miércoles, 17 de septiembre de 2003

Actuales desafíos para el desarrollo del financiamiento de la educación

La importancia de la inversión en educación para el desarrollo económico y social de las naciones, estuvo en el sentido común de los hacedores de política hasta finales del siglo XX. Sin embargo, este postulado no se expresó de manera concreta en las acciones de gobierno ya que el volumen de recursos destinados a la educación pública se definió a partir de las prioridades del corto plazo (1).

La transición democrática que se inicia con el advenimiento de nuevo milenio plantea el reto de ir construyendo un horizonte más amplio, a partir del diseño de políticas de Estado que incluyan a la educación como factor coadyuvante al desarrollo.

El Nuevo escenario

El Acuerdo Nacional marca un hito en este sentido, la décimo segunda política de Estado en su literal (i) plantea una meta en cuanto al gasto público en educación se refiere, que si bien es cierto significará un esfuerzo fiscal importante, nos podrá de cara a nuevas responsabilidades como país. Este desafío no sólo alcanza al Estado, sino a la sociedad civil en su conjunto. Asimismo, la recientemente promulgada Ley General de Educación en su artículo 83º consagra la responsabilidad del Estado con la educación pública.

Tal como se plantea, la fijación del gasto público como 6 % del producto bruto interno significa asignar no menos del 0.25% anualmente para llegar a esta meta.

Dado el escenario es prioritario sujetarse al Marco Macroeconómico Multianual 2004 - 2006, que es documento básico que plantea los supuestos fundamentales sobre los cuales se construye la propuesta para elevar progresivamente el GEP hasta llegar el 6% del PBI.

Cuanto de la riqueza del país se invierte en educación

Es importante señalar que el esfuerzo que hace la sociedad de movilizar recursos hacia la educación de sus miembros se canaliza fundamentalmente a través del Estado, en la medida que este tiene la responsabilidad de captar ingresos vía tributación y redistribuirlo para sus funciones básicas como son: salud, educación, orden interno, defensa, etc.

Son precisamente los impuestos captados de la las personas naturales y jurídicas los que financian el Presupuesto General de la República y se destinan al Gasto del Gobierno Central (GGC) y al Gasto Público en Educación (GEP) y es precisamente la relación de estos agregados, con el Producto Bruto Interno (PBI) indicadores del compromiso del Estado y la Sociedad Civil con la Educación Pública.
Entre los años 1990 y 2003 el gasto público en educación se incrementó en 108% en términos reales. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 2.2% en el año 1990 a 3.5% en el año 2003, de la misma forma en relación al gasto del gobierno central, paso de representar el 15.4% en 1990 a 17.7% en el 2003. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación presenta un incremento importante en los últimos años, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, mejora en los procesos y resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad, menos aún, mejora en las condiciones de trabajo de los maestros.

Criterio económico para la inversión del Estado en educación

Otra forma de analizar el comportamiento del gasto público en educación es mediante su clasificación económica. De la lectura de las cifras observamos que este presenta características especiales. En lo que a gasto corriente se refiere este creció entre 1990 y 1995 en sólo 44.6.3% en términos reales, mientras que el gasto de capital lo hizo en 767.7.1%, es decir, multiplicó por 7 veces el valor que tenía en 1990. De la misma forma, del 2.9% del gasto total que significaba en 1990, paso a representar el 15.1% en 1995.

Lo anterior no hace sino confirmar el énfasis puesto por el gobierno de Fujimori en lo que a infraestructura escolar se refiere, y la poca importancia que se le asignó a la revalorización de la profesión docente.

El segundo fujimorismo no reeditó la performance del primero, menos aún, las elevadas inversiones en infraestructura educativa, abandonando a su suerte a las escuelas, que tuvieron que apelar al esfuerzo de las familias para mantener sus precarios locales escolares, o en su defecto, observar como se deterioraban las aulas construidas por el INFES.
En 2001 las estructura económica del Gasto Público en Educación se configuraba como sigue: 92.5% en gastos corrientes, de los cuales el 72.5% se refieren al personal y obligaciones sociales (pago a docentes y administrativos), y el 14.8% a los gastos en bienes y servicios; y, finalmente, un 7.5% en gastos de capital.
La estructura funcional programática define como programas a los niveles y otros como son: administración, planeamiento gubernamental, infraestructura, etc. La estadística nos presenta que, el mayor volumen del gasto se concentra en la educación básica (niveles de primaria, secundaria e inicial) con 67.0%; y para la educación superior (universitaria y no universitaria) 17.2%, dejando para otros programas un importante 15.8%.

La composición del gasto, como podemos constatar, refleja las características y naturaleza de la función educación que gestiona el Estado y las políticas educativas que implementaron los diferentes gobiernos.

Distribución espacial de los recursos públicos en educación

La inequidad es otro de las características que hace más complicada la situación de la educación peruana. En la actualidad es el departamento de Huanuco en donde el Estado invierte menos. Si tomamos en cuenta el costo medio mes / alumno en educación primaria, veremos que este es de sólo $8.9, que a la sazón representa 43.5% de lo que se invierte en el departamento de Moquegua: $20.5. Peor aún, si es que en Huanuco se observan los más altos porcentajes de fracaso escolar: 27% frente al 8.5% de Moquegua.
Huancavelica es el departamento con mayor porcentaje de pobres extremos: 74.4%, si embargo la inversión del estado es mínima: $10.1, y el fracaso escolar como es de esperarse es el segundo más alto: 24.9%.

Lo anterior no hace sino que confirmar que las desigualdades en la provisión del sistema educativo están asociadas a la presencia del estado a través de la inversión en educación; y, a los niveles de pobreza extrema que no son otra cosa que las condiciones de “educabilidad” de la población escolar que inciden directamente en el éxito / fracaso escolar.

El desafío: cuanto y cómo invertir en educación

El principal desafío se plantea no solo por el lado del incremento de los recursos, sino también por la características de su distribución por niveles educativos según la dinámica de la demanda por escolaridad; asimismo, por objeto del gasto, es decir, en función dar mayor peso que se le de a las asignaciones en bienes y servicios que se consumen en el proceso de enseñanza y aprendizaje. De otro lado, en que medida es importante poner énfasis en la conservación y mantenimiento de los locales escolares más que en las construcciones.

La propuesta: incremento sostenido del gasto

Si asumimos el supuesto que el PBI crecerá los próximos años a una tasa promedio del 5%, el propósito de lograr un GEP que represente el 6% será posible siempre y cuando el incremento del presupuesto educacional se de en un monto no menor del 0.55% del PBI, y como resultado de una mayor recaudación tributaria el gasto público deberá crecer a un ritmo del 1% del PBI. A pesar del esfuerzo, la meta se lograría recién en el año 2015.
Nuestra propuesta guarda coincidencia con la visión de futuro, objetivos estratégicos y metas fijadas por el Plan Nacional de Educación para Todos elaborado por la comisión Técnica constituida para tal efecto.

Para el logro de este propósito es importante que se den algunas condiciones básicas que se plantean como supuestos para cada alternativa de financiamiento.

a) Una reforma tributaria integral, que a la vez que amplíe la base, considere mayor tributación a los grupos más favorecidos.
b) La promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo en donde se cristalice una profunda reforma del Estado, para de esta forma elevar la eficiencia del esfuerzo fiscal.
c) Un nuevo tratamiento del tema de la deuda externa que nos permita reducir el servicio de la misma sobre la base de su reperfilamiento.

De ser esto así, tendríamos que optar por alguna de las siguientes alternativas.

1º alternativa: desarrollo de la oferta

Para desarrollar la oferta, es decir, la capacidad instalada del sector mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los locales escolares, es necesario redefinir la composición económica del gasto de tal forma que sea posible superar los niveles máximos históricos de inversión en gastos de capital.

La aplicación de un incremento del 1% anual del GEP para gastos de mantenimiento, reparación o construcción de aulas en los locales escolares existentes, nos llevaría hacia el año 2015 a una recomposición de la estructura del gasto en: 80% de gasto corriente y 20% en gastos de capital.
Esto significa que al año 2015 el gasto de capital debería incrementarse en términos reales en un 475% respecto del año 2002. El aumento paulatino de los recursos destinados al acondicionamiento de la plata física, aplicados con criterio de discriminación positiva, permitirá mejorar los ambientes para el trabajo pedagógico y de esta manera generar un clima favorable para los aprendizajes.

2º alternativa: revalorización docente

Uno de los grandes problemas de la educación peruana y quizás de todos los países en desarrollo es el bajo nivel remunerativo de los docentes, lo que constituye un obstáculo a cualquier intento de mejorar la calidad de la educación.

La principal discusión respecto del incremento de las remuneraciones a los docentes esta situada alrededor de su modalidad de aplicación, algunos expertos opinan que este aumento se debería otorgar como un estímulo al desempeño profesional, en la medida que las mejoras con criterio uniforme no se expresan en mayores aprendizajes de los estudiantes.
Antes de la aplicación de cualquier medida para mejorar la situación del personal docente y administrativo que labora en el Sector Educación es necesario que, como parte de la reforma del Estado, y en el desarrollo del proceso de descentralización. Se adopten las siguientes medidas:

a) Definir la estructura y cuadros de asignación de personal de cada una de las instancias del Sector Educación.
b) Aplicar una política de “sinceramiento” de plazas en todas las jurisdicciones administrativas del sistema.
c) Implantar una verdadera carrera pública docente y administrativa.

A partir de estas medidas se podrá otorgar un aumento “flat” que eleve el piso remunerativo, para de allí en adelante adoptar criterios “meritocráticos” para la mejora de los ingresos del personal que labora en las dependencias del Ministerio de Educación.
La mayor disponibilidad de recursos resultado del incremento del presupuesto educacional hasta llegar al 6% del PBI en el 2015, permitirá redefinir el peso de las remuneraciones respecto del total del gasto, reduciendo su participación relativa al 58%, pero incrementando en términos reales en 185% el monto total para el pago de las planillas del personal docente y administrativo.

3º Alternativa: mejoramiento de la calidad de la educación primaria

Si bien es cierto la mayor cobertura escolar neta acontece en el grupo de edad corresponde a la educación primara de menores: 92.8% de 6 a 11 años, esto no asegura que todas las niñas y niños, especialmente aquellos más vulnerables y desfavorecidos aprovechen de una educación primaria gratuita y de calidad. La tasa de fracaso escolar en el nivel es relativamente alta, fundamentalmente en el área rural: 23%. En consecuencia, la prioridad de inversión en el nivel significa la provisión de insumos que incidan directamente sobre los aprendizajes que se desarrollan en el aula.

Para que esta inversión sea más eficiente hay que partir de una canasta básica de materiales educativos que considere los diferentes tipos de insumos, material didáctico, libros y fichas de trabajo, cuadernería y papelería; y, útiles diversos; tanto para el alumno, docente, aula y centro educativo.
En el marco del proyecto MAECAB(2), se construyó una canasta de materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales educativos para la educación básica. Si asumimos esta metodología el cálculo de las necesidades de insumos para mejorar los aprendizajes de los niños y niñas arroja un total de $ 82,575,435 costo que sería asumido por la mayor disponibilidad de recursos a partir del primer año de aplicación de la propuesta hasta llegar al año 2015, resultado del incremento, en términos reales y en su participación en el gasto público en educación, de la asignación genérica bienes y servicios

4º alternativa: ampliación de la cobertura en inicial y secundaria

Los diagnósticos educativos inciden que el mayor déficit de cobertura se observa en los grupos de edad que corresponden normativamente a los niveles de inicial en donde se observa una cobertura neta del 2.3% en el tramo de edad de 0 a 2 años; y, de 57.4% en el tramo de edad de 3 a 5 años. Asimismo, en secundaria de menores en donde la cobertura neta es de 56% en el grupo etáreo de 12 a 16 años, consecuentemente, cualquier política dirigida a la ampliación de la cobertura debe estar dirigida a estos dos niveles.

La estrategia para remontar esta situación es elevar la eficiencia interna anual del nivel primaria, esto es, reducir el número de desaprobados y retirados, de manera tal que el transito sea más fluido hacia la educación secundaria, y en consecuencia, la cobertura neta se eleve considerablemente.

Se aspira que para el 2015 el 65% de los niños de 0 a 5 años de edad estén cursando la educación inicial; y, el 85% de los púberes y adolescentes estén matriculados en la educación secundaria de menores según su edad normativa.

Para lograr esta meta es imprescindible redistribuir los recursos hacia la educación inicial y secundaria de menores, de tal forma que las previsiones de pago del personal, insumos pedagógicos e infraestructura se ejecuten directamente en estos niveles.
A partir de esta decisión es que es posible manipular el costo medio en estos dos niveles elevando este indicador en 682.4% en la educación inicial y en 475.7% en educación secundaria, lo que significa que, al año 2015 el costo medio corriente año / alumno sería: $842 para la educación inicial y $969 para la educación secundaria.

5º Alternativa: descentralizar para reducir las brechas regionales

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo de las regiones, y permitan que la administración regional, local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.
Para que esto sea posible los órganos de planificación de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión e educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

El primer criterio para la distribución de recursos sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los departamentos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años.

Finalmente, lo recursos deben utilizarse en la adquisición de insumos que contribuyan a la mejora de los aprendizajes de los estudiantes. Y ser aplicados en programas estratégicos como son: Educación en áreas rurales, alfabetización, Huascarán y bilingüe intercultural.

A manera de conclusión

Las alternativas planteadas no pretenden ser las únicas, sin embargo parte de la constatación de las reales carencias y deficiencias del actual sistema educativo. Asimismo, la aplicación combinada de las mismas podría ser una medida acertada en tanto que exista consenso en su implementación.

La propuesta guarda estricta coherencia con la técnica presupuestaria, es decir, parte de objetivos y metas previamente establecidos. De otro lado, se sustenta en las reales necesidades de los actores y rompe con la rigidez que solo toma en cuenta los presupuestos ejecutados años anteriores. Finalmente, favorece la progresividad en la asignación de recursos, en la medida que se enfoca a los sectores menos favorecidos a los cuales apunta la inversión.

La política educativa que lidera el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual distribución del gasto público En educación para corregir su aplicación y de esta manera, garantizar que los beneficios de los proyectos en ejecución se distribuyan de manera equitativa.

Para lograr este propósito es necesario fortalecer la áreas de planificación del sector educación, tanto a nivel central, regional y local para que de esta manera la programación, formulación, ejecución y evaluación de presupuestos participativos se constituya en una práctica, contribuya al incremento de la calidad del sistema educativo y coadyuve mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes.

(1) Publicado con el mismo nombre en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 13 y 14. Octubre 2003.
(2) Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores. La unidad de análisis adoptada para este estudio fue el de canasta de materiales educativos, en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.