martes, 1 de agosto de 1995

Real Dimensión del Gasto Educativo Público

A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el Gasto Educativo Público (GEP), puesto que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables (1)

En los setentas cuando en las dependencias del aparato estatal se potenciaron los órganos de planificación, al interior de la administración central del Ministerio de Educación se empezó a manejar un concepto de Gasto Educativo Público que algunos pensamos conserva actualidad, por constituirse en unidad de análisis de las principales investigaciones que sobre aspectos económico-financieros de la educación se ha efectuado.

El propósito del trabajo que presentamos es precisamente aclarar este concepto, para que en adelante se manejen criterios homogéneos en el cálculo de este indicador.

La Estructura Programática(2)

El Presupuesto General de la República, así como la Cuenta General de la República, se dividen en Volúmenes(3) y Pliegos(4), estos a su vez en Programas(5), los programas en Sub Programas(6) y así hasta llegar a los niveles más desagregados como son las actividades y proyectos. Cabe señalar que los sectores(7) (educación, salud, trabajo, etc.) en la mayoría de los casos se encuentran contenidos en varios volúmenes y pliegos.

Comúnmente ubicamos al Sector Educación a través del Ministerio respectivo, es decir, el Ministerio de Educación, pero no reparamos que el mismo constituye únicamente un pliego. Por lo tanto, es necesario tener una visión global del Sector Público Nacional para ubicar al Sector Educación entre niveles programáticos que lo conforman.

Además de los anterior, existe el gasto educativo en otros sectores como: agricultura, pesquería, salud, etc. que administran y financian parcialmente algunos centros educativos, y adicionalmente - como veremos más adelante -, el Ministerio de la Presidencia, que cobra gran importancia en lo que al gasto educativo se refiere a partir de 1993.

Como se puede apreciar en el cuadro 1, en la actualidad el sector se encuentra incluido para fines presupuestales en el volumen Gobierno Central. El Pliego Ministerio de Educación tiene bajo su administración los recursos a nivel de programa de los órganos de ejecución centralizados como son: Sede Central(SC), Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de la Educación (INIDE) (8), Instituto Nacional de Teleducación(INTE), Escuela Nacional de Música (ENM), Escuela Nacional de Bellas Artes(ENBA), Programa de Apoyo Social a la Educación (PASE), Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico (IPNM), y la Escuela Nacional Superior de Folclore "José María Arguedas"(ENSFJMA). Además los niveles y modalidades educativas como: inicial primaria, secundaria, ocupacional, especial, superior no universitaria y la administración, todo esto dividido en subprogramas que no son otra cosa que las USE's del Departamento de Lima. El volumen Gobiernos Regionales contiene en cada uno de los pliegos que la conforman (regiones) programas de educación, estos a su vez se dividen en subprogramas que son los niveles y modalidades educativas.

El volumen Organismos Descentralizados Autónomos incluye a manera de pliegos a las universidades públicas y como programas a cada facultad. Finalmente, el volumen Organismos Públicos Descentralizados incluye a los pliegos: Instituto Peruano del Deporte (IPD), Instituto Nacional de Cultura (INC), Instituto Geofísico del Perú(IGP), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONCYTEC), y a la Biblioteca Nacional del Perú (BNP).

Hay que poner en claro que, además de lo descrito, existen en la actualidad pliegos y programas en otros sectores que ejecutan gastos en educación este es el caso de el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) y el Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo (INABEC) que pertenecen al Ministerio de la Presidencia.

Antecedentes

Después de la desaparición de los Organismos Regionales de Desarrollo (ORDES) a principios de los ochentas y recuperado el régimen democrático, el Ministerio de Educación pasa, nuevamente, a manejar de manera directa la planificación del sector y por ende los recursos.

La Constitución de 1979 que se pone en vigencia durante el gobierno de Belaúnde, trae consigo la regionalización. Esta se concretiza en 1987 a través de la Ley de Bases(9).

Durante el gobierno de García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989-1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación.

Históricamente el Ministerio de Educación a manejado directamente alrededor del 80% de los recursos del sector y de manera indirecta, vía transferencias ya sean corrientes o de capital, el restante 20%. Estas transferencias han sido dirigidas principalmente al Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED hoy INFES) para la ejecución de gastos de capital, esto es, la construcción de locales escolares, y a los otros Organismos Públicos Descentralizados, así también a las universidades públicas.

A partir de la puesta en funcionamiento de los programas de educación en los gobiernos regionales y el paso de algunos organismos públicos descentralizados al Ministerio de la Presidencia, el ámbito de influencia del Ministerio de Educación se ha ido reduciendo y, como consecuencia de esto, el poder de manejo del sector por parte del ministerio del ramo a perdido fuerza.

Por este motivo es que se afirma de manera categórica que el Ministro de Educación es el "Ministro de Lima y Callao", en razón que su radio de acción se limita a estas jurisdicciones por las razones arriba expuestas.

De allí que surge la discrepancia si calculamos la relación: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, o si adoptamos las relación: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central.

Las cifras nos demuestran que los gastos en educación de los otros sectores no han sido significativos, por lo tanto, la presencia del Ministerio de Educación como cabeza del sector se han mantenido, por lo menos desde antes de la regionalización.

Como dijimos líneas atrás, desde 1990 parte de los recursos del Sector pasan a manos de los gobiernos regionales, en la medida que las regiones, Arequipa, José Carlos Mariategui (Tacna, Moquegua y Puno), Ucayali, Loreto, y Grau (Piura, Tumbes) empiezan a administrar directamente su presupuesto educativo, mientras que los presupuestos de las demás regiones quedan todavía bajo la tutela del Ministerio de Educación.

Recién en 1991 se incorporan al proceso de autonomía regional todas las regiones, excepto la región Lima (departamento de Lima y Provincia Constitucional del Callao), que hasta la fecha se conserva bajo la administración del Ministerio de Educación. Esto significa en términos de gasto entre el 45% y 50% de los recursos del Sector. De la misma forma, pasan algunos Organismos Públicos Descentralizados, entre ellas el INFES al Ministerio de la Presidencia. Este gasto representa entre 3.5% y 4.0% del gasto total del Sector.

Situación Actual

Se calcula que en 1994 el Ministerio de Educación (ver cuadro 2) maneja de manera directa el 36.3% de los recursos del Sector, y de manera indirecta, es decir, vía transferencias, el 15.6%, lo que hace un total de 51.1%. El restante 48.9% es administrado por los Gobiernos Regionales y el Ministerio de la Presidencia.

Basados en el terco argumento de las cifras, queda demostrado de manera concreta la falta de manejo presupuestal que sufre el titular del pliego. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto comprensible la inmovilidad que en materia de política educativa afecta a las instancias superiores de la administración, más todavía cuando en lo que va de este gobierno ya han sido 7 ministros los que han ocupado la cartera de educación.

Cabe acotar que no ha existido la voluntad política de defender los fueros del Sector, menos fortalecerlo. Caso contrario es el Sector Agricultura(10) que ha tenido la capacidad de consolidarse y crecer, creando y fusionando sus organismos públicos descentralizados y organismos descentralizados autónomos, así como transitando los linderos de su competencia mediante proyectos especiales.

Dada la situación descrita ¿Cuál es la relación correcta para el análisis correcto? )Gasto del Ministerio de Educación versus Gasto del Gobierno Central? ó ¿Gasto del Sector Educación versus Gasto del Gobierno Central?

Forma Correcta del Cálculo del Gasto Educativo Público

En 1989 la relación entre gasto del Ministerio de Educación y el Gasto del Gobierno Central era de 15.02%, al año siguiente, en 1990 esta relación desciende a 10.9% (ver gráfico 1).

En 1991 el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del Gobierno Central vuelve a descender a 8.9% y de igual manera en 1992 a 7.8%. En el año 1993 esta relación se situó en el orden del 8.3%.

Es evidente, las cifras lo demuestran, que este indicador en 1992 logra niveles históricos más bajos nunca alcanzados, fenómeno que obedece a la forma de cálculo. Dicho de otro modo, al hecho de que se haya tomado en cuenta sólo el gasto del Ministerio de Educación y no el gasto del sector.

Si efectuamos nuevamente este cálculo y tomamos en cuenta, también, el gasto en educación que efectúan las regiones, y el gasto de las Instituciones Públicas Descentralizadas que cumplen funciones educativas y que dependen del Ministerio de la Presidencia, veremos que la magnitud de este indicador se modifica. En 1990 la relación entre gasto del Sector Educación y el Gasto del Gobierno Central fue de 13.3%, de todas maneras bajo respecto a 1987 (18.6%). Para el año 1991 esta relación fue 16.6%, para 1992: 16.3% y para el año 1993: 17.8%. Como vemos, existen diferencias considerables entre una y otra medición, por tal motivo, la forma de cálculo se debe efectuar en función de la finalidad del análisis.

Si se quisiera calcular el monto total de recursos que el Estado destina a la educación, la relación correcta sería: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central. De otro lado, si se quiere averiguar cual es el volumen de recursos con que cuenta el Ministerio de Educación para llevar adelante los objetivos de la política educativa, la relación correcta sería: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, en la medida que la autoridad del titular del pliego, el Ministro de Educación, esta basada en el menor o mayor manejo de recursos, por lo tanto, si nos ceñimos a lo que demuestran los montos asignados al pliego Ministerio de Educación, es obvio que éste a ido perdiendo autoridad en lo que va de este gobierno.

Objeto del Gasto: Sólo Pago de Planillas

Si bien es cierto, el Ministerio de Educación maneja hoy menos recursos, esta situación a nivel de Sector es más complicada.

Como vemos en el cuadro 3, el 76.1% del gasto esta destinado al pago de planillas de trabajadores docentes y administrativos, tanto en actividad como cesantes (remuneraciones y pensiones). El 20.7% es para las Instituciones Públicas Descentralizadas y los Organismos Descentralizados Autónomos (transferencias corrientes y de capital); tan sólo el 3.0% es destinado al pago de servicios y adquisición de bienes; y por último, el Ministerio de Educación cuenta con sólo el 0.1% para la adquisición de bienes de capital no ligados a proyectos de inversión. En consecuencia, se puede decir que el Ministerio de Educación, así como los Gobiernos Regionales en lo que educación de refiere, sólo se limitan al pago de planillas. Más aún, no pueden modificar las escalas remunerativas, menos efectuar reajustes de remuneraciones sin la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.

Gasto por Niveles y Modalidades Educativas

Como dato adicional (ver cuadro 4), el Gasto Educativo Público por niveles y modalidades presenta la siguiente distribución: El 48.4% es destinado a nivel de educación primaria; el 34.6% a la educación secundaria; el 9.5% a inicial; el 7.5% restante se destina a otras modalidades (especial, ocupacional y superior no universitaria).

Por lo tanto, podemos afirmar que los niveles de inicial, primaria y secundaria absorben el 92.5% del Gasto Educativo Público. Adicionalmente, se puede agregar que el gasto en la modalidad de adultos en los niveles de primaria y secundaria representan el 2.4% y el 11.0%, respecto del gasto en el nivel.

Debilitamiento Institucional del Ministerio de Educación

La pérdida de manejo presupuestal por parte del Ministerio de Educación a traído como consecuencia, también, la pérdida de herramientas importantes para la planificación estratégica a nivel de sector, como son: la información financiera que es de vital importancia para la evaluación presupuestal, así también, la información sobre el volumen de metas, tanto de atención (alumnos) como de ocupación (maestros y personal administrativo); datos que se incluyen en los presupuestos analíticos de las USEs integrantes de los programas de educación de las regiones. De otro lado, los canales de comunicación entre la Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (Sede central) y las regiones se han roto definitivamente. Esto constituye una desventaja en la medida que la experiencia en el manejo presupuestal no puede ser transmitida a las regiones por parte de los especialistas que aún permanecen en la Sede Central del Ministerio de Educación.

Si bien es cierto el proceso de racionalización de personal en el Sector a producido la pérdida de gran parte de la "memoria institucional", esta situación se agrava producto de la desarticulación entre la Administración Central y las regiones, motivo por el cual las éstas negocian su presupuesto directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas, sin ningún tipo de coordinación con el Ministerio de Educación.

Como dijimos anteriormente, el manejo de los recursos por parte del Ministerio de Educación se ha limitado al gasto corriente (remuneraciones, bienes, servicios y transferencias corrientes), básicamente al pago de planillas. Antes del año 1981, año de la creación del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED), el Ministerio de Educación manejaba directamente los gastos de capital a través de la Dirección Nacional de Infraestructura.

El INIED en su condición de Organismo Público Descentralizado del Sector Educación funcionó regularmente vía transferencias hasta su desactivación en 1993.

Al crearse en 1992 el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), pasan parte de los gastos de infraestructura educativa (construcción de locales escolares y adquisición de mobiliario escolar) a esta institución. Los recursos dejan de administrarse vía transferencia del Ministerio de Educación definitivamente a partir de 1993, y es el Sector de la Presidencia que toma estas responsabilidades, despojando de esta manera al Sector Educación del control sobre los gastos de capital como fue hasta hace poco.

Herramientas para la Planificación Estratégica

Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del Desarrollo" debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su ámbito de influencia debe abarcar todos los órganos y organismos del Sector Público que tengan que ver directa ó indirectamente con la función educativa.

El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en este aspecto no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales escolares en zonas inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios de comunicación, etc.), o por no existir presión de la demanda por servicio educativo (matrícula). El mismo caso se da en lo que se refiere al mobiliario escolar y equipos de cómputo, que muchas veces se otorgan a centros educativos que no cuentan con energía eléctrica.

Hemos mencionado la descoordinación entre la sede central del Ministerio de Educación y las regiones. Esta situación perjudica el flujo de información estadística que es base para la toma de decisiones a nivel central, y para la formulación de planes operativos sectoriales.

El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector.

De recuperar el Ministerio de Educación su rol protagónico, será posible potenciar los órganos de planificación a nivel central, regional y de USE, a fin de modernizar el proceso de planificación en base a conceptos de planificación estratégica.

Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector.

(1) Artículo publicado en la revista Autoeducación Nº 46 IPP. Lima, agosto de 1995.
(2) Es el conjunto de categorías o niveles divisorios sobre los cuales se estructura el presupuesto.
(3) Es la división del Sector Público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con criterio de competencia funcional.
(4) Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un organismo o de una entidad del Sector Público.
(5) El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario sino también por que a través de él se recoge los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto.
(6) Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y cobertura geográfica.
(7) El sector es el elemento que reúne los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea.
(8) El INIDE funciona como órgano de ejecución centralizado del Ministerio de Educación hasta el año 1993, que fue integrado a la Dirección Nacional de Investigación Educativa y Capacitación Docente.
(9) Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560)
(10) Ver: Absalón Vásquez V. Reforma del Estado y Política Agraria: Logros y Perspectivas (p.p. 25-28). Lima, 1994.