viernes, 8 de octubre de 2004

Presupuesto 2005: más que una “danza con cifras”

La discusión alrededor del presupuesto 2005 no ha salido de las estreches de los marcos cuantitativos. La “danza con cifras”, ininteligible para la mayoría de los ciudadanos, no hace mas que confundir y generar animadversión a los temas de política fiscal (1).

El primer aspecto a tratar, antes de decidir respecto del indicador mas pertinente, es el de la eficacia del gasto. Es decir, si los recursos destinados a cada sector responden a sus objetivos estratégicos: Por ejemplo, en el Sector Salud: se propone la reducción de la mortalidad infantil en el área rural. Si lo recursos son aplicados correctamente, el indicador debe mostrar una reducción significativa.

La principal crítica a la política fiscal es el desperdicio de los recursos, en otras palabras, la ineficiencia en la ejecución del del presupuesto. En este caso, es importante resaltar, que un paso previo a elevar la eficiencia del gasto, es el desarrollo de un proceso de optimización, lo que significa el evaluar la importancia de cada recurso por separado en la consecución del servicio público que presta el Estado. Por ejemplo, en el Poder Judicial: descentralizar las salas de la Corte Suprema, reducir el número de Salas Superiores y de Primera Instancia, a la vez que se informatiza todos los procesos, y de manera paralela, se capacita al personal.

Como consecuencia de lo anterior, podemos afirmar que lo relevante es la calidad del gasto, esto es, considerar en el presupuesto recursos destinados a satisfacer las necesidades de desarrollo humano de la población beneficiaria. Por ejemplo, en el programa nacional de alimentación PRONAA: adquirir insumos para la elaboración de raciones alimenticias que contengan una adecuada combinación de proteínas, vitaminas y carbohidratos, para de esta manera favorecer una ingesta calórica que contribuya a una correcta nutrición de los beneficiarios del programa.

Otro error que se comete al momento de programar y formular el presupuesto, es no considerar en la distribución regional, la heterogeneidad geográfica, cultural, social, étnica, lingüística, etc, de manera tal que una asignación con criterio homogéneo desfavorece la equidad del gasto público.

La discusión no termina aquí, otra critíca punzante que se hace a la política fiscal, es el elevado coeficiente gasto corriente Vs. gasto de capital que se ve reflejado en el presupuesto. Sin tener en cuenta la naturaleza del servicio público y las necesidades de la población beneficiaria. Asimismo, considerar solamente como inversión a los gastos en mobiliario, equipo y obras civiles.

La teoría y la evidencia empírica nos demuestra que la naturaleza de la inversión difiere en función a la rentabilidad y/o efectividad-costo de cada sector. En esa medida la inversión puede ser en capital financiero o fondos para ampliar la capacidad instalada de la entidad prestadora, asimismo, en capital físico, lo que significa adquirir más infraestructura y bienes de uso duradero para la institución.

La inversión en capital humano se refiere a los esfuerzos en destinar recursos para elevar la productividad de factor trabajo, el cual se complementa con la inversión en capital social, es decir, aquellos recursos aplicados a fortalecer a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una comunidad, en otras palabras, a consolidar la cohesión social.

De lo anteriormente expuesto, podemos colegir que el presupuesto destinado a la educación pública es fundamentalmente inversión, en razón que:

a) Genera elevadas tasas de retorno como resultado de la mayor productividad del trabajo, mayores ingresos relativos; y, como consecuencia de esto, mayor bienestar para los individuos.
b) Desde el enfoque de capacidades humanas sobre el desarrollo. Es proveedor de recursos que contribuyen a la satisfacción de la necesidad de entendimiento, y que esta a su vez se constituye en el pilar sobre el cual se sustenta la satisfacción de las demás necesidades del desarrollo humano: como son: subsistencia, protección, afecto, participación, ocio, creación, identidad, libertad, etc.
c) Contribuye a formar niños y jóvenes como personas y ciudadanos capaces de construir la democracia, el bienestar y el desarrollo nacional, armonizando este proyecto colectivo con su propio proyecto personal de vida.

En resumen, la inversión en educación no es otra cosa que inversión en capital humano y capital social, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales.

Para elevar la eficacia del gasto público en educación hay que tener en cuenta los siguientes criterios:

a) Establecer una relación consistente entre el plan y el presupuesto. Los objetivos y metas sectoriales para el corto plazo deberán estar expresados de manera concreta en la estructura funcional programática y en cada una de las específicas del gasto.
b) Desterrar la costumbre de “clonar” los presupuestos de un año a otro. Un presupuesto continuista lejos de ser ineficaz, reproduce la ineficiencia y la inequidad.

Para mejorar la eficiencia del gasto público en educación hay que considerar los siguientes criterios:

a) Desarrollar un proceso de optimización de los recursos del sector de manera tal que se equilibre la oferta estatal con las demandas de la población objetivo.
b) Evaluar la relación entre la eficacia en la consecución de mejores aprendizajes, y el costo de cada insumo.

Para mejorar la calidad del gasto público en educación se debe tener en cuenta:

a) Gastos de inversión en revalorización del docente. Es necesario implantar una verdadera carrera docente que otorgue incentivos para el buen desempeño profesional. Esto como paso previo para otorgar un aumento “flat” que eleve el piso remunerativo, para de allí en adelante. adoptar los criterios “meritocráticos” que definan la Ley y sus Reglamentos.
b) Gastos que favorecen el logro de aprendizajes de los estudiantes. Se refiere a aquellos insumos que impactan de manera directa en el trabajo en aula, como son materiales educativos, capacitación pedagógico-didáctica, fortalecimiento curricular, etc.
c) Gastos que generan condiciones de educabilidad. Son aquellos destinados a fortalecer la institucionalidad, la cultura democrático – participativa, así como el apoyo de salud, nutrición, psicopedagógico, de tutoría y prevención integral para el estudiante. Es decir, a crear un clima institucional y de aula que favorezca los aprendizajes.
d) Una prioridad de segundo nivel es el que se da al gasto indirecto o administrativo, esto es, a la adquisición de aquellos bienes y servicios que no son aplicados de manera directa en el aula.

De los criterios expuestos se deriva que la aplicación correcta de los recursos se debe expresar una reducción de las tasas de fracaso escolar (repetición y deserción), un aumento de la eficiencia, es decir de la relación efectividad-costo, asimismo, un aumento de las tasas de retorno social y privada de la educación pública.

El elevado coeficiente remuneraciones – gasto público en educación (75%) refleja la naturaleza mano de obra intensiva que presenta el Sector. La importancia del factor docente como mediador en los procesos de enseñanza y aprendizaje es fundamental para entender la composición económica del presupuesto. Por lo tanto se justifica una alta presión del gasto corriente sobre el gasto de capital.

Esta situación no significa restarle importancia a la inversión en infraestructura. A pesar que el acto educativo se puede dar fuera del aula, un ambiente físico que favorezca la relación maestro - alumno es importante para la adquisición de mayores y mejores conocimientos, habilidades y valores por parte de los educandos.

Los recursos deberán ser transferidos a los gobiernos regionales y locales, de tal forma que sobre la base de sus proyectos estratégicos realicen las inversiones físicas en educación que respondan a planes concertados y presupuestos participativos que favorezcan la eficiencia, la equidad y contribuyan a la mejora de la calidad de la educación.

Para que esto sea así, es importante que las Direcciones Regionales de Educación así como las Unidades de Gestión Educativa Local cuenten con sus respectivos Consejos Participativos organizados y con vida, activa para que los mismos se constituyan en entes que desarrollen en sus comunidades una cultura de participación y vigilancia ciudadana que garantice la eficacia y la eficiencia de las inversiones físicas en educación.

Tal como lo establece la Ley General de Educación, la Institución Educativa: escuela o colegio, es la primera y principal instancia del sistema educativo descentralizado, en esa medida se debe garantizar que los recursos lleguen directamente a ella, par tal efecto es necesario que éstas cuenten con un Proyecto Educativo Institucional que articule sus Planes Operativos y sus Proyectos de Mejoramiento e Innovación.

La mejora de la gestión de recursos financieros pasa por la creación de unidades ejecutoras de presupuesto a nivel de todas las UGEL y que éstas a su vez estén organizadas en Unidades de Costeo, para tal efecto las UGEL y las Instituciones Educativas y las Redes Educativas Rurales deben acreditar capacidades para la gestión económica y financiera.

Finalmente, el presupuesto debe ser concebido desde la función pedagógica de la Institución Educativa, lo que significa que todo el esfuerzo fiscal en el Sector debe estar dirigido a mejorar los aprendizajes de los estudiantes.

(1) Publicado con el nombre de Criterios para establecer el Presupuesto 2005: Más que una “Danza con Cifras” en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 29. Octubre 2004.