martes, 17 de noviembre de 1998

Lo que nos espera: presupuesto 1999 para educación

En momentos en que se discute el presupuesto para 1999 la real dimensión del gasto educativo público cobra actualidad a la luz de la de las expectativas que genera el mismo en términos de mejoras para la educación pública, y las condiciones generales de la economía que nos hacen prever, por un lado mayor inversión en infraestructura, y por otro, aumentos salariales que apenas compensarán la pérdida del poder de compra de las remuneraciones de los trabajadores de la educación (1).

Diferencia entre presupuesto y gasto

A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el gasto público en educación, puesto que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables.

Sabemos que el presupuesto es tan sólo una intención de gasto, en la medida que es una previsión basada en la disponibilidad de la caja fiscal para el año siguiente. El gasto público en educación es el presupuesto que ejecutan todos los órganos del sector público que cumplen alguna labor educativa.

Históricamente se ha demostrado que lo que se presupuesta, en el caso de la educación pública, es diferente a lo que en realidad se gasta, en tanto que los eventos económicos que se suceden dentro del año determinan, en mayor o menor medida en qué, cómo y cuanto se gasta.

Generalmente se confunde el gasto público en educación con el gasto del Ministerio de Educación. El primero incluye el gasto que ejecutan, además del Ministerio, los Gobiernos regionales, las instituciones públicas descentralizadas, las universidades públicas y otros organismos que no se encuentran, desde el punto de vista de la estructura programática dentro del sector, pero que ejecutan gastos en educación, como es el caso del INFES que pertenece al Ministerio de la Presidencia.

Cuanto hay para 1999

Según cifras del proyecto de presupuesto para 1999 se espera que el estado destine a la educación alrededor de $1,753 millones, de los cuales aproximadamente el $1,369 millones, es decir el 78% será destinado al pago de planillas de trabajadores de la educación docentes y administrativos; activos y pensionistas.

Bajo el terco argumento de las cifras podemos afirmar que, descontando el pago de planillas, poco es lo que contamos para la adquisición de materiales educativos para las escuelas, asimismo, para el mantenimiento y conservación de los locales escolares recientemente inaugurados.

Cabe resaltar que del monto total presupuesto público destinado a la educación el Ministerio de educación, por palabras del mismo ministro, sólo tiene control sobre el 25% del total, esto es, maneja el presupuesto de educación del departamento de Lima; el 53% esta a cargo de los gobiernos regionales; 16% es de las instituciones públicas descentralizadas; el 2% de las universidades públicas; y el 4% restante es manejado por otros sectores.

Siguiendo el análisis anterior, la estructura del presupuesto y del gasto en educación concluye que el 51% es destinado a los niveles de inicial, primaria y secundaria, el 18% a la educación superior (universitaria y no universitaria), asimismo, el 31% es destinado a la administración y a las inversiones en infraestructura.

Falta de soporte financiero de la política educativa

Por lo anterior queda demostrado de manera concreta la falta de manejo presupuestal que sufre el ministerio de educación. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto comprensible la poca efectividad de política educativa del régimen, más todavía cuando en lo que va de este gobierno los distintos ministros que han ocupado la cartera de educación no han permitido la continuidad programas y proyectos.

El presupuesto, y sobre todo, el gasto público en educación es influenciado en grado extremo por las decisiones de política económica que toma el gobierno al momento de optar por alguna medida. En tal sentido es previsible que cuando el presupuesto este en la etapa de ejecución sufra modificaciones importantes como efecto de la etapa pre electoral que se vivirá a partir del próximo año.

Lo que se viene

Ante el panorama expuesto es poco lo que se espera en términos de mayores recursos del tesoro público destinados a la educación en la medida que la recesión y la consiguiente falta de liquidez de la economía lo permitan. De otro lado, los recursos de la cooperación internacional (endeudamiento externo) no representan un aporte importante en relación al presupuesto total para la educación pública (2.5%).

Es de esperarse, entonces, que las familias sigan cargando con el peso de los mayores gastos en educación. Se calcula que en 1994 (GRADE) las familias gastaban 0.8% del PBI en educación pública, en 1997 las familias pasaron a gastar el 1.2% del PBI (Pacheco y Miranda). Es decir la decisión política de no aumentar los recursos públicos destinados a la educación ha generado un aumento del 50% el gasto de las familias que tienen a sus hijos en centros educativos de gestión pública.
(1) Publicado en: Jornada Pedagógica Nº 60. Instituto de Pedagogía Popular. Lima, noviembre de 1998.

martes, 28 de julio de 1998

Gasto público en educación ¿dónde estamos?

En la actualidad existe un creciente interés por los temas educativos, más si estos se enfocan desde las necesidades de la sociedad y de los individuos.

La perspectiva que asumen los organismos financieros internacionales (BM y FMI) parte del análisis económico de la educación, es decir, por un lado determinar cuan rentable es individual y socialmente invertir en educación, por otro, cuáles son los costos que genera esta inversión, y lo que es más importante, cómo financiar estos recursos (1).

Si bien es cierto, el actual gobierno asume la posición de priorizar la educación como “motor del desarrollo” esto debería estar reflejado en el volumen de recursos que destina a los centros y programas educativos a nivel nacional.

El análisis nos debe llevar a determinar cual es esta realidad a la luz de la observación de las cifras que se consignan más que en el presupuesto, en la ejecución del gasto público en educación.

Después de la crisis de los ochenta, en el primer lustro de los noventa el gasto público en educación creció de manera importante. El total de recursos que destina el estado a la educación incremento su participación respecto del total de bienes y servicios que produce nuestra economía (PBI), de 2.2% en 1990 a 3.3 en 1995, asimismo, en relación al gasto total del estado (presupuesto general de la república) de 13.3% en 1990 a 21.0% en 1995.

Lo anterior se explica por el mayor dinamismo de la economía, pero de ninguna manera esta asociado al aumento de la calidad, eficiencia y equidad de la educación, y menos aún, con la mejora de la situación remunerativa del docente.

Regresando nuevamente a la observación de las cifras veremos que, el gasto corriente, es decir los gastos por conceptos remunerativos de los trabajadores del sector (docentes y administrativos), además de la adquisición de bienes (material educativo y de oficina), y los gastos en servicios públicos, crecieron tan sólo en 68.3% en términos reales entre 1990 y 1995, mientras que el gasto de capital fundamentalmente, el que se refiere a construcciones escolares realizadas por el INFES, se multiplicó por casi 10 veces.

La evidencia es clara, a este nivel de análisis, la prioridad presupuestal se refleja en las cifras: “mas edificios anaranjados” y poca importancia a la revalorización de la profesión docente.

La inequidad es otra de las características del gasto público en educación. En los departamentos con mayor nivel de pobreza económica y educativa la inversión del estado en educación es relativamente más baja. Este es el caso de Apurímac donde existe un 82.5% de hogares con necesidades básicas insatisfechas, asimismo; el 35.8% de los alumnos de primaria no logran aprobar el año escolar; el 36.9% de pobladores mayores de 15 años manifiestan no saber ni escribir (analfabetos); y, como si fuera poco, los años de escolaridad promedio de la población alcanzan tan sólo 4.6 9 (un poco más del cuarto grado de primaria); a pesar de lo descrito, la inversión publica en educación primaria es de tan sólo 4.1 US$ por alumno al mes, lo que representa el 36% de los que se invierte en el departamento de Moquegua, teniendo en cuenta que en este ámbito las carencias también se dejan sentir.
Es evidente que la insuficiencia de recursos presupuestales tiene un impacto negativo sobre la calidad de la educación en la medida que no es posible la adquisición de material didáctico, textos y guías, papelería y cuadernería; y, útiles escolares para distribuirlos a: alumnos, docentes, aulas y centros educativos.

Una mirada a nivel micro nos da una visión clara de lo que representa la carencia de estos medios. En la USE de San Juan de Miraflores el presupuesto ejecutado en la adquisición de bienes en el presente lustro fue, en promedio, aproximadamente S/.146,000; bajo el supuesto de que todos estos recursos hubieran sido destinados a la adquisición de materiales educativos para los niños matriculados en las escuelas de la jurisdicción, que son alrededor de 20,600 en el nivel primario, tan sólo hubiese correspondido S/. 1.48 per cápita, es decir, apenas se compraría un lápiz y un cuaderno por alumno, que como sabemos es insuficiente, a pesar del aporte de los paquetes escolares distribuidos por CORDELICA.

Otro obstáculo para la mejora de la calidad de la educación – desde nuestro punto de vista el más importante -, es el deterioro de las condiciones laborales y remunerativas del docente. A la fecha (junio de 1998) el salario magisterial puede comprar tan sólo el 30% de lo que compraba en julio de 1990. Esto representa aproximadamente la tercera parte de la canasta básica de consumo. La situación económica obliga a los maestros destinar las horas que deberían dedicar a la preparación de clase y/o capacitación, a buscar opciones laborales distintas a la del magisterio que le permitan financiar parte de la canasta familiar que no cubre el salario magisterial.

¿Cómo explicar, que con tan bajo presupuesto para la educación pública, se alcance el nivel de cobertura casi universal en el nivel primario?

El aporte de las familias es fundamental para responder esta interrogante, éstas asumen directamente los costos de la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando las cuotas de las APAFAS, uniformes y libros para sus hijos. Las informaciones nos revelan que del costo total de la educación pública, el 40% lo asumen las familias y el 60% restante el estado, lo que significa que de no existir aporte de las familias, prácticamente habría que cerrar la escuela pública.

Entre los años 1996 y 1997, según informaciones preliminares, se estima que el menor crecimiento de la economía respecto de años anteriores, estaría acompañado de un decrecimiento del gasto público en educación, lo que significa que la situación del sector no a variado significativamente, es más, puede acelerarse su deterioro en el presente año, en la medida que el impacto del fenómeno del niño en nuestra economía se dejara sentir a la hora de asignar el presupuesto entre las diferentes funciones del gobierno.

Es importante tener en cuenta que, en lo fundamental se necesita aumentar el aporte del estado a la educación pública, lo contrario sería hacer más eficiente el gasto, lo que significa concentrar los recursos en la educación básica en detrimento de la universidad pública, o lo que es peor, aplicar una política de “recuperación de costos” lo que en buen castellano quiere decir que, las familias aporten más a la educación pública de lo que, como hemos visto, ya están aportando.
Publicado en: Jornada Pedagógica Nº 58. Instituto de Pedagogía Popular. Lima, julio de 1998

sábado, 7 de febrero de 1998

Capacidad instalada del sector educativo, 1990-1995

La agresiva política del gobierno de inversión en infraestructura educativa ha sido una constante durante los noventa. La inauguración de locales escolares es generalmente confundida con la creación de centros educativos. En el primer caso, se hace alusión al espacio físico en donde la escuela realiza la labor educativa; el segundo caso, esta referido a la organización escolar. Es por eso que en un sólo local puede funcionar un centro educativo por turno (1).

Un aspecto importante a resaltar en el análisis es la creación de institutos pedagógicos de gestión privada a un ritmo superior al promedio, asimismo, la fusión de los centros y programas de educación de adultos en los niveles tanto de primaria como de secundaria. De otro lado, en el sector público según cifras del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), se efectuaron 1,318 obras de infraestructura educativa entre los años 1992 y 1995, entre las cuales esta la construcción de locales escolares, como veremos más adelante, estas obras van a la saga de la creación de centros educativos que a la sazón fueron 7,282 a nivel nacional en el período 1990-1995.

En 1990 el 89.5% de los centros y programas educativos eran de gestión pública y el 10.5% de gestión privada. El importante crecimiento del sector educativo privado trajo como consecuencia que esta estructura variara significativamente, esto es, a 1995 el 81.5% de los centros y programas educativos eran públicos y el 18.5% privados.

En el sistema educativo, entre los años de 1990 a 1995, se crearon 14,895 nuevos centros educativos de todo tipo. A diferencia del moderado incremento en el número de centros educativos de gestión estatal que fue de 7,282 y que en términos porcentuales significó un incremento del 13.3%, los centros educativos de gestión privada tuvieron un crecimiento importante, se crearon 7,613, significando esto en porcentajes, un crecimiento del 118.7%.

En el sector publico se crearon 5,381 centros educativos de educación inicial, 572 de educación secundaria (681 en menores y cerraron sus puertas 109 en adultos); y, 1,059 de educación primaria (1,220 en menores y dejaron de funcionar 161 en adultos).

En el nivel de educación superior no universitaria se crearon 126 institutos (40 de formación magisterial, de 81 de educación tecnológica y 5 de educación artística). Entre 1990 y 1995 se creó tan sólo una universidad pública. Asimismo, se crearon 26 centros de educación especial, y finalmente, 117 centros educativos estatales de educación ocupacional.

De otro lado, en el sector privado se puso en funcionamiento 2,939 centros educativos de educación inicial, 2,613 de primaria (2,573 de menores y 40 de adultos): y, 1,097 de educación secundaria (928 de menores y 169 de adultos).

En el nivel de educación superior no universitaria se crearon 261 institutos (110 de formación magisterial y 151 de educación tecnológica). Entre 1990 y 1995 se crearon 5 universidades privadas. Asimismo, se crearon 24 centros de educación especial, y finalmente, 674 centros educativos estatales de educación ocupacional.

Para 1995 apreciamos que la distribución de los centros y programas educativos a nivel del sector público guarda similitud con las otras unidades de análisis, esto es, la matrícula y el número de docentes.

Un 12.5% de los establecimientos se concentra en el departamento de Lima, mientras que menos del 1% significan los departamentos de Madre de Dios (0.6%), Moquegua (0.8%) y Tacna (0.8%). De otro lado, con más del 5% del total de escuelas públicas se encuentran los departamentos de Ancash (6.0%), Cajamarca (8.7%), Cusco (6.2%), Junín (5.3%), Loreto (5.5%), Piura (5.5%) y Puno (7.4%).

Los centros y programas educativos en el sector privado, al igual que la matrícula y el número de docentes, se distribuyen de manera más heterogénea que en el sector público. Como muestra de esto observamos que en el departamento de Lima se concentra el 52.1% de los establecimientos, mientras que 12 de los 25 departamentos, es decir, casi el 50% representan menos del 1% del número de centros y programas de gestión privada. Asimismo, los departamentos que significan 5% o más del total de establecimientos privados son Arequipa (7.7%), Callao (4.9%) y La Libertad (5.8%).

Del total escuelas y colegios tanto de gestión pública como privada, el 19.8% pertenece al departamento de Lima. El 1% ó menos del total representan los departamentos de Madre de Dios (0.5%), Moquegua (0.7%), Tacna (0.8) y Tumbes (1.0%). Y el 5% o más, los departamentos de Cajamarca (7.3%), Cusco (5.5%), Junín (5.0%), La Libertad (5.0%), Piura (5.2%) y Puno (6.4%).

(1) Publicado en: Revista Autoeducación Nº 54 IPP. Lima, febrero de 1998.