro, asimismo, su cuantificación anual, tipo de indicador y unidad de medida que permita el monitoreo y evaluación sistemática del mismo.

a) Programación Multianual por objetivos estratégicos generales

En este caso se toma como referencia para la programación multianual los objetivos estratégicos generales, tal como muestra el ejemplo adjunto:

b) Programación Multianual por objetivos estratégicos específicos

A partir del objetivo general es posible hacer la programación multianual de cada objetivo estratégico específico, tal como se muestra a continuación:

c) Programación Multianual por proyectos

De los objetivos estratégicos específicos se derivan un conjunto de proyectos de inversión social que harán posible que el proyecto educativo local o regional se concretice a nivel de la institución educativa, tal como mostramos a continuación:

d) Matriz de Programación Multianual de inversiones

La identificación, formulación y evaluación de las inversiones sociales en educación requieren un seguimiento sistemático, en esa medida es necesario contar con la programación anual de estos proyectos, tal como mostramos a continuación.

2.3.10. Propuesta de estructura del Proyecto Educativo Local y Regional

El proyecto educativo, ya sea este local o regional, necesita formalizarse mediante un documento, en este sentido es importante que muestre una estructura consistente con el proceso que lo llevó a su concreción. Para tal efecto, se propone el siguiente contenido.

· Visión educativa local y regional.
· Análisis del entorno local y regional
· Análisis situacional educativo
· Identificación de las estrategias prioritarias de desarrollo educativo
· Objetivos estratégicos generales
· Objetivos estratégicos específicos
· Acciones permanentes y proyectos
· Plan de inversiones
· Indicadores para la medición del desempeño
· Responsabilidades en la elaboración del proyecto

3. Aprobación y puesta en marcha del Proyecto Educativo Local y Regional

Para la ligitimización social del proyecto educativo es necesario realizar una consulta sistemática del documento en cada estamento social y educativo, sobre la base de un cronograma.

A partir de lo anterior se realizará el recojo de sugerencias y articulación de éstas en el documento.

Finalmente, la publicación y presentación del documento final a las autoridades y comunidad educativa local y regional, deberá formalizarse a través de una norma del nivel que le permita orientar la práctica educativa local y regional, en el horizonte de planificación planteado para el proyecto.

(1) Es aquella dependencia orgánica, que cuenta con el nivel significativo de desconcentración administrativa, para contraer compromisos, devengar gastos y ordenar pagos e informar sobre el avance y/o cumplimientos de metas. Asimismo, representa al conjunto de Unidades de Costeo, incluyendo a su Sede Administrativa.
(2) Conjunto de unidades operativas en una determinada área geográfica dentro de una Unidad Ejecutora, bajo la dirección del titular de la Unidad Operativa líder del área circundante, el que se denominará “Responsable de Meta”. Sus funciones son elaborar y evaluar el presupuesto anual; la propuesta de asignación trimestral del gasto y la solicitud de calendarios de compromiso. Asimismo, participar como miembro en comité de caja y elaborar el plan de adquisiciones de la Unidad Ejecutora a la cual pertenece.

Aspectos teóricos y conceptuales del proyecto educativo

2007-12-11T10:04:00.000-08:00

La temática relacionada a los proyectos de intervención es amplia y acerca de ella se desarrollan muchos enfoques, en esa medida es importante diferenciar el tipo de innovación para intervenir en el espacio educativo, nos referimos al sentido de las innovaciones en la gestión, asimismo, conocer cuáles son los factores asociados al éxito de la aplicación de actividades y micro proyectos de innovación en la gestión de las escuelas y colegios en un entorno de pobreza.

Para efectos del presente documento, un proyecto educativo es el conjunto de ideas que una persona o grupo de personas - que llamaremos agentes - establecen para efectuar cambios respecto de la realidad de los procesos educativos de determinados sujetos. Además, es una intervención en la realidad para transformarla.

Innovación y cambio en la educación

Todo proceso de innovación implica cambio, sin embargo no todo cambio es innovación, desde esa perspectiva podemos caracterizar los cambios estructurales, es decir, aquellos que alteran sustancialmente la organización y componentes del sistema, y de otro lado, los cambios en la forma como se desarrollan los procesos, pero sin alterar su esencia (fenoménicos).

Desde la óptica de la cobertura los cambios podrán operarse a nivel del sistema educativo nacional, regional o local; y, en las instituciones educativas.

A partir de estas definiciones, los cambios que afectan aspectos fenoménicos a nivel sistémico adoptaran la naturaleza de reforma, mientras que si se operan en el nivel institucional serán simple novedad. De otro lado, los cambios estructurales del sistema educativo generarán una transformación a nivel sistémico y a nivel institucional la innovación(1).

Definición de innovación educativa: dos grandes corrientes

Alrededor de la innovación se desarrollan dos grandes corrientes, la primera que define a la alteración de procesos específicos en función a metas predeterminadas del sistema, sin mayor intencionalidad, que buscan modernizarlo como Innovación funcional.

La segunda definición expresa el cambio en la cultura escolar y estrategia intencional de cambio del mismo sistema educativo y social como “germen e instrumento” de una nueva utopía educativa como Innovación estratégica. (2)

Las características de la Innovación funcional son las siguientes:

(1) Los cambios deben ser específicos y estar en función de las metas del sistema
(2) Hace más eficaz el sistema sin transformarlo.
(3) Se reduce a lo técnico o metodológico: cambios específicos en los procesos, sin cuestionar resultados, efectos e impacto de la práctica educativa.
(4) Forma parte de un proceso de “empoderamiento” (tomar el poder en una parte del todo) con la finalidad de modificar la parcela y así desarrollar la totalidad.

Las características de la Innovación estratégica son:

(1) La innovación educativa como práctica social de enseñanza y aprendizaje que es germen e instrumento de un nuevo tipo de educación y sociedad.
(2) Tiene doble proyección histórica:
(a) Como germen: adelanta las relaciones educacionales y sociales que soñamos para nuestra Institución
(b) Como instrumento: modifica los resultados, efectos e impactos que se buscan lograr. Adelanta cambios globales de la educación y de la sociedad.

Los proyectos y la gestión del sistema y de las instituciones educativas

El desarrollo de proyectos afecta los diferentes aspectos de la gestión del sistema y de las instituciones educativas. Si bien es cierto entendemos por gestión de la educación como la conducción de los procesos para el logro de los fines de calidad, equidad y pertinencia de la enseñanza y el aprendizaje, estos procesos combinan elementos pedagógicos, institucionales y administrativos de manera simultánea, sin embargo para fines analíticos, desagregamos la gestión en sus tres (3) aspectos.

Tal como observamos en la tabla, la gestión pedagógica considera como elementos del proceso a los componentes del desarrollo curricular: propósitos, contenidos, organización, medios y evaluación de la enseñanza y el aprendizaje. Asimismo, la gestión institucional: la dirección, organización planificación, monitoreo, evaluación y control institucional. Del mismo modo, la gestión administrativa incluye la conducción de los procesos de obtención de los insumos de la función de producción de la educación, esto es, recursos humanos (potencial), materiales, físicos, financieros, tecnológicos y el uso del tiempo.

Finalmente, el clima institucional es un elemento que se incluye en cualquiera de los procesos de gestión en la medida de su carácter holístico y totalizador.

El sentido de las innovaciones en la gestión

Las diferentes instituciones educativas plantean sus innovaciones a manera de proyectos, la experiencia nos ha permitido clasificar las innovaciones en gestión ya sean estas estratégicas o funcionales, en dos campos: las intervenciones centradas en mejorar la enseñanza y el aprendizaje de los estudiantes, y los proyectos centrados en la generación de recursos para mejorar las condiciones materiales de los locales escolares.

Las innovaciones funcionales que tienen como eje la generación de recursos favorecen la eficiencia, en la medida que proponen optimizar los escasos medios con que cuenta la escuela pública. Las innovaciones funcionales dirigidas a mejorar la enseñanza y aprendizaje favorecen la eficacia, en tanto que se proponen cumplir con los objetivos curriculares.

Las innovaciones estratégicas dirigidas a la generación de recursos para mejorar la oferta educativa propugnan el crecimiento institucional, puesto que favorecerán la equidad y el derecho a la educación. Las innovaciones estratégicas dirigidas a mejorar los elementos que intervienen en el proceso de enseñanza y aprendizaje favorecerán el desarrollo de los sujetos individuales y sociales.

Por lo anterior, se puede afirmar que los sujetos de la educación son un factor de acumulación de toda innovación, en la medida que ésta espera alterar sus saberes y la práctica de los mismos. En consecuencia, maestros, estudiantes, padres y madres de familia, personal administrativo y auxiliar deberán convertirse en germen e instrumento de la nueva educación y sociedad a la que aspiramos. Para que esto sea así la innovación deberá desarrollarse en la institución educativa, lo cual significa que partiendo de la iniciativa personal se proyectará de manera grupal para luego institucionalizarse.

Innovación y componentes de la función de producción de la educación

Otra perspectiva para el análisis de la innovación en gestión es su planteamiento desde la función de producción de la educación. A partir de esta óptica se plantea la innovación en la asignación de recursos y fondos; la innovación para el desarrollo autónomo de la gestión pedagógica, administrativa e institucional; los factores contextuales que favorecen la innovación; y, la innovación de los productos educativos (ver esquema 1).

En el primer caso, la asignación de recursos desde el nivel central desfavorece la innovación, es decir, cuando la provisión de materiales educativos, mobiliario e infraestructura se decide en el Ministerio de Educación (Lima), como ha sido en los últimos años (caso específico la distribución de textos), ésta ha demostrado poca efectividad en relación inversión total y a los costos de distribución. De la misma forma, los fondos con que cuenta la Unidad Ejecutora (DRE o UGEL) no llegan directamente a los estudiantes, ésta se encarga de los procesos de programación del plan - presupuesto, elaboración del plan de adquisiciones y de la distribución de los recursos, demostrando en la mayoría de los casos una gran desproporción entre los fondos asignados a su sede y los distribuidos a las instituciones educativas.

Desde la perspectiva del proceso educativo, la autonomía de las decisiones de las instituciones educativas en el campo de la gestión pedagógica es fundamental para el logro de la calidad y pertinencia de los aprendizajes. Asimismo, en el campo de la administración, la evaluación y selección de los docentes debe ser con la participación de todos los estamentos representados en el Consejo Educativo Institucional (CONEI) que es el órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana a nivel de la escuela (Artículo 22º LGE Nº 28044).

En el terreno institucional para educar se requiere de un liderazgo democrático que fomente la participación y promueva la construcción de un proyecto estratégico. El proceso educativo es, fundamentalmente, interacción entre los sujetos, en ese sentido el clima escolar es el sustento básico sobre el cual se desarrollan todos los procesos al interior del espacio educativo (3).

Está demostrado que los factores contextuales, es decir, la influencia que sobre el aprendizaje tiene el “capital cultural familiar”, las “condiciones de educabilidad” que brinda la sociedad a los estudiantes; y; el “capital social” con que cuenta la comunidad circundante a la Institución educativa explican en gran medida la efectividad de la educación.

Teniendo en cuenta los aspectos antes mencionados es previsible que el producto educativo optimo este determinado por la combinación adecuada de recursos, procesos y factores contextuales. La mayor y mejor inversión del Estado en estos aspectos será, finalmente, fruto de la política educativa y de las restricciones de la caja fiscal.

A partir del análisis anterior se puede deducir que si solamente se asume a la educación como “necesidad social” se corre el riesgo de invertir en ella pesando solamente en su rentabilidad y el costo - efectividad. Si se pone énfasis en su dimensión social haciendo dicotomía de su soporte en la persona (individual) se puede “racionalizar el servicio educativo”, vulnerando el mismo derecho personal a la educación en aras de una racionalidad social.

El proyecto de innovación en gestión: factores de éxito

Toda innovación parte de una idea para luego formalizarse una intervención articulada al proyecto educativo institucional y demás instrumentos de gestión de la escuela, en esa medida es importante determinar cuáles son los factores que aseguran su éxito. A continuación presentamos algunos de estos.

(a) La justa delimitación en el objeto o campo de la innovación implica claridad del proyecto respecto a factores que afectan el objeto o campo de la innovación, asimismo, a las formas de control de los factores desencadenantes de la innovación.
(b) Consistencia en los resultados, efectos e impactos que se buscan conseguir, en relación al logro de los objetivos del proyecto. Dentro del enfoque del marco lógico: objetivo de desarrollo, objetivo del proyecto, actividades y resultados.
(c) Motivación en el grupo innovador en relación a los “objetivos de la innovación” (externos a los sujetos) e “interés por la innovación” de parte de los sujetos, este interés conlleva: conciencia de que la innovación tiene utilidad (valórica, social y cognitiva).
(d) Adecuado monitoreo y dirección y capacidad para priorizar. Asimismo, seguimiento permanente y retroalimentación, lo que significa que deberá haber transparencia y capacidad de negociación frente a problemas.
(e) La innovación es conocida y llega a la comunidad. Los actores del proceso educativo conocen la innovación y se sienten identificados con ella, asimismo, los beneficiarios directos e indirectos participan en el proceso de programación, ejecución y evaluación de la experiencia.
(f) La innovación conlleva capacitación de los sujetos. Es necesario sensibilizar a los potenciales beneficiarios de la importancia de la innovación para así iniciar el proceso. Luego se deberá desarrollar en los actores capacidades de gestión e innovadoras, como garantía de sostenibilidad del proyecto.
(g) Las prácticas innovadoras se asocian a la investigación, para elaborar “línea de base” al inicio de la práctica innovadora; para acompañar sistemáticamente la innovación (investigación-acción-participativa) y para evaluar resultados, efectos e impactos.
(h) Adecuado clima institucional lo que implica: cohesión del grupo en la institución educativa; desarrollo de autoestima y adecuado manejo de conflictos.
(i) La innovación es parte del desarrollo institucional. La experiencia innovadora es planteada como un proyecto. Este proyecto se inscribe dentro de la planificación integral de la institución educativa y responde al marco estratégico del Proyecto Educativo Institucional.
(j) Las innovaciones se integran a un buen manejo del tiempo escolar. La experiencia innovadora contribuye a la optimización del tiempo efectivo de trabajo pedagógico en la escuela. El tercio curricular de libre disponibilidad es un espacio para el desarrollo de las actividades y tareas del proyecto innovador.

El desarrollo de las innovaciones como estrategia para la transformación del sistema educativo

Como sabemos la innovación nace de un proceso de reflexión colectiva acerca de los problemas y necesidades más saltantes, en esa medida responde a un problema o dificultad delimitada. Por lo tanto, se orienta al mejoramiento de la calidad educativa y al desarrollo de las personas involucradas.

A partir de esto, la innovación deberá guardar coherencia con el desarrollo de la institución educativa, es decir inscribirse en su horizonte de planificación.

La participación y compromiso de todos los actores de la comunidad desde la reflexión, elaboración, desarrollo y evaluación del proyecto es una de las principales características del proceso de innovación, por lo tanto, deberá ser sostenible en el tiempo y factible de ser institucionalizado.

Otro aspecto importante es la evaluación. Esta deberá estar planteada desde el inicio y desarrollarse de manera permanente.

Finalmente, la innovación favorece la mayor autonomía en las decisiones colectivas de que se toman al interior de la institución educativa, en consecuencia apuntan a la transformación del sistema educativo.

Ámbitos de desarrollo del Proyecto Educativo

Un proyecto educativo se inscribe en múltiples dimensiones, en nuestro caso consideramos los ámbitos nacional, regional, local e institucional.

(1) El Proyecto Educativo Nacional: En el ámbito nacional, el proyecto educativo responde al conjunto de la problemática de la educación en el país. La complejidad de la dinámica educativa a estas dimensiones, exigirá orientaciones políticas que ubiquen el desarrollo educativo en el marco del proceso desarrollo del país, y poder así, definir objetivos y metas educativas de orden estratégico.

(2) El Proyecto Educativo Regional y Local: El proyecto educativo a este nivel, supone integrar en una perspectiva de desarrollo educativo el conjunto de redes vinculadas a la educación en el ámbito de un distrito o localidad. Estas redes son las instituciones educativas, las instituciones educativo-culturales, las organizaciones sociales, que desarrollan dinámicas educativas a su interior, los gremios y el gobierno local.

(3) El Proyecto Educativo Institucional: La institución educativa, requiere ser gestionada con perspectiva de proyecto. El componente participativo es básico en el proceso de definición del proyecto educativo a nivel de institución educativa, pues es necesario también a este nivel concertar entre los agentes de la comunidad educativa escolar. Conducir este proceso es sumamente laborioso y delicado.

A manera de conclusión, es importante señalar que en cualquiera de los ámbitos considerados en los proyectos de innovación, ya sea regional, local o institucional, éste deberá tener una orientación estratégica de transformación y apuntar al desarrollo de las instituciones como una forma de lucha contra la pobreza y plena vigencia de los derechos del niño.

(1) Inés Aguerrondo. En: Curso Taller Planeamiento y Formulación de Políticas Educativas. Ministerio de Educación e Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación – UNESCO, Sede Regional – Buenos Aires. Lima, noviembre del 2001.
(2) Chiroque Chunga, Sigfredo. Innovaciones Educativas ¿qué y para qué? Jornada Pedagógica Nº 67. Año X. Instituto de Pedagogía Popular IPP. Lima diciembre de 1999.
(3) Manuel Iguíñiz, presidente de Foro Educativo y miembro de Tarea, explica que la gestión es un componente inherente al proceso formativo global, no se puede separar en la educación, pues tiene que ver con el tipo de gobierno de la institución educativa y con las relaciones entre todos. "La escuela educa en su conjunto, no sólo en el aula sino también en el cotidiano acontecer de la misma".

Juventud peruana: más educación, menos empleo

2007-09-12T06:18:00.001-07:00

Uno de los problemas mas graves heredados de los noventa, junto con el modelo económico, es la ineficacia de las políticas económicas y sociales para enfrentar la pobreza y la extrema pobreza en nuestro país. El empleo, sin lugar a dudas, es uno de los aspectos que se requiere afrontar con mayor premura.

La economía crece, el desaliento, también

Luego de seis años de crecimiento constante de la actividad económica los peruanos todavía se preguntan por los resultados concretos, en términos de mejora de su nivel de vida. Evidentemente, que el tan voceado chorreo sólo esta en boca de los economistas liberales que teorizan sobre las bondades del libre mercado, mientras que los bolsillos de los pobladores continúan aún esperando respuestas de la bonanza que expresan los grandes números.

Respecto de este fenómeno se han ensayado muchas respuestas, unas más convincentes que otras. El enfoque liberal nos dice que el crecimiento del producto es aún insuficiente, se propone un ritmo superior al 7% anual, asimismo, que el mercado de trabajo acusa de imperfecciones generadas por los sobre costos laborales, lo que impide que las empresas contraten más trabajadores. Otros, desde un enfoque menos ortodoxo, explican el poco dinamismo del empleo, en la medida que los sectores que lideran el crecimiento de la economía son intensivos en capital y tecnología, y en consecuencia, requieren de mano de obra con alta especialización y en proporciones mínimas.

Independientemente del tipo de explicación que se de para interpretar este hecho, lo evidente es que la política económica ha sido ineficiente para generar bienestar a las mayorías mediante la generación de mayor empleo e ingresos.

Sobre el tema se señala, respecto de la paradoja entre el crecimiento de la producción global y la insatisfacción del ciudadano común, algunas ideas interesantes (3).

Hay que tener en cuenta una mejor medida de crecimiento es el producto por habitante en tanto este expresa la relación entre el crecimiento de la economía y el crecimiento demográfico, asimismo, el PBI per cápita tiene componentes que no son de consumo, por lo tanto, el consumo por habitante, o mejor, el ingreso personal disponible sería el indicador más exacto. En consecuencia, el PBI puede crecer y, contrariamente a lo que se piensa, el ingreso disponible puede decrecer, lo cual es motivo suficiente producir malestar en la población.

Otro aspecto saltante es que la insatisfacción de la población puede estar asociada al deseo recuperar un nivel de ingresos que tuvo en un pasado reciente, o en todo caso, a las expectativas que se tenga del futuro.

Es muy posible que el consumo o el ingreso aumenten por encima del crecimiento de la población y esto tenga un impacto positivo promedio, sin embargo, este incremento puede estar redistribuido regresivamente, es decir, mayor remuneración al capital (empresas trasnacionales) en detrimento del factor trabajo (poblador asalariado).

Ya es sentido común para los economistas que el aumento del PBI no genera de inmediato empleo. Este es uno de los problemas más sentidos de la población, en la medida que afecta profundamente su autoestima. Como consecuencia de este fenómeno, las condiciones y la intensidad de los trabajos se han deteriorado drásticamente.

Se ha comprobado que en los segmentos de la población en donde han mejorado sus ingresos, lo han hecho también sus expectativas, y en mayor medida. En tanto esto es así, la sensación de insatisfacción crece. Asimismo, estos grupos se han convertido en referencia para que otros comparen sus niveles de consumo y de gasto, y sientan, que en relación a ellos, su nivel de vida sigue siendo bajo. Por lo tanto, su ingreso relativo es una medida de insatisfacción.

Los patrones de consumo actuales influenciados por la globalización y el cambio tecnológico, sobre todo entre los jóvenes, son también una medida de bienestar. Finalmente, hay factores independientes de los ingresos que pueden reducir el bienestar de la población como son la sensación de inseguridad, la inacción del estado, la corrupción, etc.

De todos los factores asociados al bienestar de la población, el más importante, desde nuestro punto de vista, es el empleo, puesto que el mismo no sólo genera ingresos sino permite que el sujeto se realice como ser individual y se integre socialmente.

La inserción laboral de los jóvenes (2)

Actualmente el nivel de desempleo abierto se encuentra en los niveles latinoamericanos, sin embargo, el subempleo es alto. Este debe ser entendido como empleo precario, esto es, de un lado informal, y de otro, de ingresos muy bajos. Esta es una situación a afecta mayoritariamente a la población joven.

Desde el campo de la política educativa, el Estado ha sido incapaz de resolver el divorcio entre la demanda de por fuerza de trabajo de parte del sector productivo y la oferta de opciones laborales que el sistema educativo pone a disposición de la economía. Este desencuentro ha convertido a la educación secundaria de menores en un nivel de transito a la universidad, sin un razón de ser en si misma.

El tema del empleo juvenil es uno de los más importantes en nuestro país, pues los jóvenes entre 15 y 19 años de edad representan el 30% de la población aproximadamente, y muestran una tasa de desempleo que casi dobla la tasa de desempleo promedio. Estudios recientes demuestran como se ha incrementado la rotación laboral y la precariedad de los empleos entre los jóvenes generando insatisfacción general. Queda del Estado, poner en marcha una política para apoyar la inserción y reinserción permanente de los jóvenes, su empleabilidad y reducción de la exclusión, así como para favorecer su acceso a ventajas comparativas a partir del mayor uso de tecnologías de la información y comunicación.

Según nos muestra un estudio regional (1), existen hasta cuatro estrategias utilizadas por los jóvenes frente al desafío del empleo: la inactividad, la emigración, el remate y la educación.

Respecto de la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo es importante acotar que estos en su mayoría son inactivos, es decir, se clasifican entre desempleados, trabajadores familiares no remunerados (especialmente mujeres) y trabajadores domésticos. Asimismo, que los que acceden al algún tipo de empleo privado lo hacen básicamente en la microempresa. Caso contrario, hay muy pocos en la gran empresa, el sector público, patrones e independientes.

Las cifras a este respecto son alarmantes, según el INEI existen aproximadamente 1’855 mil jóvenes que no estudian ni trabajan, de los cuales el 63% son mujeres.

El fenómeno de la emigración entre los jóvenes se ha incrementado hasta tal punto que los expertos en el tema afirman que diariamente 1,000 jóvenes dejan el país en pos de mejores oportunidades de estudio y de empleo. Estimaciones del saldo migratorio, esto es la diferencia, entre los que ingresan y salen del país entre los años 1993 y el 2003 nos dicen que, 116,000 jóvenes salieron al extranjero para no retornar debido, entre otras razones, a la falta de empleo adecuado.

En la actualidad ante la poca oferta de empleo y la alta exigencia para acceder a uno, los jóvenes optan por el remate. Entre 1990 y el 2002 el número de horas de trabajo semanal se ha incrementado de 41.3% a 48.2%, es decir, ahora se trabaja más por menos, y lo que es peor no solamente se remata el trabajo, tal como lo demuestran las cifras, sino también las condiciones en las cuales se labora. De un tiempo a esta parte la protección social en términos de pensiones y salud ha decrecido del 27.3% a 21.2% y de 27.2% al 25.0% respectivamente.

Otro dato importante es la diferencia entre las tasas de sindicalización de los jóvenes y los adultos. Según las estadísticas del 2002 sólo el 25% de los jóvenes estaban sindicalizados frentes al 36.6% de los trabajadores adultos.

Los jóvenes la educación y el empleo

La desaceleración del ritmo de crecimiento poblacional ha ocasionado que el grupo de edad entre 15 y 29 años genere una fuerte presión sobre el sistema educativo. Es por ese motivo que en un lapso de 30 años la distribución de la escolaridad de la población haya sufrido una fuerte migración hacia los niveles más altos del sistema.

Los resultados del Censo de 1972 nos mostraban que la población mayoritariamente se ubicaba en el nivel primario el 47.7%. En el año 2002, según la Encuesta Nacional de Hogares ENHO realizada en IV trimestre, el 64.3% contaba al menos con un año de secundaria y un importante 26% con algún año de educación superior universitaria o no universitaria.

Esta mayor preparación de los jóvenes de hoy en día los coloca, según su nivel de certificación, con mayores ventajas competitivas que la población adulta. Sin embargo, la calidad y las condiciones del trabajo ofertado aún no satisfacen sus expectativas.

Lo anterior puede ser atribuible al deterioro de la calidad de la educación acontecida los últimos tiempos. El sistema educativo no proporciona a los jóvenes las habilidades y competencias necesarias para desarrollarse con eficiencia en el mundo del trabajo. Asimismo, las instituciones donde, supuestamente se proporciona capacitación para el trabajo a manera de “carreras cortas”, no cuentan con la suficiente acreditación en términos de la calidad de su personal docente y menos de sus instalaciones, mobiliario y equipo.

El estudio nos presenta que el más alto retorno, es decir mayores ingresos producto del trabajo, se obtienen de la capacitación en las empresas (53%) seguido de los Institutos Superiores Tecnológicos (32%); Centros no formales (22%); y, Centros de Educación Ocupacional (3%).

Una de las principales interrogantes acerca de la efectividad del sistema educativo, fundamentalmente del nivel secundario que supuestamente prepararía a los jóvenes para enfrentar el mundo del trabajo, es: ¿cuánto tiempo se demora un joven egresado en ubicarse laboralmente?

La transición de la escuela al empleo, luego de doce meses, se describe como sigue: de 390 mil jóvenes que egresan de la secundaria, 53 mil siguen estudios superiores y postergan su ingreso al mercado de trabajo; 155 mil consiguen trabajo y dejan de estudiar; 16 mil, estudia y trabaja simultáneamente; y, 166 mil “están en nada”.

Otro dato interesante es el de las transiciones laborales. En un lapso de cuatro años, el 57% cambia de ubicación laboral, frente a un 43% que no lo hace. Los que no cambian, básicamente se encuentran empleados el 30.5%, mientras que los que cambian lo hacen de un trabajo a otro, el 33.2%. En cuanto a la movilidad de los ingresos el 43% no cambia, frente al 33% que suben, y el 24% que baja.

La extremadamente difícil inserción laboral de los jóvenes, según palabras de los propios protagonistas, se puede definir de tres (3) maneras: no hay trabajo, hay restricciones al empleo y la educación no alcanza.

En el primer caso se define la precariedad del empleo, es decir, la carencia de un empleo formal, como es uno de jornada de ocho (8) horas, remuneración apropiada y en planilla, beneficios sociales, etc. Lo que existen son “cachuelos”, empleos temporales y con honorarios reducidos. En el segundo, se refiere a los costos que generan la búsqueda de trabajo: certificados, licencias y documentos varios, así como los costos del traslado frecuente a lugares a de entrevista. Por último, el nivel educativo y la calidad de la institución de la cual se recibió instrucción no son suficientes, sin embargo, es común ver a jóvenes muy calificados en empleos de baja remuneración, como es el caso de profesionales trabajando de taxistas.

Esta enorme exclusión laboral depara a los jóvenes pobres trabajos precarios y sin beneficios, en la medida que para acceder a una plaza laboral se requiere tener capital relacional, es decir, calidad y cantidad de relaciones personales que son adquiridas o heredadas de su grupo familiar, los cual es potestad de las clases medias y altas. Asimismo, la gran empresa demanda profesionales de universidades de “prestigio” y con “buena presencia”.

Ante el panorama general del empleo en el país, la juventud ha caído en el desaliento, sin embargo existe una creciente expectativa por el negocio propio que le permita la independencia y tener manejo sobre su propio futuro.

En general en empleo en el Perú a sido visto desde Lima, la visión que se tiene del problema desde las grandes ciudades del interior, es todavía, muy escasa, sin embargo, es evidente que existe una dinámica diferente en cada provincia. Tal es el caso de la provincia de Ica, que según los expertos, esta muy cerca del pleno empleo. A pesar de esto, el nivel educativo y de exigencia para obtener un empleo, desde la visión de los jóvenes, sigue siendo mayor en la capital.

La percepción de la oferta

También desde la oferta, es decir, desde la visión de los empresarios existe la percepción de una sobreoferta laboral, fundamentalmente joven. Sin embargo se valora el entusiasmo y las expectativas de adaptarse y triunfar de parte de este grupo generacional.

En la gran empresa la oferta parte de la iniciativa de los propios trabajadores quienes recomiendan a sus amigos, asimismo, las universidades locales presentan a sus mejores estudiantes. De otro lado, en la micro y pequeña empresa, se emplean, por lo general familiares. En ambos casos, la responsabilidad es muy valorada por los empresarios.

Entre las razones por las cuales los empresarios contratan jóvenes están: las características de la actividad económica (35%); las condiciones laborales son más flexibles (32%); cuestan menos (14%); por la coyuntura económica (8%); por la legislación laboral (7%); y, son más dinámicos y más hábiles (4%).

Alrededor del desempeño laboral de los jóvenes, los empresarios opinan que éstos respecto de los adultos tienen mayor rendimiento; deseos de superación; creatividad; y, actitud positiva frente a las recomendaciones, sin embargo, no tienen una buena actitud frente al trabajo; no observan buena conducta, ni puntualidad; responsabilidad y menos confidencialidad. De otro lado, la iniciativa es igual en jóvenes y adultos.

Relación entre la institución educativa y la empresa

En un estudio realizado (4) se plantea como hipótesis que, el poco éxito de las empresas del medio se debe básicamente al poco dominio que se tiene de las ocho funciones empresariales básicas: vender, producir, dirigir, organizar, etc. las cuales dependen en gran medida del tamaño y el grado de desarrollo de la organización empresarial. Para el manejo de estas funciones es necesario realizar aprendizajes que conduzcan al desarrollo de las llamadas competencias empresariales generales que, como su nombre los dice, son de carácter multisectorial.

De lo anterior se colige que las limitaciones y carencias en la gestión de las pequeñas y Medianas Empresas PYMES se debe, entre otras razones, al poco dominio que tienen los empresarios de estas competencias. Esta es una información a partir de la cual el Ministerio de Educación podría elaborar los lineamientos curriculares básicos.

Un obstáculo evidente a la inserción de los jóvenes en el mundo del trabajo es el desencuentro entre la escuela y la organización productiva tal como lo manifiesta otro estudio sobre el particular (5), el sistema educativo no provee a las empresas el recurso humano con la calificación que estas demanda, asimismo, el sector productivo no genera la información relevante que permita la adecuación de los currículos de educación básica y técnico productiva.

Esta dificultad para interpretar los mensajes tanto de la oferta como de la demanda ocasionan que este mercado funcione de manera segmentada y estratificada.

Sin embargo existe algunas experiencias exitosas de relación educación trabajo que merecen ser replicadas como son: SENATI, IPAE, Jesús Obrero, etc.

Las políticas públicas y de la sociedad civil

La Comisión Nacional de la Juventud CONAJU, Organismo Público Descentralizado dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros con rango ministerial creada por Ley Nro 27802 de julio del 2002, tiene como propósito coordinar y articular las políticas públicas relacionadas con la juventud. Dentro de sus lineamientos de política esta el promover el empleo digno y las capacidades productivas de los jóvenes.

Las iniciativas del Estado para enfrentar el problema de la inserción laboral de la juventud, ha sido, por decirlo menos insuficiente. Las instancias encargadas de asumir el trabajo con jóvenes, como es la CONAJU, ha mantenido el enfoque segmentado y sectorial, asimismo, las organizaciones de la sociedad civil no ha mantenido los niveles de coordinación que de ellas se esperaba, en la medida que el trabajo con jóvenes involucra, con iguales niveles de responsabilidad, a la sociedad en su conjunto.

Comentario final

En el escenario nacional los políticos enfrentan el desafío de ganar adeptos de una población mayoritariamente joven, pero como hemos visto, ganada por la poca fe en el futuro y la desesperanza, producto de la falta de oportunidades para realizarse mediante un empleo digno. Esta generación que creció viendo a los políticos corromperse en “vivo y en directo” tiene argumentos suficientes como para ser desconfiados. Queda, pues, a los políticos, devolverle la confianza a la juventud.

(1) Chacaltana, Juan. La inserción laboral de los jóvenes en el Perú. Una revisión de datos, estudios y experiencias de promoción. Proyecto regional “integración de los jóvenes al mercado laboral” CEPAL/GTZ. Lima, noviembre del 2004.
(2) Inserción laboral de los jóvenes: retos y propuestas. Evento auspiciado por: CONAJU, CEPAL, GTZ, CEDEP y CIES. Miraflores, Lima – Perú, 16 de junio del 2005.
(3) Schuldt, Jurgen. Bonanza macroeconómica y malestar microeconómico apuntes para el estudio del caso peruano, 1988-2004 / Jürgen Schuldt. – Lima: Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, Lima, 2004. 502 p.
(4) Villarán, Fernando (coordinador). Competencias necesarias para la creación y gestión exitosa de pequeñas y microempresas en el Perú. Ministerio de Educación del Perú, 2001 (a).
(5) Villarán, Fernando y otros. Participación de las empresas en la formación de recursos humanos. Ministerio de Educación del Perú, 2001 (b).

El papel de los gobiernos locales en el proceso de descentralización de la educación

2007-08-15T13:24:00.000-07:00

La descentralización del sistema educativo como parte de los continuos intentos de reforma del Estado, no ha pasado de ser un conjunto de medidas aisladas de desconcentración administrativa, de funciones y responsabilidades, sin otorgar mayores niveles de decisión política y económica a los órganos sectoriales regionales. Por lo tanto, la descentralización del Estado, y más aún, la regionalización del país son una asignatura pendiente no sólo en el marco de las políticas educativas, sino en la agenda del desarrollo nacional.

Los caminos de la descentralización y la regionalización

Las regiones entendidas como espacios definidos a partir de los diversos grados de desarrollo capitalista, y en consecuencia, reflejo de la correlación de intereses entre el capital y el trabajo, no fueron tomadas en cuenta al momento de la delimitación político administrativa del Estado.

La afirmación precedente nos permite sostener que los espacios regionales se definen a partir de las relaciones económicas, sociales, políticas, culturales, etc. que se establecen en un espacio geográfico determinado. Y es precisamente a partir de esta constatación, que debería construirse un Estado descentralizado. Sin embargo, en la actualidad, al no existir regiones como tales se han constituido Gobiernos Regionales sobre la base de la delimitación geográfica administrativa de los departamentos en un proceso de descentralización que progresivamente les ha ido otorgando una relativa autonomía. En este contexto, el actual gobierno ha anunciado que se procederá a delegar responsabilidades en la gestión de la educación a las municipalidades; hecho que promete – en el papel - una transformación radical de la educación en el Perú.

Municipalización y competencias para la gestión

En el contexto de la descentralización se prevé cambios en las estructuras organizativas, en los procesos, en el financiamiento, en las competencias exigidas al personal y en otros diversos aspectos, para lo cual se deberá preparar a especialistas capaces de realizar estos trabajos con garantía de éxito.

La perspectiva de la municipalización del sistema educativo en el Perú - de no mediar algún inconveniente de tipo político -, es una cercana posibilidad, por lo que se hará necesaria la presencia de personas capaces de atender todos los requerimientos de dicha situación.

Es importante tomar en cuenta dos aspectos fundamentales a enfrentar, el primero se refiere a la situación de las municipalidades, carentes de personal capacitado para atender las demandas de planificación, organización, dirección, ejecución y supervisión del sistema educativo.

Por otra parte, es importante, también poner atención en el actual personal de las instancias de gestión educativa descentralizada, las que deberán cambiar sus técnicas de trabajo, para hacerlas más eficientes y eficaces, de manera que se permita modernización y agilización de los trámites burocráticos que realizan.

Consecuentemente, es necesario considerar, al menos, las funciones que le competen a las nuevas organizaciones, el contexto y las necesidades de desarrollo de cada lugar; que deberá ofrecer la oportunidad de preparar el potencial humano para ese propósito.

Por lo tanto, es importante poner los mejores esfuerzos en el desarrollo de capacidades en los actores de la educación para realizar esta transformación, en esa medida fortalecer y desarrollar los cuadros directivos de las unidades ejecutoras es condición previa para enfrentar este nuevo reto de la gestión educativa.

Aspectos a tener en cuenta en el proceso de municipalización

El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los técnicos del MED a proponer un programa piloto, sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.

Por lo anterior se colige que el proceso de transferencia de responsabilidades de las gestión de la educación a los gobiernos locales, deberá enrumbarse el contexto de la descentralización, es decir, las diferentes etapas de su implementación deberán estar articuladas a un proceso mayor de reforma del estado. De no ser así la municipalización de la educación no pasará de significar otra experiencia fallida.

Una primera consideración se desprende del hecho de que el gobierno haya aprobado el Proyecto Educativo Nacional (PEN), en esta perspectiva el proceso respectivo deberá orientarse por el objetivo estratégico correspondiente (Objetivo estratégico 4. Una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y es financiada con equidad. Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educación que queremos para el Perú. Consejo Nacional de Educación. Noviembre del 2006. Pág. 15).

La heterogeneidad socioeconómica y cultural del país exige contar una tipología de gobiernos locales, en ese entendido es impensable construir un modelo único de gestión local de la educación.

La propuesta de piloto de municipalización se presta a confusión en lo que refiere a roles de las instancias descentralizadas de gestión educativa (DRE y UGEL), y los gobiernos locales y provinciales. En la dinámica misma de la transferencia de responsabilidades, funciones, competencias y recursos, se deberá aclararse esta situación.

Los órganos de participación concertación y vigilancia ciudadana contemplados en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (CCL y CCR) y Ley General de Educación (CONEI, COPALE y COPARE), deberán potenciarse y fortalecerse si es que se quiere que la experiencia sea exitosa.

La Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82), otorga a los gobiernos locales un conjunto de responsabilidades en el ámbito de la educación, sobre la base de lo establecido en la referida norma todos los municipios deben asumir un papel activo en torno de la educación de su comunidad.

Municipalización desde la perspectiva del gasto y el financiamiento

La propuesta de Plan Piloto de Municipalización de la Educación que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de las mismas, sin embargo, es previsible que para este efecto se eche mano de los presupuestos del ministerio de educación, de los gobiernos regionales, de las municipalidades provinciales, o trasferencias directas del ministerio de economía y finanzas, en este caso podría asumirse la modalidad de Convenio de Administración por Resultados (CAR).

El aplicar la modalidad de CAR para financiar el plan piloto de municipalización implicaría que el MEF firmara estos convenios con cada una de las 56 municipalidades distritales consideradas en la experiencia, o en su defecto, con cada una de las instituciones educativas identificadas para iniciar el proceso. También hay que tener en cuenta que los CAR asumen un enfoque de presupuesto por resultados, es decir, que el mismo se evaluará en función a una unidad de medida que permita medir y evaluar el desempeño de la función, a través del análisis de procesos y productos esenciales de la institución como son la enseñanza y el aprendizaje.

A lo anterior se suman las dificultades de tipo técnico y logístico, que son parte del paquete de financiamiento. La norma aludida asigna esta responsabilidad a las DRE y UGEL, lo cual representará en el desarrollo del proceso una severa dificultad en la medida que las carencias de las instancias intermedias en lo que se refiere a recursos humanos y técnicos, es por todos conocida.

Un comentario aparte merece el papel que juega en el proceso el Consejo Nacional de Descentralización (CND). Si bien es cierto, la norma lo involucra como responsable, en coordinación con el MED, de dictar las normas complementarias para la implementación de la experiencia, existe la voluntad política al interior del gobierno de sacar a esta institución del organigrama del Estado peruano.

La propuesta de municipalización de la gestión educativa planteada por la Oficina de Coordinación y supervisión Regional del MED, asume como parte de la estrategia de implementación del piloto la creación de un Fondo de Compensación que servirá para superar las inequidades que existen por las diferencias de recursos entre los distritos.

A manera de propuesta

A pesar de la poca claridad que aún existe alrededor del piloto de municipalización, que prevemos evolucionará entre los avatares de la política en la medida que se legitime en cada uno de los distritos en donde se lleve a cavo la experiencia, la manera como se haga uso de los recursos y la fuente de los mismos será uno de los factores del éxito de su implementación. Para tal efecto se puede asumir escoger entre diversos enfoques de financiamiento.

a) El financiamiento de la oferta es el procedimiento por el cual se asignan los recursos a las escuelas más “carenciadas” con criterio de discriminación positiva. Esta experiencia demuestra necesaria la mejora de las condiciones de inicio de los estudiantes y de los recursos, es decir, requiere una inversión previa en factores de educabilidad. En consecuencia en este nivel es necesaria una intervención sistémica e intersectorial

b) El financiamiento de la demanda es un sistema de subvenciones directas por estudiante, mediante este se asigna a cada familia un bono escolar para ser entregado a la institución educativa en la cual desea matricularse, asimismo, los programas de transferencia condicionada por medio del cual se retribuye a las madres de familia un monto mensual contra la matricula de sus hijos en las escuela (programa juntos). Estas experiencias han generado un bajo impacto en el rendimiento escolar de los estudiantes.

c) El financiamiento de proyectos de innovación, inversión y desarrollo educativo. Bajo este enfoque las instituciones educativas acceden por merito propio a un fondo concursable que financia la innovación en el campo pedagógico e institucional. La experiencia demuestra, a partir de la evaluación de los proyectos, problemas de sostenibilidad.

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo de las regiones, y permitan que la administración regional, local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.

Para que esto sea posible los órganos de planificación de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión e educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

Pensando ya en el piloto de descentralización, el primer criterio para la distribución de recursos a los distritos y a las instituciones educativas sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los distritos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años. Por último, de existir las condiciones, se deberá considerar la mejora de los aprendizajes de los estudiantes.

Finalmente, la idea de crear un fondo para apoyar el proceso de municipalización nos parece una iniciativa importante, sin embargo, ya existe el Fondo de Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP) creado por Ley Nº 28332 y reglamentado por Decreto Supremo Nº 005-2005-ED. En esta norma se establecen los mecanismos para acceder al financiamiento (Art. 22 al 39), las líneas (Art. 43) y las modalidades de financiamiento (Art. 44). En consecuencia, poner en operación y facilitar el funcionamiento del FONDEP en apoyo al piloto de municipalización, es una necesidad si es que se quiere garantizar en alguna medida el éxito de la experiencia.

Educación: Informe de balance del primer año de gobierno

2007-07-17T13:00:00.000-07:00

Este 28 de julio, más allá de su significado patriótico, representa por lo general un hito en el tiempo político nacional en la medida que se constituye un punto de quiebre, que requiere de parte del gobierno, la toma de decisiones en tanto establecer correcciones o rectificaciones en relación al rumbo que ha tomado durante su primer año de gestión del aparato del Estado.

El balance del primer año de gobierno de Alan García con apoyo del partido aprista - tal como lo definió su dirigente histórico Armando Villanueva – requiere, por definición, de un breve análisis del pasivo heredado del periodo 2000 – 2006, así como del proceso eleccionario que incluye las promesas planteadas tanto en primera como en segunda vuelta derivadas de la lectura del plan de gobierno del partido ganador; y, las medidas de política adoptadas una vez en el ejercicio de la administración del estado.

La herencia de la esperanza

El gobierno de Paniagua y el de Toledo en alguna medida como parte de un solo proceso de transición inconclusa hacia la democracia dejaron, ambos, elementos de potencialidad positiva, sin embargo, la crisis educativa de carácter multidimensional que atentó seriamente contra el derecho a la educación develando su naturaleza estructural, se mantuvo.

El activo heredado se refiere fundamentalmente al marco institucional como son avances en cuanto a Proyecto Educativo Nacional y Proyectos Educativos Regionales, asimismo, el conjunto de normas legales que se derivan de la Ley General de Educación Ley Nº 28044.

De otro lado el pasivo, como dijimos líneas atrás, esta constituido por problemas de cantidad o cobertura, de calidad en relación a los rendimientos escolares y el desarrollo de las estructuras internas de los educandos; de equidad o de brechas existentes entre los publico-privado, urbano-rural, pobres-no pobres; y, de pertinencia en tanto que los que se enseña y aprende no guarda relación con la cultura, necesidades, demandas e intereses de los sujetos individuales y colectivos (Chiroque Chunga, Sigfredo. Perú 2001-2006: Cuando la educación todavía es una esperanza. En Azpur, Javier y otros: Perú hoy. Democracia inconclusa: transición y crecimiento. Lima. DESCO, julio 2006, p. 419-458.) .

Los dichos y los hechos del nuevo gobierno

El segundo tiempo de Alan García en la educación estuvo precedido de un proceso electoral de características particulares. Antes de la primera vuelta, el partido de gobierno en lo que a propuesta se refiere, resaltaba su perfil social demócrata y su distancia respecto de la política económica neoliberal, de manera tal que revindicaba, en ese aspecto, la Constitución de 1979.

En la segunda vuelta el discurso se fue adaptando a una nueva circunstancia en la cual su contendor se ponía a la izquierda y su clientela electoral se ubicaba a la derecha. Esto trajo como consecuencia abandonar – al menos de palabra - algunas de la tesis populistas adoptadas en su plan de gobierno.

Esta distancia, sumada a las dificultades estructurales de la administración del Estado, configuraría un estilo de gobierno de corte neoliberal en lo económico y de un discurso social en los político. Un hecho que pinta de cuerpo entero este “viraje estratégico” es la expulsión de su secretario de organización por fomentar una “marcha de apoyo” a la restitución de la carta de 1979.

Definiciones previas: plan de gobierno

Durante la campaña electoral con miras a la primera vuelta, el partido aprista presento un conjunto de propuestas para la educación incluidas en su plan de gobierno. Estas, como veremos a continuación, no se integran ni muestran coherencia entre sí en la medida que, al parecer, no se derivan de un análisis de la real problemática del país, que como mencionamos líneas atrás, es de carácter estructural, multidimensional y sistémica (Chiroque Chunga, Sigfredo. Segundo tiempo del APRA en educación. En Informe Nº 53. Lima, IPP, octubre 2006).

El plan de gobierno del partido aprista propone en relación al rol del Estado y el proceso de descentralización, concluir el proceso de transferencia de competencias educativas y de gestión a los Gobiernos Regionales quedando el Ministerio de Educación como un ente normativo. Asimismo, ejecutar medidas de moralización, transparencia y acceso a la información de la gestión educativa nacional, regional y local. De la misma forma, descentralizar regional y municipalmente la gestión de la educación secundaria y primaria; fortalecer los programas de atención Integral (educación, salud, nutrición y protección) para la primera infancia; y, mejorar la infraestructura educativa y transferir el INFES a las regiones.

Al abordar la participación de la familia y de la sociedad en el proceso educativo el plan de gobierno plantea que es necesario precisar el rol del Consejo Nacional de Educación, en cumplimiento de la Ley General de Educación 28044.

En lo que a Calidad de la Educación se refiere, el plan de gobierno del partido aprista propone adoptar políticas educativas que mejoren radicalmente el rendimiento en las áreas de matemática, comunicación y comprensión de lectura, en los tres primeros años de educación básica. Asimismo, poner en funcionamiento el Programa “Volver a leer” y el “Libro de a sol”, de la misma forma, Incrementar una hora diaria en los turnos diurnos, utilizando los días sábados.

En el tema de equidad e inclusión en el sistema educativo sostiene que se debe dar un tratamiento especial y diferenciado para la educación rural, en especial, transformar paulatinamente las escuelas unidocentes en poli docentes.

Para el logro de la pertinencia de los aprendizajes se deberá posibilitar que los jóvenes sean más competitivos en el mundo a través de la enseñanza de lenguas extranjeras, respetando la educación pluricultural.

En lo referido a la cultura plantea diseñar e implementar la política nacional en materia de cultura de la misma forma, incorporar en la política educativa las diversas expresiones culturales del país como elementos básicos formativos.

En el deporte escolar, modernizar los currículos para la formación de docentes de educación física y progresivamente duplicar de 9,000 a 18,000 el número de profesores de educación física.

En el nivel de Educación Superior, promover la más estrecha vinculación entre las entidades del Estado y las Universidades para la formulación, ejecución y evaluación de proyectos de inversión pública, así como, conferir a la Educación Superior no Universitaria la condición de soporte del programa "Sierra Exportadora".

En el tema docente propone modernizar la Carrera Pública Magisterial, garantizando el ingreso y ascensos mediante estrictos concursos públicos de méritos y conocimientos, esta medida permitirá elevar el nivel remunerativo de los maestros y aplicar una política de bonificaciones que premie la excelencia en el desempeño profesional del docente.

Finalmente, en relación financiamiento del sistema educativo, el partido de gobierno se comprometió a cumplir el Acuerdo Nacional en lo referente al incremento anual del presupuesto educativo en 0.25% hasta llegar al 6%.

Julio del 2006: a la vuelta de la esquina

El discurso de fiestas patrias, si bien es cierto, no enfatizó en el tema educativo planteó algunos aspectos no desarrollados con mucha claridad en la propuesta de gobierno como son: la municipalización de la educación, el incremento de una hora de clase, la alfabetización y la evaluación de los maestros entre otras. De otro lado, la presentación del primer ministro del 24 de agosto del 2006, fue evidente intento de “aterrizar” las propuestas planteadas por el presidente.

Es importante señalar que ninguno de los discursos, ni el del presidente ni el del premier, dieron importancia a la Proyecto Educativo Nacional elaborado por el Consejo Nacional de Educación.

Ya en el ejercicio del gobierno y ante el requerimiento de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología, cultura , Juventud y Deportes del Congreso de la República, el ministro Chang el 06 de setiembre del mismo año presentó un intento interesante de estructurar la propuesta gubernamental a partir de los lineamientos de política educativa 2006 – 2011. Hay que resaltar que la propuesta ya hacía alusión explicita, en algunos aspectos, al Proyecto Educativo Nacional.

A partir de este momento el ministerio de educación se puso al frente de la propuesta gubernamental y lidero la política educativa mediante un conjunto de medidas que pasamos a detallar.

Como veremos más adelante, las propuestas planteadas en el discurso gubernamental tuvieron como principal escollo la resistencia de la estructura del Estado en sus diferentes niveles y los altos niveles de exigencia que demanda el ejecutivo y la realidad misma, asimismo, la naturaleza de las decisiones para llevar adelante las políticas, ya sean estas político institucionales, administrativas o económico sociales, sumada a la carencia de cuadros técnicos en el partido de gobierno (Mirko Lauer. Gabinete 2007. Artículo publicado en el diario La República el 28 de junio del 2007) .

El hecho más importante fue sin duda la aprobación en enero del 2007 del Proyecto Educativo Nacional mediante Resolución Suprema Nº 001 – 2007 –ED, al respecto el presidente García, afirmo que: ”...es la demostración concreta del compromiso del Gobierno y del Ministerio de Educación con la reforma integral de la educación nacional para contribuir al desarrollo de nuestro país”

La municipalización de la educación primaria, planteada en el plan de gobierno, como una medida de política ha sido puesta en a nivel de piloto en 51 distritos del país y dos municipios de cada región (Decreto Supremo Nº 078-2006-PCM. Autorizan al Ministerio de Educación con la participación de las Municipalidades, llevar a cabo un Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa de niveles educativos de Inicial y Primaria) la misma involucra a 1.883 instituciones, 8 mil docentes y 186 mil estudiantes. La propuesta técnica planteada por la Oficina de Coordinación y Supervisión Regional del Ministerio de Educación se expresa en los lineamientos del plan piloto 2007 (Resolución Ministerial N° 0031-2007-ED del 13 de febrero de 2007 que aprueba “Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007”) que se ha puesto en marcha hasta el momento se sabe que se han empezado a configurar los Consejos Educativos Municipales (CEM), pero con ningún nivel de articulación con los Consejos Participativos Regionales y Locales. Asimismo, al ser una propuesta que parte de la iniciativa del presidente, las municipalidades seleccionadas no han sido consultadas sobre su disposición y capacidades para asumir la gestión de las instituciones educativas, de la misma forma, no se sabe si cuentan con presupuesto para asumir esta nueva responsabilidad, ni los criterios para asignar el Fondo de Compensación que plantea la norma.

El incremento de las horas de clase escolares se ha planteado mediante dos posibilidades: aumentar las horas diarias o estudiar los días sábados. Con esto se pretende tener como mínimo un promedio de 40 horas semanales, para mejorar la calidad de los aprendizajes. En ese sentido es necesario reconocer que el número de horas de clase es insuficiente, tanto en el área urbana como en el área rural, sin embargo, si la educación que se ofrece ahora es de mala calidad, nada se saca con incrementar las horas de clase sin aplicar medidas complementarias. Como puede apreciarse la propuesta deja muchas dudas respecto de la gestión y financiamiento de la medida (a pesar que el presupuesto del 2007 destina S/. 100 millones para este fin), así mismo, el aumento de la jornada escolar por si misma no garantiza la mejora de la enseñanza y del aprendizaje (López de Castilla, Martha y Miranda Blanco, Arturo. Balance educativo 2006: después de los 100 días de gobierno. En: Informe Nº 56. Lima, IPP, diciembre, 2006 – enero 2007).

Para mejorar la infraestructura educativa con acciones de mantenimiento, rehabilitación, sustitución y equipamiento en las instituciones educativas, el Ministerio de Educación ha instituido el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PROINIED) en calidad de unidad ejecutora de presupuesto, ésta ha solicitado para el “Shock de Inversiones” un monto de S/. 239 millones y tan sólo se la ha asignado S/.158 Millones; es decir 34% menos. A esto se le suma las dificultades que se han presentado en la ejecución de estos recursos y que merecido la intervención de la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República.

Tal como lo explicita el discurso gubernamental que anuncia el “Histórico quinquenio en que erradiquemos el analfabetismo” poniendo en marcha un proyecto innovador y prioridad en Ayacucho, Huancavelica y Apurímac donde reducción debe llegar a menor 4%, el ministerio de Educación a implementado el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) sin embargo, al respecto no se conoce en que estado de avance se encuentra, ni mucho menos acerca de la metodología a aplicar ni de su plan de operaciones. El presupuesto público consideró en el 2007 S/. 18.3 millones para este propósito.

La evaluación de docentes, y en menor medida de estudiantes, fue un tema, que si proponérselo, el gobierno y más aún, los medios de comunicación pusieron en la “cresta de la ola”. El anuncio hecho en setiembre del 2006, con cierto apuro, obedece, dicen los expertos, de la influencia del modelo del “nuevo contrato social” promovido por el Banco Mundial. La “evaluación censal” así planteada para estudiantes y docentes fue duramente cuestionada tanto tuvo intencionalidad política y su poca consistencia técnica en relación a los fines de mejora de los desempeños (Patricia McLauchlan de Arregui. Educación: avanzando de sobresalto en sobresalto y sin norte claro. Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE. Lima, 2007).

A partir de esta evaluación en Ministerio de Educación crea el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP). Las acciones de capacitación han sido encargadas a las universidades públicas de Lima y provincias. En este caso es necesario precisar que los docentes beneficiarios de esta capacitación son sólo aquellos que asistieron a la evaluación censal, esta situación es motivo de un profundo malestar en el magisterio que de alguna manera se siente “castigado”, de la misma forma, las instituciones formadoras enfrentan serios problemas en la ejecución de la capacitación y monitoreo en aula, asimismo, de coordinación con el Ministerio de Educación y demás instancias de gestión de la educación descentralizadas.

Derivado de lo anterior la Ley de Carrera Pública Magisterial fue el detonante de una tensión generada desde la convocatoria de la “evaluación censal” y posterior capacitación. Al momento que escribimos estas líneas la huelga magisterial iniciada el 5 de julio esta en desarrollo, en este proceso, la Comisión Permanente del Congreso obvio el trámite de la segunda votación (Ver nota de editor de: López de Castilla, Martha. ¿Habrá una Carrera Pública Magisterial en el Perú?. En Informe Nº 62. Lima, IPP, julio del 2007) y de esta manera Alan García promulga el 11 de julio la Ley que modifica la Ley del Profesorado en los referido a la Carrera Pública Magisterial Ley N º 29062.

Una medida anunciada para mejorar la calidad de la educación se efectivizó el 9 de julio a través de la dación del Decreto Supremo Nº 015-2007-ED que aprueba Reglamento de la Ley Nº 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE).

El financiamiento de la educación “cuello de botella” de la propuesta gubernamental, sigue siendo un tema pendiente en la agenda del Sector, en la medida se que el porcentaje del Gasto Público en Educación (GEP) con respecto del Producto Bruto Interno (PBI) se mantiene aún en sus niveles históricos (3%), como es evidente, muy lejos de la meta propuesta por el Acuerdo Nacional (6%). Una condición necesaria para mejorar la argumentación de mayores recursos del fisco - ahora que el PEN fue aprobado por el gobierno mediante norma legal -, es que este deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER);los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL y algunos municipios con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), asimismo, éstos deberán estar concordados con los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia y Distrito (Miranda Blanco, Arturo. Presupuesto de educación para el 2007: ¿qué pasa? En: Informe Nº 55. Lima, IPP, noviembre – diciembre, 2006).

El balance requiere, en primer lugar el análisis en el plano discursivo, es decir, si la política se ubica en el plan de gobierno usado en la campaña electoral (PLAN), en el discurso del Dr. Alan García al asumir el mando (PRES), en el discurso del Dr. Jorge de Castillo ante el Congreso de la República (PCM), en la presentación del Ing. José Antonio Chang ante la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología (MED). Asimismo, en el ejercicio del gobierno cual es el nivel de desarrollo de las acciones derivadas del discurso, esto es, cual es su prioridad en la asignación presupuestal en el año 2007 (PTO), de la misma forma, en que medida se efectiviza en decisiones y acciones concretas del Ministerio de Educación (ACM), ya sea como iniciativa de la actual administración o como continuidad de las políticas iniciadas en el periodo anterior (Tovar Samanez, Teresa. Prioridades reales. Balance de los primeros meses del gobierno aprista. Lima. Foro Educativo, enero 2007 pp.85). Finalmente, el conjunto de medidas anunciadas, no priorizadas por el gobierno y que aún están en proceso o pendientes de realización (PDR).

Con se observa en el cuadro adjunto, existe un avance importante como hemos visto, en temas como la alfabetización, infraestructura, municipalización, capacitación docente, Ley de Carrera Pública Magisterial, en términos de acciones del Estado (Congreso de la República y Ministerio de Educación), así como repuestas a iniciativas de la sociedad civil organizada (Acuerdo Nacional y Consejo Nacional de Educación), sin embargo, a un grupo importante de anuncios, fundamentalmente de campaña, no se han efectivizado ya sea por falta de voluntad política o por no ser prioridad en el presupuesto de educación en tanto que, desde el enfoque por resultados, no garantiza una relación costo - efectividad adecuada.

El fondo del asunto

El balance de la política educativa puesta en marcha por el presente gobierno, en el primer año de su administración, requiere del análisis de un marco más amplio como son los lineamientos de política económica y social. Asimismo, es importante tener en cuenta, como se ubica el país en relación a los bloque comerciales y su posicionamiento en relación a los gobierno latinoamericanos no alineados con las políticas neoliberales. Por ejemplo: cual será el papel de la educación en el desarrollo del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el peso de las políticas educativas dentro de la política general y la política económica en particular, lo que implica identificar que sectores o grupos de poder toman las decisiones en educación, es decir, en que medida las decisiones que toma el Ministerio de Educación son condicionadas o subordinadas al Ministerio de Economía y Finanzas.

La política como práctica de gestionar el poder y tomar decisiones alrededor de ello, como hemos visto, se instrumentaliza en la función educación y cultura que tiene el Estado mediante acciones en el campo del currículo, promoción docente, financiamiento, etc. Estos aspectos de la política educativa son asumidos por el Ministerio de Educación como ente normativo, y coordinado con los gobiernos regionales quienes son los que, a partir de la autonomía que les da la Ley, administran y ejecutan mediante su presupuesto estas acciones. Como es evidente, este trabajo conjunto no se da en la realidad, lo cual se constituye uno de los principales obstáculos para la realización de las políticas educativas.

Hay que reconocer que las decisiones de política educativa son una derivación de las políticas económicas y sociales, más precisamente, son parte o una expresión de ellas, por lo tanto, en el proceso de instrumentalización de las mismas confluyen intereses, como parte del ejercicio del poder, de los grupos y colectivos afectados positiva o negativamente por ellas. Las contradicciones entre el Ministerio de Educación como representante de los intereses del gobierno y el sindicato magisterial (SUTEP) motivador y articulador la protesta social, son una expresión de ello.

La política social marco de la política educativa guarda estricta coherencia, en la mayoría de los casos, con lo lineamientos de política económica que recomiendan los organismos internacionales como son el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

Por lo anterior, cualquier medida que adopte el sector que implique movilización de recursos, deberá realizarse con estricto cumplimiento de la disciplina fiscal y monetaria garantía de la “estabilidad macroeconómica”. De la misma forma, cualquier inversión en el sector deberá favorecer el dinamismo de los mercados de bienes y servicios y de factores de la producción. En ese sentido, se entiende que la inversión en educación deberá promover el crecimiento de un “stock de capital humano” de mayor calidad y favorezca la inserción en el mercado globalizado con mayores niveles de competitividad, es decir, a menor costo por parte del Estado y a menor salario a pagar por el capital trasnacional, pero más productivo (mayor producción por unidad de tiempo) y más dúctil (sin estabilidad laboral).

La pauta de la política económica y social la marco el “Consenso de Washintog” que a manera de asistencia técnica fue promovida en los países en desarrollo por los organismos internacionales, fue así que en la mayoría de los estados de la región latino americana se instalaron en los ministerios nacionales programas de mejoramiento de la calidad de la educación coincidentes en la estructuración de sus componentes: currículo, materiales educativos, capacitación docente, infraestructura (en menor medida) y fortalecimiento institucional. Esta lógica no ha sido abandonada por la política educativa de los diferentes gobiernos desde los noventa. El enfoque de mejorar las recursos (entre ellos el docente) para mejorar los productos (rendimiento de los estudiantes) esta implícito en la política educativa.

Como podemos ver las “coincidencias” entre las recomendaciones del Banco Mundial y la dirección de las políticas educativas no son casualidad. Es por ese motivo necesario tener una visión “más nacional” de los problemas y resaltar los modelos de educación y sociedad que ponen en juego cada alternativa a la luz de la lectura del Proyecto Educativo Nacional

La política educativa actual favorece la inversión en capital humano, esta visión puramente económica de la educación y muy poca insistencia en la cultura y el pensamiento crítico (Iguiñiz Echeverria, Manuel. Elecciones y educación. El proceso electoral nacional del 2006.Foro Educativo, setiembre del 2006 pp.105). Se restringe a suponer que el crecimiento cuantitativo de la producción y la productividad favorecerá el bienestar de los sujetos de manera individual. Caso contrario, una política educativa centrada en el desarrollo humano, plantea el tratamiento integral, desde la educación, de los sujetos individuales y colectivos. En consecuencia, la apuesta por destinar mayores recursos de la sociedad hacia la educación no es otra cosa que inversión en el presente y futuro, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, a la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales.

Un cambio de rumbo de la política educativa requiere más que continuidad una ruptura estructural (Chiroque Chunga, Sigfredo. Educación peruana: ¿nueva dirección?¿nuevos rumbos?. En Desafíos educativos para el nuevo gobierno. Foro Educativo Año III Nº 8, julio 2006, p. 4-10), aprovechando de manera estratégica las fortalezas, o potencialidad positiva de los sujetos individuales y sociales de la educación, para de esta manera dar una respuesta sistémica a la situación de crisis educativa. Lo que implica alterar los condicionamientos de política de los organismos internacionales, que a manera de “asistencia técnica” se ponen en marcha, y alinear las acciones en el campo educativo al Proyecto Educativo Nacional.

Reflexión en perspectiva

Al momento que escribimos estas líneas, la protesta social que sacude el país como resultado de la fractura de la sociedad peruana, en tanto que la macroeconomía merece el elogio de la comunidad financiera internacional, mientras que en los hogares pobres de las zonas rurales del Perú no son beneficiados por el anunciado “chorreo”, no vislumbra aún un desenlace.

El crecimiento ininterrumpido de la economía durante 71 meses consecutivos, más que favorecer el aumento de la sensación de bienestar ha generado dinámicas muy particulares, en la medida que las utilidades de las empresas y los honorarios de los ejecutivos crecen sostenidamente, por el contrario, en Lima Metropolitana, los sueldos de los empleados se reducen: -0.03 al igual de los salarios de los obreros: 4.4% (Tomado de: http://www.cristaldemira.com/).

En el ámbito de la educación sucede otro tanto, los maestros que durante años pusieron en el centro de sus reivindicaciones el aumento del poder adquisitivo de sus remuneraciones en sintonía con el crecimiento de sus aspiraciones, privilegian ahora, la lucha por la dignidad magisterial agredida por el discurso oficial, por encima de los fundados temores que le produce la aplicación de la nueva Carrera Pública Magisterial promulgada por el gobierno.

Presupuesto de educación para el 2007: ¿qué pasa?

2006-12-07T16:13:00.000-08:00

La coyuntura en el campo de la educación esta ganada por la discusión acerca del presupuesto que el poder Ejecutivo propondrá al Congreso para su aprobación(1). Sin embargo ¿cuál es la importancia de esta discusión? ¿Tiene el MED de educación capacidad negociadora? ¿Qué es lo que realmente se discute? ¿Cuál es el nuevo enfoque para la programación y formulación del presupuesto?

La discusión entorno a las necesidades financieras del sector se circunscribe a la propuesta del ejecutivo, es decir, a la suma de intenciones del Ministerio de Educación (MED) y de los Gobiernos Regionales (GR) de incluir en su programación objetivos, metas, actividades y recursos para el desarrollo de acciones educativas en los ámbitos de su competencia, de allí que estas se consoliden dentro de la Estructura Funcional Programática del Sector Público Nacional como la función(2) 09 educación y cultura.

¿Quién decide la política educativa?: el MEF por encima de las decisiones del MED

Lo que está en la mesa de discusión no es la propuesta de los técnicos del MED, sino la propuesta agregada de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En consecuencia, mal que bien el MED sólo puede “defender” el presupuesto de la sede central, UGEL de Lima Metropolitana(3), universidades y otras instituciones del Sector, monto que no llega ni al 20% del presupuesto asignado a Educación.

Ante tal argumento la capacidad negociadora del MED se reduce a su mínima expresión, en tanto que sus funciones en lo presupuestal y administrativo tienden a ser responsabilidad de los Gobiernos Regionales, dejando para la sede central la responsabilidad en los aspectos técnico pedagógicos y normativos de la política educativa nacional.

El foco de la discusión esta centrado en las prioridades de la coyuntura, en donde la educación lleva las de perder, en la medida que la rentabilidad política es de corto plazo. Lo único que genera expectativa son las obras concretas, sin embargo la educación, por lo general, proporciona éxitos en el mediano y largo plazo, en consecuencia, es rentable al inicio de un gobierno o como “promesa electoral” y no al final cuando los gobiernos ven esquivas las preferencias populares. Es por ese motivo dice que el “ciclo político” siempre ha sido pernicioso para la educación. A partir de esta consideración, es posible afirmar que los anuncios gubernamentales de políticas educativas centradas en la municipalización de la educación y la evaluación docente, buscan efectos inmediatos en la población que fortalezcan la popularidad del régimen.

El análisis empieza a tener relevancia cuando el presupuesto es visto como un proceso, es decir, en sus diferentes etapas y fases. La etapa de programación y formulación, donde se definen los objetivos, metas, actividades y recursos está cargo de cada sector articulado al MEF, sin embargo, la aprobación corre por cuenta del Congreso de la República. En etapa de ejecución, con arreglo a mayores necesidades y/o recursos, se tramita ante el poder legislativo un crédito suplementario que a la postre modifica el presupuesto inicial (PIA), finalmente lo que se consigna en Calendario de Compromisos(4) es presupuesto inicial modificado (PIM). Una vez comprometidos(5) los recursos, se dan por devengados(6), se giran(7) a las cuentas de cada Unidad Ejecutora(8) (UE) y luego se pagan(9) remuneraciones, bienes, servicios, se adquiere mobiliario, se ejecutan obras, etc.

Presupuesto por resultados: el MED controla menos

El proyecto de presupuesto expuesto por el Ing. Chang ante la comisión respectiva en el Congreso de la República(10) pretende, de alguna manera, considerar las medidas de política expuestas por el presidente García, las precisiones aludidas por el Premier Del Castillo, y las decisiones de tipo técnico elaboradas por el MED en la perspectiva de implementar las medidas planteadas por iniciativa presidencial. Sin embargo la novedad radica en el nuevo enfoque por resultados, que exige al sector la consecución de logros concretos que justifiquen la asignación de recursos.

La exposición se inicia estableciendo diferencias entre el presupuesto aprobado para el 2006 y el asignado para el 2007 en cual será 9.7% mayor, teniendo en cuenta que las comparaciones son sólo a nivel de PIA, lo correcto sería comparar la proyección pasiva del la ejecución presupuestal del 2006 versus lo asignado para el 2007. De otro lado, el presupuesto de educación sigue siendo menos importante, en términos porcentuales (17.1%) que el servicio de la deuda (18.6%).

El logro de la meta de participación del Gasto Público en Educación respecto del Producto Bruto Interno plasmada en el Acuerdo Nacional, esta aún ausente de las pretensiones presupuéstales para el 2007.

Tal como lo demuestran las cifras, las proyecciones mas optimistas nos permitirían llegar, en el mejor de los casos, el 3.3% del PBI, cifra muy lejana a la meta del 6%.

Otro aspecto importante a resaltar, tal como lo dijimos líneas atrás, es la importancia de los gobiernos regionales en la puesta en marcha de las políticas educativas nacionales ya que éstos en conjunto manejan el 60% del presupuesto asignado a educación, esto significa que si en el transcurso del año 2007 se descentraliza la educación hacia la región de Lima Metropolitana el Ministerio de Educación quedaría con el manejo de tan sólo el 7% del presupuesto de la Función Educación y Cultura, y el Sector de Gobiernos Regionales el con 74% del mismo, lo cual obligará a una mayor coordinación entre el Sector de Gobiernos Regionales(11) y el Sector Educación(12), de allí la necesidad de sintonizarse con la visión y los objetivos estratégicos del Proyecto Educativo Nacional (PEN) y los Proyectos Educativos Regionales (PER).

En lo que se refiere a Universidades Públicas (17%) y Organismos Públicos Descentralizados(13) dependientes del Sector Educación éstos mantienen su participación histórica.

La estructura del presupuesto asignado a educación según grupo genérico de gasto y clasificación económica no muestra mayores diferencias respecto a periodos anteriores. El 94.6% se destinará a gastos corrientes y el 5.4% a gastos de capital. Dentro de los gastos operativos el mayor peso se concentra en el pago de planillas de docentes y administrativos, activos, cesantes y jubilados (70.1%), también se ha previsto S/. 180 millones para aumentos de remuneraciones.

Hay que destacar la mayor asignación para bienes y servicios e inversiones con que cuentan los Organismos Públicos Descentralizados del Sector.

Un análisis particular merece el presupuesto asignado al Pliego Ministerio de Educación(14), particularmente los recursos que serán gestionados centralmente.

Como consecuencia de las medidas de política previstas por la actual administración para el 2007, como la puesta en marcha de los programas de alfabetización e infraestructura, el presupuesto a gestionar centralmente se incrementará en un 56.1%.

Lo anterior significa mayores recursos para la Unidad Ejecutora 026 (Educación Básica para todos) y la creación del dos más, con lo cual el MED manejará en total ocho (8) unidades ejecutoras.

Hay que resaltar, también, la drástica reducción de los recursos para la Unidad Ejecutora 028 (ex MECEP BID), en la medida que este trabajara en el 2007 sólo con recursos del tesoro público, y el programa Huascarán, del cual se especula sufrirá un fuerte proceso de reestructuración.

Podemos apreciar también el aumento de recursos para el Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR), a pesar que desde su puesta en marcha ha observado serias dificultades en su gestión, en tanto que desde su inicio no ha sido capaz de ejecutar los recursos asignados a sus diversos componentes.

Impulso a la descentralización con un presupuesto centralista

Una debilidad de la formulación presupuestal propuesta por el ejecutivo(15), en general y la del MED, en particular, es el retroceso sufrido en términos de descentralización, en tanto que la solicitud de mayores recursos será para el manejo centralizado de la política educativa, lo cual es evidencia de la falta de articulación de la política educativa nacional con las necesidades y demandas educacionales de las regiones.

La solicitud de mayores recursos a los asignados para el 2007 demuestra la necesidad de parte del MED de tomar la iniciativa en lo que a política educativa se refiere. La demanda adicional del presupuesto para el Sector Educación implica S/. 1,265.1 Millones para atender las iniciativas planteadas en el mensaje presidencial y reiterado por el premier y el titular del pliego. Este monto sumado al presupuesto asignado como tope por el MEF da como resultado S/. 11,830.8 millones.

Sin embargo los mayores recursos ponen en entredicho cualquier iniciativa regional de política educativa, más aún en pleno proceso de construcción de los Proyectos Educativos Regionales, en tanto que de ser atendida la demanda adicional esta sería manejada centralmente, es decir, según el bien entender y parecer de los planificadores del MED, a contrapelo de la descentralización del sistema educativo y del Estado Nacional.

Si observamos las cifras el presupuesto regional en educación apenas se incrementaría en un 7.5%, sin embargo el presupuesto del pliego MED experimentaría un incremento - considerando la demanda adicional – del 66.9%.

La solicitud por mayores recursos se concentra en el “Shock de Inversiones”, es decir, en el programa Nacional de Infraestructura Educativa (S/.158 Millones); el incremento de una hora lectiva en primaria y secundaria (S/.402.9 Millones); material educativo para la educación básica (S/.177.8 Millones); política de incentivos a la evaluación (S/.100 Millones); entre otros.

Tal como podemos observar en el cuadro 4, de atenderse la demanda adicional, el presupuesto de los OPD experimentaría un crecimiento del 140% respecto del PIA del 2006, recursos que estarían destinados en gran medida al Instituto Peruano del Deporte (IPD), básicamente al mejoramiento de la infraestructura deportiva.

Medidas de política que se expresan en el presupuesto

Si bien es cierto que al inicio los anuncios de medidas gubernamentales en el campo de la educación más parecían un “listado de lavandería”, luego de la presentación del ministro Chang en el Congreso de la República(16), empezaron a configurar una lógica coherente a partir de su articulación en los objetivos de calidad y equidad. Esta propuesta de política puede ser discutible, sin embargo cabe reconocer que se propone implementar la Ley General de Educación, asimismo, articularse - aunque considere a este referente más, entre otros(17) - con el Proyecto Educativo Nacional,

Los diversos elementos de los lineamientos de política deberán expresarse en medidas de corto plazo que se incluyen el Plan Operativo del Sector (POA) y el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA); y de otro lado, en medidas de mediano y largo plazo que incluye el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM).

Tal como podemos apreciar en el cuadro 5, la demanda adicional de recursos solicitada por el MED recoge, en gran medida, los objetivos estratégicos, generales y específicos planteados.

La importancia de la discusión en torno al presupuesto destaca los propósitos de la política educativa - caso infrecuente en los últimos años - , asimismo, la demanda adicional no atendida por el MEF pone a prueba la capacidad negociadora de los técnicos del MED y la fortaleza de los argumentos que sustentan las medidas de política planteadas por el Ing. Chang. De otro lado, posiciona en el foco de la discusión, no las prioridades de la coyuntura estimuladas por el afán de rentabilidad política, sino a los propósitos educacionales con un horizonte temporal más ambicioso.

Como es evidente, existe algunas ausencias, como: el logro de la equidad en el acceso y calidad en los ámbitos rurales y la mejora la calidad de la Educación Intercultural Bilingüe, que son aspectos que se consideran en el presupuesto asignado por el MEF para el PEAR, sin embargo, no se visualiza en él temas como: la ampliación los programas y servicios de educación inicial para atender integralmente a los niños de 0 a 2 años y de 3 a 5 años; el acceso de los estudiantes con discapacidad a las aulas regulares, las acciones para hacer frente a actos de corrupción; la participación ciudadana en la rendición de cuentas, la acreditación de la Educación Superior; y finalmente, el anuncio de la participación de los Municipios en la Gestión Educativa..

Nuevo enfoque viejas pretensiones

La costumbre de elaborar presupuestos históricos bajo el procedimiento de “clonar” la estructura programática y de gasto de años precedentes, ha sido dejada de lado para asumir un presupuesto por resultados, que bajo el Enfoque del Marcó Lógico (EML) implica subordinar las actividades, tareas y recursos de diferente naturaleza a resultados - coherentes con las políticas generales - que sean verificables objetivamente y por lo tanto medibles y evaluables.

Este nuevo enfoque presupuestal tiene la virtud de fortalecer el control sobre el uso de los recursos, pero a su vez se constituye en una amenaza que tendrán que enfrentar los técnicos que laboran en el aparato del Estado, en la medida que mientras desarrollen nuevas capacidades de argumentar las necesidades de recursos del Sector sobre la base de resultados, es poco probable que su solicitud de demanda adicional sea atendida por el MEF. Por lo tanto, como pronostican los entendidos, las proyecciones de déficit fiscal para el presente año que eran de 0.2% del PBI, se convertirán en un superávit del 0.6% liberando así recursos para ser utilizados, posiblemente, en pre pagos de la deuda externa tal como los hizo el anterior gobierno en 2005.

En el plano político, el presupuesto por resultados se constituye en una forma de control social que ejerce el sistema sobre los sectores beneficiarios de los programas y proyectos educativos que dirigirá el MED en adelante.

Comentario final

Una condición necesaria para mejorar la argumentación de mayores recursos presupuestales es apurar la legitimación e institucionalización de la propuesta de PEN elaborada por el Consejo Nacional de Educación, de ser así, en un segundo momento, el PEN deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER);los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL y algunos municipios con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), asimismo, éstos deberán estar concordados con los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia y Distrito.

Para que las propuestas se concreticen en presupuestos, los objetivos estratégicos del PEN deberán ser considerados en el PESEM formulado por el MED, y en los Planes Operativos Anuales (POA) de cada una de las Unidades Ejecutoras involucradas en la provisión del servicio educativo público. A su vez las Instituciones Educativas deberán jugar el papel de unidades formuladoras de Proyectos de Inversión Pública (PIP), es decir, deberán desarrollar capacidades – sobre la base de sus Proyectos Institucionales – para el diseño, formulación y gestión de proyectos bajo el enfoque del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), asimismo, proyectos de inversión, innovación y desarrollo educativo a ser financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana FONDEP (18). Este proceso favorecerá la materialización de los objetivos estratégicos del PEN en actividades, recursos y metas de cada presupuesto anual hasta el 2021.

(1) Publicado en: Miranda Blanco, Arturo. Presupuesto de educación para el 2007: ¿qué pasa? En: Informe Nº 55. Lima, IPP, noviembre – diciembre, 2006
(2) La función es el Nivel máximo de agregación de las acciones del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado. Para el efecto se considera la función 00 Función Genérica, 01Legislativa, 02 Justicia, 03 Administración y Planeamiento, 04 Agraria, 05 Asistencia y Previsión Social, 06 Comunicaciones, 07 Defensa y Seguridad Nacional, 09 Educación y Cultura, 10 Energía y Recursos Minerales, 11 Industria, Comercio y Servicios, 12 Pesca, 13 Relaciones Exteriores, 14 Salud y Saneamiento, 15 Trabajo, 16 Transporte, 17 Vivienda y Desarrollo Urbano.
(3) La Dirección Regional de Lima, aún pendiente de transferir a la Municipalidad Provincial, comprende las UGEL 01 San Juan de Miraflores, 02 San Martín de Porras, 03 Cercado, 04 Comas, 05 San Juan, de Lurigancho, 06 Vitarte y 07 San Borja.
(4) Monto (techo) presupuestario máximo para comprometer gastos, autorizado a las UE por la DNPP, a nivel de la combinación Función / Programa, Fuente de Financiamiento y Grupo Genérico de Gastos.
(5) Fase del ciclo del gasto donde se afecta total o parcialmente el techo presupuestal autorizado por el Calendario de Compromisos del mes.
(6) Fase del ciclo del gasto donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso contraído.
(7) Fase del ciclo del gasto donde se cancela total o parcialmente la obligación devengada, mediante el giro de cheques, emisión de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios Tesoro Público.
(8) Instancia orgánica con capacidad para desarrollar funciones administrativas y contables. Es la responsable de informar sobre el avance y/o cumplimiento de las metas.
(9) Ultima fase del ciclo de ejecución del gasto, en la cual se extingue la obligación contraída por la UE hasta por el monto devengado con cargo a las subcuentas bancarias de gasto aperturadas por el Tesoro Público a nombre de la UE en el Banco de la Nación.
(10) Proyecto de Presupuesto del Sector Educación 2007: Exposición ante la Comisión de Presupuesto y cuenta General de la República. Ing. José Antonio Chang Escobedo - Ministro de Educación. Setiembre del 2006. Presentación en Power Point
(11) Incluye los programas de la función educación de los Gobiernos Regionales.
(12) Incluye los pliegos presupuéstales: Ministerio de Educación, Universidades Públicas y Organismos Públicos Descentralizados del Sector.
(13) Se consideran al: Instituto Nacional De Cultura – INC, Instituto Geofísico del Perú, Biblioteca Nacional del Perú, Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo – INABEC, Asamblea Nacional de Rectores – ANR, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología – CONCYTEC, Instituto Peruano del Deporte – IPD.
(14) Esta integrado por las unidades ejecutoras que dependen de la Sede Nacional (San Borja), las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) de Lima, la Dirección de educación de Lima Metropolitana, el Instituto Pedagógico y las Escuelas de Arte.
(15) “La distribución del presupuesto 2007 por niveles de gobierno muestra que se ha producido un retroceso en la descentralización presupuestal comparada con las cifras del presente año, pues el gobierno central ha incrementado su participación de 68.6% a 69.5% en el total, mientras que la participación de los gobiernos subnacionales ha disminuido de 31,4% a 30.5%”. Epifanio Baca. Grupo Propuesta Ciudadana. Artículo publicado en el diario La República el jueves 5 de octubre del 2006.
(16) Presentación ante la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud, y Deportes. Lineamientos de Política Educativa. Ing. José Antonio Chang Escobedo Ministro de Educación. Setiembre, 6 de setiembre del 2006.
(17) Un mayor análisis sobre el punto se desarrolla en: Sigfredo Chiroque Chunga. Segundo Tiempo del APRA en Educación. Informe Nº 53 Instituto de Pedagogía Popular. Lima Octubre del 2006.
(18) Artículo 5 del Reglamento de la Ley Nº 28332. Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana – FONDEP. Decreto Supremo Nº 005-2005-ED.

Calidad con equidad: pilares del Proyecto Educativo Nacional

2005-12-29T19:51:00.000-08:00

Durante gran parte del siglo pasado la educación peruana se debatió entre la postración y la indiferencia de los diferentes gobiernos. La carencia de una política de Estado no permitió la continuidad de la política educativa, de manera tal que las acciones del Ministerio de Educación estuvieron caracterizadas por ser parciales, fragmentadas y en muchos casos erráticas (1).

Durante la década de los noventa se asumió una aceptación fácil de la problemática escolar, es decir, se trivializó la política educativa con la aplicación de acciones aisladas pero “espectaculares” como la inauguración de locales escolares, reparto de computadores y libros, etc.

Durante la actual administración se asume como fundamental la necesidad de contar con un Proyecto Educativo Nacional (PEN) que determine un horizonte para la educación peruana, es por ese motivo que en el año 2002 mediante D.S. 007-2002-ED se reincorporó al Consejo Nacional de Educación (CNE) a la estructura orgánica del Ministerio de Educación como órgano especializado, el mismo que viene implementando mecanismos para el diálogo y consulta ciudadana en la perspectiva de construcción del PEN.

En agosto del 2005 sale a la luz el PEN(2) dando así cumplimiento al mandato del artículo 81 de la Ley General de Educación Ley Nº 28044. El citado documento plantea como objetivo estratégico número uno el logro de oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos, es decir, nos presenta el reto de enfrentar la inequidad y la baja calidad de la educación de los más pobres como primera prioridad.

La educación como derecho humano consagrado en la legislación internacional, no sólo coadyuva al desarrollo de cada persona, sino que permite a los sujetos interactuar con determinadas capacidades. En ambos casos la educación resulta una necesidad en el desarrollo de la condición humana y por ello es un derecho. En la medida que existe un nexo consustancial entre sujeto individual y colectivo, debemos entender también que la equidad educativa es inseparable al mismo derecho a la educación, en consecuencia, no existe derecho a la educación si equidad y viceversa(3).

Dimensiones de la equidad en la educación

Si entendemos por equidad igualdad de oportunidades para educarse con calidad y pertinencia, deberíamos considerar sus distintas dimensiones como equidad en el acceso, equidad en los aprendizajes, equidad en los recursos educativos, equidad de género, equidad por área de residencia, etc.

Más allá de cualquier definición la estadística oficial publicada por el MED(4) nos permite afirmar que (ver cuadro 1) en lo que equidad de género se refiere, en el tema de cobertura (bruta y neta), las cifras son parejas o en algunos casos favorecen al género femenino como es el caso de la cobertura neta en primaria (93% mujeres y 92% varones) y la cobertura neta en secundaria (71.4% mujeres y 68.1% varones), sin embargo el porcentaje de desaprobados, retirados y estudiantes con extra edad desfavorece a las mujeres.

Los indicadores de la educación clasificados por área de residencia manifiestan un evidente desequilibrio desfavorable al ámbito rural. El número promedio de años de escolaridad de la población adulta es mayor para el área urbana 9.9 frente a 6.6 del área rural, sin embargo, en el caso del porcentaje de estudiantes retirados se da la situación inversa: 2.4% urbano y 9.0% rural para primaria; y, 4.6 % urbano y 10.8% rural para secundaria. Esto explica en gran medida, igual desbalance en el tema de la extraedad, 5.3% urbano y 16.3% rural para primaria; y, 8.1% urbano y 23.5% rural para secundaria

La cobertura neta del sistema educativo en los sectores de pobreza extrema para los niveles de inicial y secundaria es casi la mitad de la que se observa en los sectores no pobres. En el primer caso la cobertura de la educación inicial en el sector de extrema pobreza es del 35.7% y en el sector no pobre del 66.5%, asimismo, caso la cobertura de la educación secundaria en el sector de extrema pobreza es del 47.9% y en el sector no pobre del 83.4%.

El porcentaje de retirados y desaprobados (fracaso escolar) en educación primaria para los sectores de pobreza extrema es del 26.1% y en los sectores no pobres del 7.6%, es decir, el fracaso escolar es 3.4 veces mayor en los niños pobres extremos que cursan la escuela primaria. Como una consecuencia lógica, el porcentaje de extraedad es de 20.2% en el sector de pobreza extrema frente al 4.1% en el sector no pobre.

La equidad de la educación como es evidente esta íntimamente ligada a la pobreza estructural que afecta a la mayoría de la población de este país, en esa medida se afirma que, como los demuestra la Evaluación Nacional 2004 desarrollada por el Ministerio de Educación(5), los más pobres son los que están peor en términos de aprendizajes, en tanto que las escuelas con mayores carencias materiales reciben más tarde a sus profesores, como es el caso de las poblaciones amazónicas; y, cuando éstos llegan, son los profesores con mayores deficiencias en su desempeño, a los mismos que se les paga “tarde, mal y nunca”.

Si asumimos a la equidad de la educación como un problema, esto es, como la discrepancia entre una situación real y otra deseada, podemos afirmar, a partir de la lectura de los indicadores que el derecho a la educación de todos los peruanos es sus diversas dimensiones relacionadas a la equidad, es todavía una aspiración.

Equidad y componentes de la función de producción de la educación

Otra perspectiva para el análisis de la equidad en educación es su planteamiento desde la función de producción de la educación, a partir de esta óptica se plantea la equidad en la asignación de recursos y fondos; la equidad para el desarrollo autónomo de la gestión pedagógica, administrativa e institucional; los factores contextuales que favorecen la equidad; y, la equidad de los productos educativos (ver esquema 1).

En el primer caso, la asignación de recursos desde el nivel central desfavorece la equidad, es decir, cuando la provisión de materiales educativos, mobiliario e infraestructura se decide en el Ministerio de Educación (Lima), como ha sido en los últimos años (caso específico la distribución de textos), ésta ha demostrado poca efectividad en relación inversión total y a los costos de distribución. De la misma forma, los fondos con que cuenta la Unidad Ejecutora (DRE o UGEL) no llegan directamente a los estudiantes, ésta se encarga de los procesos de programación del plan - presupuesto, elaboración del plan de adquisiciones y de la distribución de los recursos, demostrando en la mayoría de los casos una gran desproporción entre los fondos asignados a su sede y los distribuidos a las Instituciones Educativas.

Desde la perspectiva del proceso educativo, la autonomía de las decisiones de las Instituciones Educativas en el campo de la gestión pedagógica es fundamental para el logro de la calidad y pertinencia de los aprendizajes. Asimismo, en el campo de la administración, la evaluación y selección de los docentes debe ser con la participación de todos los estamentos representados en el Consejo Educativo Institucional (CONEI).

En el terreno institucional para educar se requiere de un liderazgo democrático que fomente la participación y promueva la construcción de un proyecto estratégico. El proceso educativo es, fundamentalmente, interacción entre los sujetos, en ese sentido el clima escolar es el sustento básico sobre el cual se desarrollan todos los procesos al interior del espacio educativo(6).

Está demostrado que los factores contextuales, es decir, la influencia que sobre el aprendizaje tiene el “capital cultural familiar”, las “condiciones de educabilidad” que brinda la sociedad a los estudiantes; y; el “capital social” con que cuenta la comunidad circundante a la Institución educativa explican en gran medida la efectividad de la educación.

Teniendo en cuenta los aspectos antes mencionados es previsible que el producto educativo optimo este determinado por la combinación adecuada de recursos, procesos y factores contextuales. La mayor y mejor inversión del Estado en estos aspectos será, finalmente, fruto de la política educativa y de las restricciones de la caja fiscal.

A partir del análisis anterior se puede deducir que si solamente se asume a la educación como “necesidad social” se corre el riesgo de invertir en ella pesando solamente en su rentabilidad y el costo - efectividad. Si se pone énfasis en su dimensión social haciendo dicotomía de su soporte en la persona (individual) se puede “racionalizar del servicio educativo”, vulnerando el mismo derecho personal a la educación en aras de una racionalidad social.

Equidad, eficiencia y financiamiento de la educación

La evidencia nos indica que en el Perú el aumento de la cobertura se logró a costa de la disminución de la calidad, la equidad y la pertinencia, sin embargo, tal como lo demuestran las cifras, existe aún una parte de la población no incorporada a la escuela, como es el caso del área rural y urbano marginal.

Sin bien es cierto el nivel de la inversión medido en términos del Gasto Público en Educación (GEP) respecto del Producto Bruto Interno (PBI) no ha superado los niveles alcanzados en la década del sesenta (4.5% en 1966), y como consecuencia de esto se ha operado un deterioro constante del costo medio año/estudiante. La forma como se han formulado los presupuestos del sector y la manera como se ha asignado a cada unidad ejecutora no han favorecido la mayor eficiencia del sistema, es decir, el nivel y calidad de la inversión en educación, a pesar de ser bajos no ha favorecido una mejor relación entre el costo y la efectividad de la educación.

Lo anterior sumado al fracaso escolar ha sido una grave dificulta que ha impactado negativamente sobre la productividad del sistema. En consecuencia, el bajo nivel de inversión en educación pública y la baja productividad del sistema, en conjunto, ha generado la mayor inequidad del sector educativo.

La experiencia latinoamericana en el financiamiento de la educación no ha mostrado una mejora sustancial en la equidad, tal es el caso del financiamiento de la oferta con criterio de discriminación positiva, procedimiento por el cual se asignan los recursos a las escuelas más “carenciadas” con resultados muy relativos como es el caso de las 900 escuelas de Chile. Esta experiencia demuestra necesaria la mejora de las condiciones de inicio de los estudiantes y de los recursos.

Otro enfoque es el del financiamiento de la demanda, en este caso también la experiencia chilena es aleccionadora en tanto que el sistema de subvenciones directas por alumno no ha favorecido en absoluto la equidad de la educación(7), en el mismo sentido, los programas de transferencia condicionada aplicados en Brasil y México, entendidos éstos como la asignación una mensual en efectivo a las familias han generado un bajo impacto en el rendimiento escolar de los estudiantes(8).

La experiencia de los Círculos de Auto Educación Docente (CAD) que promueve el Instituto de Pedagogía Popular (IPP-Perú) demuestra que modificar la calidad del factor docente -como grupo y no a nivel individual- tiene un impacto significativo en el control de la desigualdad educativa.

La propuesta: una gestión democrática y participativa

La única manera de enfrentar la falta de equidad de la educación es desde la organización de los actores a partir de un profundo proceso de descentralización que permita a las escuelas y colegios organizados en Redes Educativas Institucionales (REI) (9) participar de la toma de decisiones, concertar planes y presupuestos, responsabilizarse por los resultados; y, ejercer la vigilancia ciudadana (ver esquema 2). En este sentido la Ley General del Educación Ley Nº 28044 y el Reglamento de Gestión del Sistema Educativo D.S. 009-2005-ED no abren muchas posibilidades.

En una primera etapa es importante la identificación e involucramiento de los agentes y actores directa o indirectamente responsabilizados en el desarrollo de la educación local. Esto implica comprometer al gobierno regional y local con las acciones intersectoriales desde el campo de la educación, más aún, a las direcciones regionales y locales de educación que cumplan su función a cabalidad. Como es de esperarse convocar los actores protagónicos, llámese padres de familia, estudiantes, docentes y personal jerárquico, administrativo y de servicio de las instituciones educativas, de la misma forma, los funcionarios locales y otros miembros de la comunidad

El dimensionamiento del espacio educativo, empieza con la conformación los Consejos Educativos Institucionales (CONEI) en donde no los hubiera, y el fortalecimiento e institucionalización en donde estuvieren instalados pero no desarrollen actividad alguna. El conjunto de los miembros de los CONEI de un espacio educativo determinado pueden constituirse en REI.

El espacio educativo llámese provincia o distrito organizado en REI, en el caso que coincida con una Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), podrá organizar cada Unidad de Costeo (UC) (10) sobre la base de una REI. Durante este proceso de dimensionamiento, los integrantes de los CONEI tendrán la oportunidad de desarrollar capacidades de gestión y administración de las instituciones educativas.

En el proceso de organización, el conjunto de los integrantes de los CONEI de la localidad, agrupados en asamblea, pueden dar lugar a la creación de una o más REI en su ámbito y similar número de UC. De la misma forma, elegir el Consejo Educativo de cada Red con su respectivo responsable de meta. En este proceso los miembros de los Consejos Educativos de Red deberán desarrollar capacidades para el diseño, formulación y gestión de proyectos educativos y de inversión.

En la etapa de funcionamiento los miembros de las diversas instancias de participación tendrán la responsabilidad de participar en la gestión de sus instituciones y redes institucionales, ya sea como miembros o responsables de los comité de caja para la programación del plan presupuesto, así como en el de adquisiciones de bienes y servicios de la UE que le corresponda.

Los proyectos educativos articulados como materialización de las políticas de equidad

La efectividad del Proyecto Educativo Nacional será contrastada en la medida que sus propuestas se concreticen en el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) formulado por el Ministerio de Educación, y en los Planes Operativos Anuales (POA) de cada una de las Unidades Ejecutoras involucradas en la provisión del servicio educativo público. A su vez las Instituciones Educativas pondrán jugar el papel de unidades formuladoras de Proyectos de Inversión Pública (PIP), es decir, deberán desarrollar capacidades – sobre la base de sus Proyectos Institucionales – para el diseño, formulación y gestión de proyectos bajo el enfoque del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Este proceso favorecerá la materialización de los objetivos estratégicos del PEN en actividades, recursos y metas de cada presupuesto anual hasta el 2021.

Las organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la educación deberán hacer vigilancia estricta del cumplimiento de los compromisos adquiridos, antes y durante el proceso de formulación ejecución y evaluación del presupuesto público.

Para lograr este propósito el PEN deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER), asimismo, los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE) deberán estar articulados a los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y a los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia.

Esta propuesta de descentralización es una oportunidad para que los actores del proceso educativo desarrollen su derecho a una educación de calidad, equitativa y pertinente promoviendo la toma de conciencia del problema. Si una propuesta de esta naturaleza surge solamente de los especialistas, las soluciones vendrán de arriba y cuando se crea conveniente y no como demanda y urgencia del pueblo.

(1)Publicado con el nombre de Equidad Educativa ¿El Proyecto Educativo Nacionales una Oportunidad? en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 44. Diciembre 2005.
(2)Hacia un Proyecto Educativo Nacional 2006 – 2021. Propuesta del Consejo Nacional de Educación. Lima – Perú, Agosto del 2005.
(3)Sigfredo Chiroque Chunga. La Equidad Educativa como Derecho Individual y Colectivo. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(4)Ministerio de Educación. Indicadores de la Educación. Perú 2004. Lima – Perú, 2005.
(5)Ministerio de Educación. IV Evaluación Nacional del Rendimiento Estudiantil – 2004. Resultados. Lima – Perú, noviembre del 2005.
(6)Manuel Iguíñiz, presidente de Foro Educativo y miembro de Tarea, explica que la gestión es un componente inherente al proceso formativo global, no se puede separar en la educación, pues tiene que ver con el tipo de gobierno de la institución educativa y con las relaciones entre todos. "La escuela educa en su conjunto, no sólo en el aula sino también en el cotidiano acontecer de la misma".
(7)Pablo Venegas C. PIIE. Políticas Educativas en Chile: Lecciones y Desafíos. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(8)Marcela Fajardo América Latina Políticas Educativas de Acción Afirmativa Situación, Tendencias y Perspectivas. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(9)Ver artículo 40º del Decreto Supremo Nº 009-2005-ED. Reglamento de Gestión del Sistema Educativo
(10)Se denomina al conjunto de Instituciones Educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la Unidad Ejecutora (UE). Está bajo la dirección del titular de la Institución Educativa (responsable de meta) líder del área circundante, el que se denominará “Centro Base”. Las funciones de la unidad de costeo son elaborar y evaluar el presupuesto anual; la propuesta de asignación trimestral del gasto y la solicitud de calendarios de compromiso. Asimismo, participar como miembro en comité de caja y elaborar el plan de adquisiciones de la UE.

Educación 2001 – 2006: gasto público y Proyecto Educativo Nacional

2005-11-08T07:06:00.000-08:00

Luego de la década de los noventa, con el advenimiento de la transición democrática, se vislumbraron nuevos horizontes para la educación peruana. El Acuerdo Nacional y la dación por el Congreso de Republica de la Ley de Educación Ley Nº 28044, nos hicieron pensar que se iniciaba un ciclo de bonanza para la educación peruana. A pesar de esto, estamos casi al final de un periodo de gobierno que en lo que educación pública se refiere, tiene pocos logros que mostrar (1).

Política educativa

Durante el periodo 2001 al 2005, el Ministerio de Educación ha continuado con la política de cambios parciales y fragmentados en el sistema, los intentos de hacer política educativa han quedado truncos por la “mezquindad” de los hacedores de la política económica. A pesar del inicio auspicioso que presentaban los principales lineamientos de política educativa planteados durante la gestión del ministro Nicolás Lynch, los objetivos propuestos no se han logrado concretar por falta de recursos fiscales.

En lo pedagógico, más allá del reparto de libros para el 1er, 2do y 3er año de secundaria, no ha habido cambios fundamentales en los propósitos, contenidos y metodologías de enseñanza y aprendizaje.

La administración se ha entrampado en un proceso de racionalización que no ha cumplido con el objetivo de adaptar la oferta a la demanda cuantitativa por educación, sino por el contrario, se ha limitado a declarar excedencia de masiva sin reubicar a los docentes en otras instituciones, lo cual a traído como consecuencia que las escuelas más pobres se queden sin maestros.

El proceso de descentralización no ha desarrollado mayores avances. El MED se a limitado a transferir funciones al Gobierno Regional de Lima Provincias, es decir, presupuesto, acervo documentario e infraestructura de cada UGEL(2). Sin embargo los programas estratégicos como Huascarán, Educación en Áreas Rurales (PEAR), Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria (MECEP-BID II), se siguen manejando centralizadamente.

Cabe resaltar el anunció presidencial de cumplir con la promesa electoral de duplicar las remuneraciones de los docentes es el única medida de política que ha tenido continuidad, a pesar que al final de su mandato difícilmente se llegará a esta cifra.

¿Presupuesto o gasto público en educación?

La coyuntura en el campo de la educación esta ganada por la discusión acerca del presupuesto que el poder Ejecutivo propondrá al Congreso para su aprobación. Sin embargo ¿Cuál es la importancia de esta discusión? ¿Tiene el MED de educación capacidad negociadora? ¿Qué es lo que realmente se discute?

La discusión entorno a las necesidades financieras del sector se circunscribe a la propuesta del ejecutivo, es decir, a la suma de intenciones del MED y de los Gobiernos Regionales de incluir en su programación objetivos, metas, actividades y recursos para el desarrollo de acciones educativas en los ámbitos de su competencia, de allí que estas se consoliden dentro de la Estructura Funcional Programática del Sector Público Nacional como la función(3) 09 educación y cultura.

Lo que está en la mesa de discusión no es la propuesta de los técnicos del MED, sino la propuesta agregada de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF. En consecuencia, mal que bien el MED sólo puede “defender” el presupuesto de la sede central, UGEL de Lima Metropolitana(4), universidades y otras instituciones del Sector, monto que no llega ni al 20% del presupuesto asignado a Educación.

Ante tal argumento la capacidad negociadora del MED se reduce a su mínima expresión, en tanto que las funciones en lo presupuestal y administrativo tienden a ser responsabilidad de los Gobiernos Regionales, para concentrarse en los aspectos técnico pedagógicos y normativos de la política educativa nacional.

El foco de la discusión esta centrado en las prioridades de la coyuntura, en donde la educación lleva las de perder, en la medida que la rentabilidad política es de corto plazo. Lo único que genera expectativa son las obras concretas, sin embargo la educación, por lo general, proporciona réditos en el mediano y largo plazo, por lo tanto es rentable al inicio de un gobierno como “promesa electoral” y no al final cuando los gobiernos ven esquivas las preferencias populares. Es por ese motivo dice que el “ciclo político” siempre ha sido pernicioso para la educación.

El análisis empieza a tener relevancia cuando el presupuesto es visto como un proceso, es decir, en sus diferentes etapas y fases. La etapa de programación y formulación, donde se definen los objetivos, metas, actividades y recursos está cargo de cada sector articulado al MEF, sin embargo, la aprobación corre por cuenta del Congreso de la República.

En etapa de ejecución, con arreglo a mayores necesidades y/o recursos, se tramita ante el poder legislativo un crédito suplementario que a la postre modifica el presupuesto inicial (PIA), finalmente lo que se consigna en Calendario de Compromisos(5) es presupuesto inicial modificado (PIM). Una vez comprometidos(6) los recursos, se dan por devengados(7), se giran(8) a las cuentas de cada Unidad Ejecutora(9) (UE) y luego se pagan(10) remuneraciones, bienes, servicios, se adquiere mobiliario, se ejecutan obras, etc.

Finalmente, ante el argumento de las cifras, es evidente que una medida más exacta del esfuerzo fiscal en educación es el gasto más que el presupuesto, en la medida que este último sólo refleja intenciones, a diferencia del gasto que es en realidad la expresión monetaria de los recursos efectivamente utilizados en la función educadora del Estado.

¿Otra brecha por cerrar?

La explicación precedente nos anima la siguiente pregunta ¿Es el prepuesto aprobado lo que finalmente gastan las UE? Si existe alguna diferencia ¿Cuál es la brecha entre presupuesto y gasto?

A pesar de la importancia de la implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) desde 1999, la complejidad de los diferentes procesos logísticos y trámites administrativos que se cruzan en cada fase de la ejecución presupuestal generan retrasos en la obtención de bienes, el pago del personal contratado y de obligaciones sociales, lo que finalmente impide que la totalidad de los recursos consignados en el calendario de compromisos se ejecuten, perjudicando así a las instituciones educativas.

Ya que la visión nacional del presupuesto esconde las inequidades regionales, el análisis a nivel de cada UE nos llevará a concluir cuales son las reales ineficiencias de la administración presupuestal.

Una conclusión importante a la luz del análisis anterior es la necesidad de “sincerar” las cifras respecto del monto de recursos que se destina a la educación pública. ¿Es conveniente hacer comparaciones entre el PBI y las intenciones de gasto en educación que es el presupuesto? ó ¿Sería mejor comparar este agregado macroeconómico con el presupuesto realmente gastado? ¿Cuan relevante es esta diferencia?

Tal como se puede apreciar en el cuadro 1, las diferencias encontradas nos alejan aún más de la meta fijada a por el Acuerdo Nacional, y lo que es peor, proporcionan argumentos en contra de la vigencia de la escuela pública.

La evidencia nos indica que existe una diferencia importante entre el presupuesto y el gasto, lo cual modifica de manera sustancial su participación respecto del PBI, situación por demás comprometedora respecto de la meta del 6%, y lo que es peor aún, refleja una alta ineficiencia, es decir, pone en “tela de juicio” la capacidad institucional de gasto.

Seria exagerado de nuestra parte responsabilizar a la actual gestión por la ineficiencia del gasto, en todo caso habría que establecer el grado de responsabilidad en cada una de las 245 UE que desarrollan actividades de manera directa o indirecta en el campo de la educación y la cultura a cargo del sector público.

En consecuencia, más allá de datos cuantitativos, se necesita saber cuál es el compromiso real con el sector educativo público para el largo plazo, es decir, en que medida se garantiza el financiamiento de la escuela pública frente a los avatares de la política económica.

Propuestas de política

El desafío más importante a enfrentar en un contexto de descentralización, es el de proporcionar mayor autonomía económica a las instituciones educativas, pero de manera progresiva.

Para lograr este propósito, en una primera instancia, se debe consolidar a la Dirección Regional de Educación (DRE) como el ente orientador de la política educativa de su ámbito, en este sentido es importante que todas cuenten con un Proyecto Educativo Regional (PER) que permita canalizar sus recursos hacia la función de enseñanza y aprendizaje, en base a Planes Estratégicos, que generen la necesidad de elaborar de Perfiles bajo el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para afrontar problemas concretos de la escuela pública. Asimismo, los proyectos estratégicos ahora bajo la administración del MED: Huascarán, PEAR y MECEP-BID II deberán ser transferidos a las regiones mediante la modalidad de acuerdos de gestión que den estabilidad a los contratos de préstamo suscritos con los organismos internacionales.

En una segunda instancia, luego que las DRE se hacen responsables en lo técnico y normativo de la política educativa de su región, éstas transferirán a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) la administración de todas las instituciones educativas de su provincia. Asimismo, luego de una reestructuración organizacional, administrativa y financiera, todas las UGEL se deberán constituir en UE.

Como sabemos, el proceso de conformación de una UGEL en UE tiene sus implicancias políticas, administrativas y presupuestales. En esa medida esta instancia deberá agrupar a cada ámbito en un conjunto de Redes Educativas Institucionales(11) organizadas en Unidades de Costeo, para de esta manera optimizar el uso de los recursos. La institución educativa como primera y principal instancia del sistema educativo descentralizado deberá ser la principal beneficiaria de esta mayor eficiencia.

La organización de la red se logrará integrando las escuelas ubicadas en cada zona combinando criterios geográficos, ecológicos, socioeconómicos, culturales y políticos. Las redes se agruparán en torno a una Institución Educativa que se denomina Centro Base, el mismo que es seleccionado por criterios de accesibilidad, equipamiento e infraestructura adecuada. El coordinador de la red será el director de la Institución Educativa que ejercerá el rol de Centro Base, de la misma forma, será el responsable de meta de la Unidad de Costeo y tendrá capacidad de decisión sobre las prioridades de recursos de las Instituciones Educativas de la red.

Las funciones de la unidad de costeo serán elaborar y evaluar el presupuesto anual; la propuesta de asignación trimestral del gasto y la solicitud de calendarios de compromiso. Asimismo, participar como miembro en comité de caja y elaborar el plan de adquisiciones de la Unidad Ejecutora.

La institución educativa tendrá como responsabilidad controlar el cumplimiento de programación de gastos; evaluar la correcta administración de los recursos directamente recaudados; y, brindar información periódica respecto del avance de las metas físicas y presupuestales.

La organización de las escuelas en forma de red les permitirá trabajar coordinadamente, asumir responsabilidades en forma conjunta y desarrollar proyectos comunes. Para tal efecto la UGEL deberá contar con el registro de los Consejos Educativos Institucionales, asimismo, deberán conformarse los Consejos Educativos de Red como órganos de participación, concertación y vigilancia ciudadana a este nivel.

Finalmente, el Plan de Desarrollo Educativo Local elaborado por iniciativa de la UGEL con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE) deberá estar articulado a los Proyectos Educativos de las Redes Educativas Urbanas y a los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de la Provincia.

Proyecto Educativo Nacional: entre el optimismo y la desesperanza

La puesta en discusión de la propuesta de PEN por el Consejo Nacional de Educación no hace sino mantener el optimismo de que de ahora en adelante se propongan para la educación pública políticas de Estado y no de gobierno. Sin embargo se vislumbra para el próximo periodo de gobierno una insistencia en la ortodoxia fiscal que a la larga perjudicará el “día a día” de la educación. Esperemos, pues, que esto se supera sobre la base de la participación popular y el consenso.

(1) Artículo publicado en la Revista Pedagógica Maestros Nº 25 y 26, pp. 58-61. Lima, diciembre del 2005
(2) La actual Dirección Regional de Lima Provincias con sede en la ciudad de Huacho comprende las UGEL, 08 Cañete, 09 Huaura, 10 Huaral, 11 Cajatambo, 12 Canta, 13 Yauyos, 14 Oyon, 15 Huarochiri y Barranca 16.
(3) La función es el Nivel máximo de agregación de las acciones del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado. Para el efecto se considera la función 00 Función Genérica, 01Legislativa, 02 Justicia, 03 Administración y Planeamiento, 04 Agraria, 05 Asistencia y Previsión Social, 06 Comunicaciones, 07 Defensa y Seguridad Nacional, 09 Educación y Cultura, 10 Energía y Recursos Minerales, 11 Industria, Comercio y Servicios, 12 Pesca, 13 Relaciones Exteriores, 14 Salud y Saneamiento, 15 Trabajo, 16 Transporte, 17 Vivienda y Desarrollo Urbano.
(4) La Dirección Regional de Lima, aún pendiente de transferir a la Municipalidad Provincial, comprende las UGEL 01 San Juan de Miraflores, 02 San Martin de Porras, 03 Cercado, 04 Comas, 05 San Juan, de Lurigancho, 06 Vitarte y 07 San Borja.
(5) Monto (techo) presupuestario máximo para comprometer gastos, autorizado a las UE por la DNPP, a nivel de la combinación Función / Programa, Fuente de Financiamiento y Grupo Genérico de Gastos.
(6) Fase del ciclo del gasto donde se afecta total o parcialmente el techo presupuestal autorizado por el Calendario de Compromisos del mes.
(7) Fase del ciclo del gasto donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso contraído.
(8) Fase del ciclo del gasto donde se cancela total o parcialmente la obligación devengada, mediante el giro de cheques, emisión de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios Tesoro Público.
(9) Instancia orgánica con capacidad para desarrollar funciones administrativas y contables. Es la responsable de informar sobre el avance y/o cumplimiento de las metas.
(10) Ultima fase del ciclo de ejecución del gasto, en la cual se extingue la obligación contraída por la UE hasta por el monto devengado con cargo a las subcuentas bancarias de gasto aperturadas por el Tesoro Público a nombre de la UE en el Banco de la Nación.
(11) Las Redes Educativas Institucionales son estrategias organizacionales para fortalecer la gestión de las escuelas de la localidad con participación de los actores sociales del entorno dentro del marco de la descentralización educativa.

Departamento de San Martín: aspectos económicos y financieros de la educación pública

2005-10-12T10:55:00.000-07:00

En estos meses de octubre y noviembre, el Gobierno central y el Congreso de la República deciden los montos del Presupuesto General de la República para el próximo año, 2006. Aquí, se fijará el monto presupuestal para Educación y cómo se distribuye en todo el país. ¿Seguiremos las Regiones aceptando que todo se decida desde Lima? ¿Qué factores intervienen cuando se deciden los montos presupuestales? ¿Cuál debería ser el Presupuesto que deberíamos reclamar a nivel nacional y regional? ¿Cómo debería ser la distribución presupuestal? (1)

Presupuesto Nacional

Bien sabemos que el Producto Bruto Interno (PBI) es el valor de lo que el país produce en un año determinado. De acuerdo a cifras oficiales (ver Cuadro N° 1), el PBI-2004 tuvo un valor de 232,200 millones de nuevos soles; mientras que en este año (2005) está previsto que suba a los 253,000 millones de nuevo') soles y para el próximo año (2006), a unos 270,000 millones de nuevos soles. ¿Cuánto del PBI se deriva para financiar la educación pública? En términos absolutos está creciendo la cantidad de plata que se dedica al sector; sin embargo, en términos relativos, podemos observar que viene disminuyendo el porcentaje' del PBI asignado a la educación. Si en el 2004 fue de 3.87%, para el 2005 se reduce al 3.71% y - según las cifras - expuestas por el Ministro PPK el porcentaje para el 2006 será aún menor y apenas llegarían al 3.51 %.

En realidad, el Gobierno central no está cumpliendo con las previsiones del Foro Acuerdo Nacional que había señalado que se debería llegar a no menos del 6% del PBI para educación, con un crecimiento anual no menor del 0.25%. Como vemos, en lugar de crecer el porcentaje del PBI para educación, más bien disminuye. Si se cumpliese el Acuerdo Nacional, el próximo año se debería pasar del 3.71 %, por lo menos, al 3.96% (3.71 + 0.25), lo cual significa que el Presupuesto para Educación debería ser de 10,712 millones de Nuevos soles (cuando se han previsto solamente 9,501 millones de nuevos soles).

Unidades Ejecutoras

El Presupuesto del Sector Educación (PSE) no solamente tiene problemas de tamaño, sino también en su distribución regional. Para comenzar, veamos como se generan problemas con las Unidades Ejecutaras de Presupuesto (UEP).
Como podemos apreciar en el cuadro 2, al interior del pliego Gobierno Regional los centros y programas educativos dependen técnica y normativamente de la Unidad de Gestión Educativa Local UGEL,(2) pero desde la perspectiva financiera, de la Unidad Ejecutora de Presupuesto UEP, la misma que puede incluir una UGEL o a un conjunto de ellas.

En la región San Martín, en lo que a educación se refiere, existen sólo cuatro UEP que agrupan a 10 UGEL, 77 distritos y 1,916 instituciones educativas de gestión estatal. El sentido común nos reclama que deberían existir al menos 10 UEP; sin embargo, la decisión de crear más depende del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Éste sólo aplica criterios financieros para definir la creación de UEP sobre la base de una ejecución anual de 6 millones de nuevos soles. Esto, como es evidente, poco favorece a la descentralización fiscal del sector educativo público y a la equidad de su distribución provincial y distrital.

Presupuesto Regional

Es evidente que las regiones del país no reciben montos presupuestales que guarden coherencia con la población total, ni con el número de matriculados, ni con la situación de pobreza en que se encuentran. Veamos el caso del Presupuesto nacional del 2002. En este año, el monto del presupuesto nacional de educación que se quedaba en Lima fue del 34.3%. Esta cifra no guardaba correspondencia con ni con el volumen de matriculados, ni con el total de pobIación en este departamento, ni mucho menos con su situación en el ranking de pobreza.

En cambio nuestra Región - en este mismo año - solamente recibió para educación el 2.5% del Presupuesto Nacional destinado para educación. Este porcentaje era inferior aI 3.14% de estudiantes matriculados que hay en San Martín (respecto al total nacional) y también por debajo del 2.9% de población de peruanos que viven en la Región. Tampoco, se siguió una política de discriminación positiva, asumiendo la situación de pobreza en la Región.
Siguiendo una lógica elemental, deberíamos asumir que el Presupuesto para nuestra Región no debería inferior aI 2.9% del total nacional, para que -por lo menos- coincidiese con el porcentaje de peruanos que viven en San Martín.

Distribución Interna

En el presente año (2005), se asignaron algo más de 212 millones de nuevos soles como Presupuesto para educación en la Región San Martín. De este total, el 44.3% se quedaba en la Unidad Ejecutara del Bajo Mayo con sede en Tarapoto; el 29.0% en la Unidad Ejecutara de San Martín, con sede en Moyabamba; el 17.5% en la Unidad Ejecutara del Huallaga Central con sede en Juanjui; y el 9.2% en la Unidad Ejecutara del Alto Huallaga con sede en Tocache. Cabría preguntarse: ¿Esta es una adecuada distribución del Presupuesto dentro de nuestra Región?
Gasto Público Regional en Educación

Definido el Gasto Público Regional en Educación (GEPR) como el presupuesto total que ejecutan los órganos y organismos del sector público regional que cumplen la función educación y cultura(3), pasamos a la lectura de las cifras (ver Gráfico 1 ).

En 1981 el GEPR representaba el 0.6% del PBI Regional (PBIR)y tan sólo el 12.7% del Gasto Público Regional (GPR). En 2005, el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para Educación representa: eI 4.6% del PBIR y eI 43.7% del GPR. Esto significa que en los últimos veinticinco (25) años el GEPR ha tenido un crecimiento importante tanto en términos absolutos así como en relación al Gasto de Gobierno Regional (GBR) y al Producto Bruto Interno Regional (PBIR). En nuestra Región, la educación presupuestalmente hablando ha sido tratada con relativa deferencia.

¿En qué hemos gastado dentro del sector educación? Tal como se observa en el Gráfico 2, a nivel agregado, la principal característica del presupuesto es su fuerte componente de gastos operativos: El 9'1.1 % de los recursos están destinados a gasto corrientes y tan sólo eI 2.9% a gastos de capital. Más aún, respecto del total, el 92% se destina a gastos de personal y obligaciones sociales, es decir, al pago de planillas del personal docente y administrativo.
Sin bien es cierto el proceso de enseñanza y aprendizaje requiere de un alto componente de potencial humano tanto de los docentes como de apoyo administrativo, el nivel de recursos destinados a la adquisición de bienes y servicios es insuficiente: 4.7%.

Lo anterior explica la creciente pobreza educativa que afecta a las instituciones educativas, fundamentalmente del área rural. La carencia de útiles escolares y material de apoyo didáctico son sus principales carencias, a pesar del esfuerzo estatal por dotar a los estudiantes de libros y cuadernos de trabajo.

Niveles y Modalidades

Otra perspectiva para el análisis de la asignación de recursos públicos para la educación regional es la distribución del presupuesto / gasto por programas, en este caso por niveles y modalidades educativas

Tal como se observa en el gráfico 3 el grueso del gasto se concentra a nivel de la educación básica: 82.9% sumados inicial (8.0%), primaria (43.6%) Y secundaria (30.7%).
Este panorama reproduce de alguna manera la tendencia nacional en tanto que existe un importante 6.2% destinado a la administración de la ORE y las UGEL, sin embargo, se destina tan sólo el 0.6% a la educación especial.

La inversión por estudiante, es decir, el costo medio año alumno por niveles educativos (4) nos da una cabal idea del nivel de recursos que se destina a la educación en el ámbito regional

La evolución de la inversión por estudiante en el periodo de análisis 1981 2005, ha sitio marcada por la tendencia nacional, es decir, mientras la matrícula iba aumentando el presupuesto asignado, en términos reales, se mantenía en los mismos niveles lo que ha traído como consecuencia que el presupuesto asignado para 2005 represente el 85.6% de lo que se invirtió por estudiante en 1981.

La data disponible nos permite describir la evolución en términos reales ($ de 1994) de los costos por niveles educativos para el periodo 1999 2005.

En promedio la inversión por estudiante se ha incrementado de $.191 a $ 212 es decir ha aumentado el11 % (ver gráfico 4) operándose el la evolución más favorable en el nivel de la educación primaria de $139 a $ 166, esto es, 19%,mientras en la educación especial la inversión por estudiante se ha reducido en 27%, en términos monetarios: de $950 a $698.

Otros niveles tales como inicial se mantuvieron en $152 los últimos siete (7) años, de otro lado, la inversión por estudiante de educación secundaria se incremento de $208 a $223, esto es, creció en 7%.

Reflexión Final

El panorama presentado, tanto desde perspectiva de la pobreza educativa como de la situación financiera de la educación pública, nos obliga plantear la necesidad de elaborar propuesta de financiamiento a nivel regional que permita una asignación de recursos considerando las necesidades educativas de las provincias, distritos, y dentro de ellos, las características particulares de las instituciones y programas educativos, así como las redes institucionales que funcionan tanto en el área urbana como en el área rural.

En este sentido una primera cuestión sería que la DRESM tome el liderazgo como responsable de la política educativa del sector en la región, para tal efecto tendría que delegar las funciones de la administración escolar. De ser esto así, cada unidad administrativa provincial, es decir, cada UGEL deberá ser considerada como UEP, a partir de esta reestructuración organizacional y financiera, los programas e instituciones se agruparán en redes institucionales, las mismas que para efectos presupuestales serán consideradas Unidad de Costeo (5).

Sobre la base de esta nueva organización, la distribución de los recursos se hará más eficiente a partir de la aplicación de un índice de asignación del gasto que facilite una mayor equidad al interior del espacio regional, de manera tal que se dote de manera directa a las instituciones y programas educativos de los insumos necesarios que coadyuven a la mejora de los procesos de enseñanza y aprendizaje, y de esta manera revertir la situación de pobreza educativa que afecta a la región.

(1) Publicado con el nombre de Presupuesto Educativo en la Región San Martín en: Instituto de Pedagogía Popular. Educación y Cambio Nº 5. Moyobamba, Octubre del 2005.
(2) La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Ley General de Educación Artículo 73º.
(3) El presupuesto inicial de apertura PIA consigna los recursos que la Ley General de Presupuesto autoriza a gastar. El presupuesto devengado son los recursos consignados en los calendarios de cada UEP.
(4) Un indicador importante para el análisis del GEP es el costo medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
(5) La Unidad de costeo UC agrupa a un conjunto de Instituciones educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la UGEL. Está bajo la dirección del Titular de la institución educativa líder del área circundante a la que se denominará “Centro Base”. Tiene como propósito fomentar la desconcentración en la asignación de recursos. La UC designará un responsable de meta con capacidad de decisión respecto de las prioridades de las instituciones y programas educativos, el mismo que participará en el comité de caja y en la elaboración del plan de adquisiciones de la UEP.

El desafío del siglo XXI: definición de las prioridades de inversión en educación pública

2005-09-26T06:35:00.000-07:00

A inicios del siglo XXI el sentido común del ciudadano de a pie tiene en cuenta dentro de sus prioridades y su proyecto de vida la educación de su familia, puesto que la misma es un vehículo que asegura el éxito social y por que no decirlo económico. En todas las clases sociales, con más o menos énfasis, se asegura el futuro de la niñez y juventud a partir de la acumulación de años de escolaridad que sumen el máximo de niveles educativos permitidos por la economía familiar (1).

El rol del Estado

El Estado en representación de la sociedad asume la responsabilidad de proveer del servicio educativo a todos los ciudadanos, en tanto es un derecho consagrado en la Constitución Política(2). Por lo tanto, utiliza la política fiscal con el propósito de garantizar este derecho inalienable.

Desde esta perspectiva el total de recursos incluidos dentro del presupuesto general de la república que son aplicados en todas las instancias del Sector Público Nacional para desarrollar la función de Educación y Cultura se denomina Gasto Público en Educación GEP. Esta es una variable clave en tanto que explica las intenciones de la política económica respecto del tratamiento de los recursos humanos, asimismo, a través de ella se interpreta la importancia relativa de la política educativa respecto de la política fiscal.

Una de las principales debilidades del Estado peruano ha sido la ausencia de un proyecto nacional que oriente sus principales acciones. De esta manera se interpreta lo errático de las políticas fiscales, monetarias y comerciales para el largo plazo.

En este contexto, a lo largo de 50 años, entre 1950 y el 2000, se ha podido comprobar que la política fiscal orientada a la educación ha estado signada por la escasez de fondos; un manejo poco profesional e ineficiente; y, la ausencia total de planes de largo plazo. Asimismo, las políticas de gestión financiera han sido erráticas y desvinculadas del logro de resultados, efectos e impactos en los aprendizajes. De otro lado, se han aplicado criterios subjetivos en la programación, formulación, ejecución, evaluación y monitoreo, lo que ha limitado la capacidad de respuesta del sector a las necesidades de los actores educativos.

El carácter del Estado Nación burocrático y paternalista ha sido un obstáculo para llevar desarrollo a los pueblos del Perú, en esa medida su intervención en la economía y la sociedad, más que proveer la infraestructura básica y los servicios sociales, se dedicó al aprovechamiento político de los recursos del Presupuesto General de la república.

Es por ese motivo que los diferentes gobiernos se abocaron en atender las presiones y demandas de los sectores sociales organizados como son los maestros, de allí que solo se halla considerado aumentos de sueldos, sin considerar los derechos y necesidades de los demás actores de la educación. Asimismo, los presupuestos de los diferentes sectores que invierten en la función educación han devenido en desarticulados, es decir, no se han establecido vinculaciones intersectoriales para intervenir en el espacio educativo. Por lo mismo, las políticas educativas se han aplicado de manera aislada; centradas únicamente en aspectos meramente administrativos.

A partir de lo anterior es que se puede afirmar que los recursos financieros se asignan a la escuela pública bajo los parámetros de la política económica tomando únicamente en cuenta el pago de planillas. Del mismo modo, los criterios para distribuir el gasto al interior del sector obedecen exclusivamente a la tendencia histórica, es decir, se ha institucionalizado la metodología de “clonar” presupuestos.

En consecuencia, visto desde el punto de vista técnico, se ha constatado que no se guarda una relación plan – presupuesto, es decir, la naturaleza y características del presupuesto no refleja los propósitos de la educación pública.

Límites para el crecimiento del presupuesto

Es por todos conocido que el Acuerdo Nacional(3) fija metas y compromisos ineludibles en cuanto a calidad educativa, desarrollo profesional docente, moralización del sector, etc. Y lo que es más importante, incrementos anuales en el presupuesto en un 0.25% del PBI hasta alcanzar el 6% del PBI, propósito que hasta el momento no se ha concretado en la programación, formulación, y menos ejecución del presupuesto del año 2005.

La “ortodoxia” en materia de política fiscal nos prohibe gastar más de lo que obtenemos por ingresos, esto es, no debemos considerar en el presupuesto recursos que no están debidamente financiados. De otro lado los gastos corrientes – que es el grueso del gasto público en educación – deberán ser financiados con ingresos corrientes, es decir, con ingresos provenientes de los tributos, en ningún caso con ingresos extraordinarios, y menos con préstamos de los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.).

El principal desafío de la propuesta es realizar el esfuerzo fiscal necesario para lograr la meta. Esto significaría, en primer lugar un replanteamiento total de la política fiscal, para tal efecto sería necesaria una reforma tributaria integral que fomente la incorporación del sector productivo y de servicios informal a la formalidad, con el propósito de ensanchar la base tributaria. Asimismo, el levantamiento de las exoneraciones y la revisión de los contratos de estabilidad tributaria, para que de esta manera tributen más los que más ingresos generen.

A lo anterior debería añadirse la adopción de un nuevo enfoque para el tratamiento de la deuda externa con el propósito de lograr, tal como se viene haciendo con el Club de París, un reperfilamiento de los compromisos con la banca multilateral con el propósito de reducir el servicio, es decir, los montos consignados en el presupuesto para tal concepto.

Es importante, también, que el actual gobierno antes de terminar su mandato inicie una profunda reforma del Estado, en tanto que las actuales funciones y estructura organizativa no ha sido capaces de proveer de los servicios esenciales a la población, aparte de esto, la inexistencia de una carrera para el trabajador público ha generado fuertes contradicciones e inequidades en el espacio laboral del Estado. Por lo tanto, se impone la necesidad de la promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo que cristalice tan ansiada reforma.

Criterios a tomar en cuenta

Bajo estas premisas, considerando la actual escasez de recursos se deberá aplicar algunos criterios de priorización que coadyuven a garantizar el logro de La meta del Acuerno Nacional.

La educación tiene, en sí misma una razón de ser(4), por lo tanto la asignación de recursos deberá jugarse por la centralidad de los beneficiarios, lo que significa, considerar en el presupuesto recursos destinados a satisfacer las necesidades de desarrollo humano de la población beneficiaria.

La Ley General de Educación(5) establece que, la Institución Educativa, esto es, la escuela o colegio, es la primera y principal instancia del sistema educativo descentralizado, en esa medida se debe garantizar el funcionamiento de los mecanismos necesarios para que los recursos lleguen directamente a ella.

Una de las funciones más importantes del Estado es la compensación de desigualdades, para tal efecto, al momento de asignar recursos se deberá considerar la distribución regional, la heterogeneidad geográfica, cultural, social, étnica, lingüística, etc., en la medida que una asignación con criterio homogéneo promueve la inequidad del GEP.

La importancia del factor docente como mediador en los procesos de enseñanza y aprendizaje es fundamental para entender la composición económica del presupuesto. La naturaleza de la inversión en educación explica el elevado coeficiente remuneraciones – gasto público en educación (75%). Por lo tanto, se justifica una alta presión del gasto corriente sobre el gasto de capital.

Es necesario poner en práctica la planificación por objetivos, lo que significa establecer una relación consistente entre el plan y el presupuesto. Los objetivos y metas sectoriales para el corto plazo, mediano y largo plazo deberán estar expresados de manera concreta en la estructura funcional programática y en cada una de las asignaciones específicas del gasto.

El propósito de invertir en educación es producir aprendizajes, por lo tanto, el presupuesto debe ser concebido desde la función pedagógica que tiene la educación, lo que significa que todo el esfuerzo fiscal en el Sector debe estar dirigido a mejorar la adquisición de conocimientos, habilidades y valores por parte de los estudiantes.

Es importante que, en el contexto de la descentralización del Estado, las Direcciones Regionales de Educación DRE así como las Unidades de Gestión Educativa Local UGEL cuenten con sus respectivos Consejos Participativos organizados y con vida activa, para que los mismos se constituyan en entes que desarrollen en sus comunidades una cultura de participación y vigilancia ciudadana que garantice la eficacia y la eficiencia de los recursos aplicados a la educación pública.

Lineamientos estratégicos

Para el diseño y aplicación de un plan de desarrollo de la educación de mediano y largo plazo se deberá tener en cuenta los siguientes lineamientos estratégicos:

a) Incremento de los recursos para la educación pública hasta lograr la meta propuesta por el Acuerdo Nacional.

Desde una perspectiva de largo plazo el Ministerio de Educación MED deberá considerar en la formulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual PESEM, para los próximos años, las orientaciones del Proyecto Educativo Nacional PEN, elaborado por el Consejo nacional de Educación CNE.

Para el corto plazo se recomienda programar y formular el presupuesto con un enfoque de calidad de la demanda, es decir, teniendo en cuenta el cálculo de los costos estándar por unidad de análisis: estudiante, docente, aula, institución educativa, etc.

Complementariamente será necesario institucionalizar mecanismos que permitan la creación instancias de coordinación entre los sectores y pliegos que ejecutan el GEP, en la medida que la actual estructura funcional programática considera que la función educación y cultura incluye, además del sector educación, a otros sectores de la administración pública

Otro aspecto a considerar es cada gobierno regional es un pliego presupuestal aparte y que, por lo tanto, maneja recursos en su programa de educación con criterio diferente. Por este motivo, será necesario proponer el marco legal específico permita establecer los criterios básicos para la asignación, gestión, evaluación y monitoreo de los recursos.

b) Aplicar una nueva racionalidad en la asignación de recursos tomando en cuenta la naturaleza y características del sector educativo.

La actual estructura del presupuesto que data de 1997, fue diseñada sobre la base de la Ley de Educación vigente en la fecha(6). Por lo tanto, se necesita una nueva la estructura funcional programática del presupuesto público que considere la nueva organización del sistema educativo propuesta en la Ley Nº 28044 para que de esta manera se favorezca una mejor asignación de recursos en cada instancia de gestión educativa descentralizada: DRE y UGEL.

La Ley Anual de Presupuesto y las directivas que de ella se derivan deberán considerar los criterios: económicos, regionales, locales e institucionales para la asignación, gestión, evaluación y monitoreo del GEP.

La alta volatilidad del GEP respecto de la actividad económica del país, hace necesario la creación del Fondo Educacional Compensatorio FEC(7) que permita aplicar una política anticíclica de asignación de recursos a la escuela pública, de manera tal que se garantice la provisión de bienes, servicios y mantenimiento de los locales escolares en épocas de crisis fiscales.

c) Eficiencia y eficacia en el gasto.

Cada instancia de gestión educativa descentralizada desarrollará un proceso de optimización de sus recursos de manera tal que se equilibre la oferta estatal con las demandas de la población objetivo, para este propósito se deberá evaluar la relación entre la eficacia en la consecución de mejores aprendizajes, y el costo de cada insumo para aplicar un sistema de incentivos a la eficiencia.

El MED coordinará con el Ministerio de Economía y Finanzas MEF para que cada UGEL se constituya en Unidad Ejecutora de Presupuesto UEP, de la misma forma, ésta deberá organizarse en Unidades de Costeo UC.

Hacer uso intensivo del Fondo de Desarrollo de la Educación Peruana FONDEP y difundir sus logros, de manera tal sea un incentivo para que las organizaciones desarrollen capacidades en la formulación, ejecución, evaluación y monitoreo de proyectos institucionales.

d) Participación de privada en el financiamiento de la educación pública.

El Estado tiene la responsabilidad de captar ingresos vía tributación y redistribuirlo para sus funciones básicas, como es el caso de la educación, y son precisamente los impuestos captados de las las personas naturales (padres de familia) y jurídicas (empresas) los que financian el Presupuesto General de la República. En consecuencia, todo aporte directo a la educación pública deberá ser considerado como un adelanto del impuesto a la renta y descontado de la declaración anual.

e) Autonomía financiera de la Institución Educativa

Las UGEL consideradas como UEP deberán garantizar que los recursos se asignen con criterio de equidad a cada Unidad de Costeo y mediante ésta, a cada Institución Educativa que la conforma.

La Institución Educativa deberá contar con un Proyecto Educativo Institucional PEI que articule sus Planes Anuales de Trabajo PAT y sus Proyectos de Mejoramiento PEME e Innovación PIN, de manera tal que le permita conocer su real necesidad de recursos.

Las Redes Institucionales y Centros de Recursos deberán articularse con las Unidades de Costeo. Para tal efecto el coordinador de Red asumirá el rol de jefe de meta, de manera tal que le sea posible participar del Comité de Programación Plan – Presupuesto de su respectiva UEP.

Acciones de política

Si asumimos como horizonte temporal el año 2021 y un crecimiento del PBI moderado (5% anual), la meta propuesta por el Acuerdo Nacional (GEP como 6% del PBI) se logrará el 2016, siempre y cuando el GEP y Gasto Público crezcan a un ritmo del 0.67% y 1.5% del PBI, respectivamente.

Bajo esta condición y tomando en cuenta los criterios de priorización y los lineamientos estratégicos se propone aplicar de manera combinada, las siguientes acciones de política:

a) Desarrollo de la infraestructura escolar

La inversión física en educación se deberá abocar, más que a nuevas construcciones – que se necesitan –, a proveer de mantenimiento a la planta física ya existente y de mobiliario adecuado al nivel, modalidad y condiciones de aprendizaje, para lo cual el coeficiente capital – corriente tiene que incrementarse. El nuevo contexto permitirá elevar este coeficiente en 20% para inversiones físicas y 80% para gastos operativos.

b) La nueva carrera magisterial

La actual situación laboral y profesional del maestro requiere de medidas concretas que lo revaloricen. Invertir en capacitación, apoyo en materiales, condiciones de trabajo, etc., es una necesidad impostergable. Las nuevas condiciones permitirán la aplicación de una carrera pública magisterial renovada, con una escala de remuneraciones que le estimule obtener mayores grados académicos, realizar investigación aplicada e innovar en la Institución Educativa. Es posible, en el marco de un aumento sostenido del GEP, duplicar la remuneración docente promedio en un periodo de diez (10) años.

c) Mejoramiento de la calidad de la educación primaria.

Los factores asociados a la calidad, además del espacio físico y la presencia de un buen maestro, consideran primordial la provisión de materiales educativos que coadyuven positivamente a los aprendizajes de los estudiantes, en esa medida, la inversión en una canasta básica de textos y demás útiles escolares será un aporte muy importante.

La nueva estructura del GEP facilitará la provisión de mayores y mejores insumos educacionales, el crecimiento sostenido de los recursos permitirá incrementar la asignación en bienes y servicios en un poco más de cuatro (4) veces su volumen actual.

d) Ampliación de la cobertura en educación inicial y secundaria.

Complementariamente a la inversión en factores de calidad, es necesario considerar que el problema de la cobertura aún no se ha solucionado del todo en los niveles de inicial y secundaria, en consecuencia, una inversión que favorezca la cobertura es fundamentalmente para lograr mayores niveles de eficiencia externa del sistema. Un incremento de los costos medios en una magnitud de cinco (5) veces su valor actual, en estos dos niveles, favorecerá el incremento de la calidad y la cobertura del sistema educativo, medida que será posible adoptar en un contexto de crecimiento sostenido del GEP.

e) Descentralización fiscal en educación

Para la redistribución del GEP entre las regiones se deberá considerar el índice de desarrollo humano de cada departamento, provincia o distrito (PNUD: 2005), coincidente con la delimitación administrativa del sistema educativo, o en su defecto, el índice de asignación de recursos (MEF: 2001), con el propósito de generar nuevos criterios que rompan con la inercia de la administración financiera que reproduce la inequidad que desfavorece a las zonas geográficas de mayor pobreza.

La reducción gradual de las brechas regionales será posible en un entorno de crecimiento de los recursos que asigna el MEF a los Gobiernos Regionales. Éstos lo aplicarán a la educación pública de manera eficiente, es decir, minimizando el fracaso escolar y favoreciendo mejores aprendizajes.

(1) Publicado con el nombre de Prioridades de Inversión Pública en Educación en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 41. Setiembre 2005.
(2) La Constitución Política del Perú, establece que “la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana”, que “el Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza (Art.13) “coordina la política educativa” y asegura “que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas” (Art. 16).
(3) Acuerdo Nacional, décimo segunda política de Estado, literal (i)
(4) Fines de la educación peruana: Ley General de Educación. Ley Nº 28044, Artículo 9º.
(5) Ley General de Educación. Ley Nº 28044, Artículo 66º.
(6) Ley de Educación Nº 23384, promulgada el 18 de mayo de 1982.
(7) Pacheco Lay, Gonzalo. Financiamiento de la Educación pública --EN: La escuela que el Perú necesita. Foro Educativo, p.p. 277-322. Lima, Perú, 1992.