martes, 16 de diciembre de 2003

La remuneración docente: pagos por aguinaldo y escolaridad

En el itinerario para lograr la calidad de la educación se atraviesa un conjunto de obstáculos, entre los cuales se ubica el bajo nivel remunerativo de los docentes. La manera como se enfrente este problema definirá, finalmente, el curso del desarrollo de la estrategia de financiamiento del gasto público en educación (1) .

La discusión en torno a la revalorización docente no sólo gira alrededor de sus remuneraciones, sino también, respecto de sus incentivos y sanciones. Los aguinaldos y la bonificación por escolaridad forman parte de los incentivos que se otorga a los trabajadores de la educación, con el propósito de que afronten los mayores gastos que demandan en los meses de marzo, julio y diciembre.

Estos incrementos estacionales en el nivel de ingresos de la familia magisterial tienen un impacto positivo en el mercado, en la medida que la mayor disponibilidad de efectivo en los meses de marzo, julio y diciembre, son destinados a gastos de consumo. Al estar el sistema educativo integrado a la diversidad geográfica del país, permite que este mayor gasto influencie positivamente en la pequeña producción agropecuaria y comercial de los poblados más lejanos, y en un mayor dinamismo de los pequeños productores informales de las grandes ciudades.

Esta particularidad hace que la bonificación por escolaridad y aguinaldos por fiestas patrias y navidad que reciben los docentes, se constituyan en una forma de instrumentalizar las políticas económicas y sociales destinadas a reducir la pobreza.

En la actualidad por estos conceptos se atorga a cada docente un total de S/.700 al año, poco mas o menos $200, lo que a larga representa para el presupuesto público en educación un total de S/.204 millones.

Para que este tipo de beneficio logre su verdadero propósito tendría que variar su modalidad de aplicación, es decir, se debería otorgar como un estímulo al desempeño profesional, en la medida que las mejoras con criterio uniforme no se expresan en mayores aprendizajes de los estudiantes.

Si asumimos el supuesto que el PBI crecerá los próximos años a una tasa promedio del 5%, el propósito de lograr un GEP que represente el 6% será posible siempre y cuando el incremento del presupuesto educacional se de en un monto no menor del 0.55% del PBI, y como resultado de una mayor recaudación tributaria el gasto público deberá crecer a un ritmo del 1% del PBI. A pesar del esfuerzo, la meta se lograría recién en el año 2015.

Para el logro de este propósito es importante que se den algunas condiciones básicas que se plantean como supuestos para cada alternativa de financiamiento.

a) Una reforma tributaria integral, que a la vez que amplíe la base, considere mayor tributación a los grupos más favorecidos.
b) La promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo en donde se cristalice una profunda reforma del Estado, para de esta forma elevar la eficiencia del esfuerzo fiscal.
c) Un nuevo tratamiento del tema de la deuda externa que nos permita reducir el servicio de la misma sobre la base de su reperfilamiento.

Antes de la aplicación de cualquier medida para mejora en los aguinaldos y bonificaciones por escolaridad establecer otorgar un aumento “flat” que eleve el concepto, para de allí en adelante adoptar criterios “meritocráticos” para la mejora en los incentivos docentes.

De ser esto así, La primera medida será establecer un criterio uniforme para otorgar el beneficio, sobre la base del ingreso mensual líquido que percibe el maestro. Es decir, recibiría por concepto de bonificación especial por escolaridad, aguinaldo por fiestas patrias y navidad un sueldo completo tal como ocurre en el sector privado y en el Congreso de la República. Por ejemplo: si tomamos en cuenta que el sueldo promedio del docente es de S/.800, significaría que al año percibiría un total de S/.2,400 por estos conceptos.

Una decisión de esta naturaleza tendría un impacto significativo sobre el presupuesto y el gasto público en educación. En primer lugar las previsiones tendrían que calcularse sobre la base de quince sueldos al año, es decir, el ingreso de doce meses más los conceptos comprometidos para tres meses adicionales. Asimismo, el gasto anual se incrementaría en aproximadamente S/.494 millones adicionales lo que demandaría un esfuerzo importante de financiamiento.

Una medida tan importante como esta deberá ser complementada con evaluaciones periódicas a los docentes, aplicadas con criterios objetivos, y con el propósito de premiar el buen desempeño. Asimismo, un sistema de capacitación continúa a través del cual en el cual los profesores tengan la oportunidad de reciclarse profesionalmente y de aprobar las mismas tengan la posibilidad de acceder a becas de estímulo.

Lo anterior implica tomar en cuenta que cualquier modificación en el nivel de ingresos del docente debe hacerse como parte de la reforma del Estado, y en el desarrollo del proceso de descentralización. Asimismo, y de manera complementaria, se deberá ir implementando de manera progresiva una nueva carrera pública magisterial.


(1)Publicado con el nombre de Pagos por Escolaridad y Aguinaldos a los Docentes en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 17. Diciembre 2003.

sábado, 8 de noviembre de 2003

El primer peldaño: la educación inicial

Desde la promulgación del D.L. 19326 que dio partida de nacimiento a la reforma de la educación llevada adelante por el gobierno militar a partir del año 1972, la educación inicial se constituyó en el primer nivel del sistema educativo peruano, poniendo al Perú a la vanguardia de la educación latinoamericana. A pesar de la contrarreforma iniciada en los ochenta la Ley General de Educación Ley No 23384 de 1982, conservó a la educación inicial como nivel. En la actualidad, treinta años después, se presenta una nueva oportunidad a la luz de la discusión de los reglamentos de la Ley General de Educación Ley Nº 28044(1).

Los beneficios de una mayor y mejor educación inicial se expresan en el desempeño de los niños en la educación primaria. Una base afectiva sólida que parte de la primera socialización, el aprestamiento para la lecto escritura y las habilidades lógico matemáticas, se constituyen en el soporte que garantiza una disminución del fracaso escolar en los niveles superiores.

El nivel de educación inicial esta caracterizado por un fuerte componente de la forma no escolarizada, fundamentalmente en el sector público, en donde el estado viene aplicando como estrategia para incorporar a los niños entre cero y dos años mediante la creación de los programas no escolarizados de educación inicial (PRONOEI).

Como se puede verificar a través de las cifras, el 37% de la matrícula en el sector público se ubica en los PRONOEI, en el sector privado esta situación es diferente, en tanto que, en el mejor de los casos la matrícula en los programas no escolarizados de gestión no estatal llega apenas al 2.3% del total.

En el periodo 1990 - 2002 la educación inicial, en los que a matrícula se refiere, experimentó el crecimiento más importante de todos los niveles y modalidades educativas. Como lo demuestran las cifras, se incorporaron a los centros y programas del nivel 313,019 nuevos infantes, lo que significó un crecimiento del 39.2% para el periodo, experimentando un incremento promedio anual de aproximadamente 3%. En el sector público se incorporaron 235,055 nuevos niños, esto significa para el periodo un incremento del 33.4%, o lo que es lo mismo, un crecimiento de 2.6% promedio anual, aproximadamente. La matrícula del nivel inicial en el sector privado pude ser calificada de espectacular, en la medida que, se incorporaron al sistema 77,964 nuevos niños, esto en términos de tasa de crecimiento para el periodo se expresa en 81.9%, o 6.3% como tasa de crecimiento promedio anual entre 1990 y el 2002.

A pesar de este importante incremento de la población escolar, ésta representa sólo el 30% de la población demográfica entre cero y cinco años.

La Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en el nivel, también experimento un aumento importante. Entre 1990 y EL 2002 ingresaron a laborar al nivel de educación inicial 18,356 nuevos docentes, el incremento más importante se da en el sector privado, a este ingresaron 11,392 maestros lo que implica un incremento del 257% para el periodo de estudio. De otro lado, en el sector público el incremento fue del 37%, esto es, ingresaron 6,964 nuevos docentes.

Lo anterior altera significativamente la composición porcentual de la PEA docente entre el sector estatal y no estatal. En 1990 el 89.9% de los maestros trabajaban en el sector público y el 19.1% en el sector privado, sin embargo, en EL 2002 esta estructura cambia: 79.2% para el estado y 20.8% para el sector privado.

Como dijimos línea atrás, el nivel se caracteriza por su fuerte componente de programas no escolarizados de educación inicial. En 2002 el 64.5% del los establecimientos públicos de educación inicial eran programas no escolarizados y el 35.5% centros educativos. En el sector privado casi no existe educación inicial no escolarizada. Entre 1990 y el 2002 se instalaron 11,396 centros y programas de educación inicial, 3,718 en el sector privado y 7,677 en el sector público. En la actualidad, producto de la mayor creación de centros educativos privados éstos representan el 16.9% de la oferta total.

En la actualidad se calcula que el gasto público en educación inicial representa el 8...1% del gasto público en educación. Esto significa que participa con sólo 1.6% del gasto público total. En términos del PBI su participación se reduce al 0.3%. Otro dato importante es aquel que nos presenta el gasto de la sociedad en educación, es decir aquel que realizan el estado y la sociedad civil en conjunto. Las últimas estimaciones nos dicen que del total del aporte de la sociedad a la educación inicial, el 35% es asumido por las familias, y el 65% restante por el estado.

Al igual que en otros niveles educativos los recursos asignados a la educación son insuficientes para garantizar la ampliación de la cobertura sin sacrificar la calidad del servicio, asimismo, una vez lograda la mayor cobertura existe la necesidad de contar con los insumos suficientes como para mejorar los aprendizajes de los infantes.

Al plantearnos un horizonte de largo plazo asumimos como meta el lograr una cobertura neta del 50% en el tramo de edad de 0 a 5 años y de 94% de 3 a 5 años.

Sobre la base de este supuesto podemos definir metas en cuanto a financiamiento, es decir, del 6% del PBI destinado al sector el 1% se deberá asignar al nivel de educación inicial. Con este volumen de recursos será necesario definir el destino de los fondos y su estrategia de aplicación, teniendo en cuenta el crecimiento de la población escolar y el aumento paulatino del gasto público en educación.

Si partimos del estimado que, la inversión por niño matriculado en educación inicial es de $140 en 2003, tomando en cuenta las proyecciones del gasto y de cobertura del nivel, la meta a lograr es de $758 al año 2015.

Esta inversión por alumno deberá considerar una canasta básica de insumos que incluya el concepto de atención integral. Para que esto sea así es necesario construir la canasta en base a las necesidades de los: estudiantes, docentes, aula / sección y centro o programa no escolarizado de educación inicial de la siguiente manera:

Evidentemente que el modelo planteado deberá adecuarse a la naturaleza y características de cada uno de los espacios geográficos, socioeconómicos y culturales en donde se ubique los centros y programas de educación inicial, de forma tal que se aprovechen los recursos de cada región.

La mejor manera de garantizar que los recursos lleguen directamente a su destino es mediante la conformación de redes en las zonas rurales y urbano marginales, de tal manera que las mismas se constituyan en unidades de costeo que permitan definir desde el presupuesto de la unidad ejecutora, es decir, desde la Unidad de Gestión Educativa Local la cantidad exacta de fondos asignados y recursos a cada Institución Educativa.

De otro lado, es importante contar con mecanismos participativos de vigilancia, control ciudadano y rendición de cuentas. Para este propósito el Consejo Educativo Institucional cobra protagonismo en la medida que una vez conformado logre organicidad y cumpla sus funciones tal como lo dicta la Ley General de Educación.

(1)Publicado en: Jornada Pedagógica Nº 82. Instituto de Pedagogía Popular. Lima, noviembre - diciembre del 2003.

miércoles, 15 de octubre de 2003

Desarrollo de la oferta educacional

El sector educativo, por su naturaleza social y características de interrelación entre los sujetos, es intensivo en mano de obra. Se entiende por esto que en la escuela el factor productivo más importante es el potencial humano, fundamentalmente el maestro, quien es el que juega el rol mediador en los procesos de enseñanza y aprendizaje, independientemente del lugar en que éstos se desarrollen(1).

A pesar que el acto educativo se puede dar fuera del aula, un ambiente físico que favorezca la relación maestro - alumno es importante para la adquisición de mayores y mejores conocimientos, habilidades y valores por parte de los educandos.

Una agresiva política de gobierno canalizada a la inversión en infraestructura educativa caracterizó al fujimorismo en el sector educación durante los noventa. La inauguración de locales escolares fue generalmente confundida con la creación de centros educativos. En el primer caso, se hace alusión al espacio físico en donde la escuela realiza la labor educativa; en el segundo, se refiriere a la organización escolar. Es por eso que en un sólo local puede funcionar un centro educativo por turno.
En la actualidad el sector educativo público cuenta con 41,383 locales escolares y 187,188 aulas de las cuales el 7.3%, es decir, 12,678 se encuentra sin uso. En el área urbana, donde se ubican el 50.8% de las aulas pertenecientes a centros educativos de gestión estatal, existen en promedio nueve aulas por local escolar, sin embargo en el área rural hay sólo tres aulas por establecimiento, a pesar que el 74.2% de los locales se encuentran en este ámbito. Asimismo, el 50.9% de las aulas ubicadas en área rural se encuentran en un estado de conservación que puede ser calificado como regular y malo.

Un aspecto importante a resaltar en el análisis es la creación de institutos pedagógicos de gestión privada a un ritmo superior al promedio, asimismo, la fusión de los centros y programas de educación de adultos en los niveles tanto de primaria como de secundaria. De otro lado, en el sector público según cifras del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), se efectuaron 1,318 obras de infraestructura educativa entre los años 1992 y 1995, entre las cuales esta la construcción de locales escolares, estas obras van a la saga de la creación de centros educativos que a la sazón fueron 7,282 a nivel nacional en el período 1990-1995.
En 1990 el 86.6% de los centros educativos eran de gestión pública y el 13.4% de gestión privada. El importante crecimiento del sector educativo privado trajo como consecuencia que esta estructura variara significativamente, esto es, al 2002 el 73.9% de los centros educativos eran públicos y el 26.1% privados.

En el sistema educativo, entre los años de 1990 al 2002, se crearon 16,515 nuevos centros educativos de todo tipo. A diferencia del moderado incremento en el número de centros educativos de gestión estatal que fue de 6,241 y que en términos porcentuales significó un incremento del 15.4%, los centros educativos de gestión privada tuvieron un crecimiento importante, se crearon 10,274, significando esto en porcentajes, un crecimiento del 163.4%.
La inversión en infraestructura y mobiliario medida a través del costo medio de capital año / aula nos muestra un panorama de inequidad extrema, mientras que en el departamento de Lima de invierte $2,444, en Cajamarca: $73. Huancavelica el departamento con mayor porcentaje de la población en condiciones de pobreza extrema: 71.6%, la inversión es de sólo $289, es decir, 11.8% de lo que se invierte en la capital, en otras palabras, en Lima la inversión física en educación es 8.4 veces la de Huancavelica.

Para desarrollar la oferta, es decir, la capacidad instalada del sector mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura y el mobiliario de los locales escolares, es necesario redefinir la composición económica del gasto de tal forma que sea posible superar los niveles máximos históricos de inversión en gastos de capital.

La aplicación de un incremento del 1% anual del GEP para gastos de mantenimiento, reparación o construcción de aulas en los locales escolares existentes y adquisición de mobiliario, nos llevaría hacia el año 2015 a una recomposición de la estructura del gasto en: 80% de gasto corriente y 20% en gastos de capital.

Esto significa que al año 2015 el gasto de capital debería incrementarse en términos reales en un 475% respecto del año 2002. El aumento paulatino de los recursos destinados al acondicionamiento de la plata física, aplicados con criterio de discriminación positiva, permitirá mejorar los ambientes para el trabajo pedagógico y de esta manera generar un clima favorable para los aprendizajes.

El incremento progresivo del costo medio de capital año / aula nos permitiría ir mejorando paulatinamente la calidad de la inversión física en educación y así favorecer la equidad. Una forma de hacer más eficiente esta inversión es mediante la implantación de un costo “flat “para la inversión en estudios, obras civiles, mobiliario y equipos; y, otros gastos de capital, hasta llegar, sobre la base de las proyecciones del GEP al 6% del PBI, a una inversión $5,340 por aula en uso en el 2015.

En el transcurso de la aplicación de esta estrategia, estos recursos deberán ser transferidos a los gobiernos regionales y locales, de tal forma que sobre la base de sus proyectos estratégicos realicen las inversiones físicas en educación que respondan a planes concertados y presupuestos participativos que favorezcan la eficiencia, la equidad y contribuyan a la mejora de la calidad de la educación.

Para que esto sea así, es importante que las Direcciones Regionales de Educación así como las Unidades de Gestión Educativa Local cuenten con sus respectivos Consejos Participativos organizados y con vida, activa para que los mismos se constituyan en entes que desarrollen en sus comunidades una cultura de participación y vigilancia ciudadana que garantice la eficacia y la eficiencia de las inversiones físicas en educación.

(1) Publicado con el nombre de: Previsión Presupuestal para Recursos Físicos en Educación, 2004 - 2015. Informe Nro 15. Instituto de Pedagogía Popular. Octubre 2003.

miércoles, 17 de septiembre de 2003

Actuales desafíos para el desarrollo del financiamiento de la educación

La importancia de la inversión en educación para el desarrollo económico y social de las naciones, estuvo en el sentido común de los hacedores de política hasta finales del siglo XX. Sin embargo, este postulado no se expresó de manera concreta en las acciones de gobierno ya que el volumen de recursos destinados a la educación pública se definió a partir de las prioridades del corto plazo (1).

La transición democrática que se inicia con el advenimiento de nuevo milenio plantea el reto de ir construyendo un horizonte más amplio, a partir del diseño de políticas de Estado que incluyan a la educación como factor coadyuvante al desarrollo.

El Nuevo escenario

El Acuerdo Nacional marca un hito en este sentido, la décimo segunda política de Estado en su literal (i) plantea una meta en cuanto al gasto público en educación se refiere, que si bien es cierto significará un esfuerzo fiscal importante, nos podrá de cara a nuevas responsabilidades como país. Este desafío no sólo alcanza al Estado, sino a la sociedad civil en su conjunto. Asimismo, la recientemente promulgada Ley General de Educación en su artículo 83º consagra la responsabilidad del Estado con la educación pública.

Tal como se plantea, la fijación del gasto público como 6 % del producto bruto interno significa asignar no menos del 0.25% anualmente para llegar a esta meta.

Dado el escenario es prioritario sujetarse al Marco Macroeconómico Multianual 2004 - 2006, que es documento básico que plantea los supuestos fundamentales sobre los cuales se construye la propuesta para elevar progresivamente el GEP hasta llegar el 6% del PBI.

Cuanto de la riqueza del país se invierte en educación

Es importante señalar que el esfuerzo que hace la sociedad de movilizar recursos hacia la educación de sus miembros se canaliza fundamentalmente a través del Estado, en la medida que este tiene la responsabilidad de captar ingresos vía tributación y redistribuirlo para sus funciones básicas como son: salud, educación, orden interno, defensa, etc.

Son precisamente los impuestos captados de la las personas naturales y jurídicas los que financian el Presupuesto General de la República y se destinan al Gasto del Gobierno Central (GGC) y al Gasto Público en Educación (GEP) y es precisamente la relación de estos agregados, con el Producto Bruto Interno (PBI) indicadores del compromiso del Estado y la Sociedad Civil con la Educación Pública.
Entre los años 1990 y 2003 el gasto público en educación se incrementó en 108% en términos reales. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 2.2% en el año 1990 a 3.5% en el año 2003, de la misma forma en relación al gasto del gobierno central, paso de representar el 15.4% en 1990 a 17.7% en el 2003. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación presenta un incremento importante en los últimos años, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, mejora en los procesos y resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad, menos aún, mejora en las condiciones de trabajo de los maestros.

Criterio económico para la inversión del Estado en educación

Otra forma de analizar el comportamiento del gasto público en educación es mediante su clasificación económica. De la lectura de las cifras observamos que este presenta características especiales. En lo que a gasto corriente se refiere este creció entre 1990 y 1995 en sólo 44.6.3% en términos reales, mientras que el gasto de capital lo hizo en 767.7.1%, es decir, multiplicó por 7 veces el valor que tenía en 1990. De la misma forma, del 2.9% del gasto total que significaba en 1990, paso a representar el 15.1% en 1995.

Lo anterior no hace sino confirmar el énfasis puesto por el gobierno de Fujimori en lo que a infraestructura escolar se refiere, y la poca importancia que se le asignó a la revalorización de la profesión docente.

El segundo fujimorismo no reeditó la performance del primero, menos aún, las elevadas inversiones en infraestructura educativa, abandonando a su suerte a las escuelas, que tuvieron que apelar al esfuerzo de las familias para mantener sus precarios locales escolares, o en su defecto, observar como se deterioraban las aulas construidas por el INFES.
En 2001 las estructura económica del Gasto Público en Educación se configuraba como sigue: 92.5% en gastos corrientes, de los cuales el 72.5% se refieren al personal y obligaciones sociales (pago a docentes y administrativos), y el 14.8% a los gastos en bienes y servicios; y, finalmente, un 7.5% en gastos de capital.
La estructura funcional programática define como programas a los niveles y otros como son: administración, planeamiento gubernamental, infraestructura, etc. La estadística nos presenta que, el mayor volumen del gasto se concentra en la educación básica (niveles de primaria, secundaria e inicial) con 67.0%; y para la educación superior (universitaria y no universitaria) 17.2%, dejando para otros programas un importante 15.8%.

La composición del gasto, como podemos constatar, refleja las características y naturaleza de la función educación que gestiona el Estado y las políticas educativas que implementaron los diferentes gobiernos.

Distribución espacial de los recursos públicos en educación

La inequidad es otro de las características que hace más complicada la situación de la educación peruana. En la actualidad es el departamento de Huanuco en donde el Estado invierte menos. Si tomamos en cuenta el costo medio mes / alumno en educación primaria, veremos que este es de sólo $8.9, que a la sazón representa 43.5% de lo que se invierte en el departamento de Moquegua: $20.5. Peor aún, si es que en Huanuco se observan los más altos porcentajes de fracaso escolar: 27% frente al 8.5% de Moquegua.
Huancavelica es el departamento con mayor porcentaje de pobres extremos: 74.4%, si embargo la inversión del estado es mínima: $10.1, y el fracaso escolar como es de esperarse es el segundo más alto: 24.9%.

Lo anterior no hace sino que confirmar que las desigualdades en la provisión del sistema educativo están asociadas a la presencia del estado a través de la inversión en educación; y, a los niveles de pobreza extrema que no son otra cosa que las condiciones de “educabilidad” de la población escolar que inciden directamente en el éxito / fracaso escolar.

El desafío: cuanto y cómo invertir en educación

El principal desafío se plantea no solo por el lado del incremento de los recursos, sino también por la características de su distribución por niveles educativos según la dinámica de la demanda por escolaridad; asimismo, por objeto del gasto, es decir, en función dar mayor peso que se le de a las asignaciones en bienes y servicios que se consumen en el proceso de enseñanza y aprendizaje. De otro lado, en que medida es importante poner énfasis en la conservación y mantenimiento de los locales escolares más que en las construcciones.

La propuesta: incremento sostenido del gasto

Si asumimos el supuesto que el PBI crecerá los próximos años a una tasa promedio del 5%, el propósito de lograr un GEP que represente el 6% será posible siempre y cuando el incremento del presupuesto educacional se de en un monto no menor del 0.55% del PBI, y como resultado de una mayor recaudación tributaria el gasto público deberá crecer a un ritmo del 1% del PBI. A pesar del esfuerzo, la meta se lograría recién en el año 2015.
Nuestra propuesta guarda coincidencia con la visión de futuro, objetivos estratégicos y metas fijadas por el Plan Nacional de Educación para Todos elaborado por la comisión Técnica constituida para tal efecto.

Para el logro de este propósito es importante que se den algunas condiciones básicas que se plantean como supuestos para cada alternativa de financiamiento.

a) Una reforma tributaria integral, que a la vez que amplíe la base, considere mayor tributación a los grupos más favorecidos.
b) La promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo en donde se cristalice una profunda reforma del Estado, para de esta forma elevar la eficiencia del esfuerzo fiscal.
c) Un nuevo tratamiento del tema de la deuda externa que nos permita reducir el servicio de la misma sobre la base de su reperfilamiento.

De ser esto así, tendríamos que optar por alguna de las siguientes alternativas.

1º alternativa: desarrollo de la oferta

Para desarrollar la oferta, es decir, la capacidad instalada del sector mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los locales escolares, es necesario redefinir la composición económica del gasto de tal forma que sea posible superar los niveles máximos históricos de inversión en gastos de capital.

La aplicación de un incremento del 1% anual del GEP para gastos de mantenimiento, reparación o construcción de aulas en los locales escolares existentes, nos llevaría hacia el año 2015 a una recomposición de la estructura del gasto en: 80% de gasto corriente y 20% en gastos de capital.
Esto significa que al año 2015 el gasto de capital debería incrementarse en términos reales en un 475% respecto del año 2002. El aumento paulatino de los recursos destinados al acondicionamiento de la plata física, aplicados con criterio de discriminación positiva, permitirá mejorar los ambientes para el trabajo pedagógico y de esta manera generar un clima favorable para los aprendizajes.

2º alternativa: revalorización docente

Uno de los grandes problemas de la educación peruana y quizás de todos los países en desarrollo es el bajo nivel remunerativo de los docentes, lo que constituye un obstáculo a cualquier intento de mejorar la calidad de la educación.

La principal discusión respecto del incremento de las remuneraciones a los docentes esta situada alrededor de su modalidad de aplicación, algunos expertos opinan que este aumento se debería otorgar como un estímulo al desempeño profesional, en la medida que las mejoras con criterio uniforme no se expresan en mayores aprendizajes de los estudiantes.
Antes de la aplicación de cualquier medida para mejorar la situación del personal docente y administrativo que labora en el Sector Educación es necesario que, como parte de la reforma del Estado, y en el desarrollo del proceso de descentralización. Se adopten las siguientes medidas:

a) Definir la estructura y cuadros de asignación de personal de cada una de las instancias del Sector Educación.
b) Aplicar una política de “sinceramiento” de plazas en todas las jurisdicciones administrativas del sistema.
c) Implantar una verdadera carrera pública docente y administrativa.

A partir de estas medidas se podrá otorgar un aumento “flat” que eleve el piso remunerativo, para de allí en adelante adoptar criterios “meritocráticos” para la mejora de los ingresos del personal que labora en las dependencias del Ministerio de Educación.
La mayor disponibilidad de recursos resultado del incremento del presupuesto educacional hasta llegar al 6% del PBI en el 2015, permitirá redefinir el peso de las remuneraciones respecto del total del gasto, reduciendo su participación relativa al 58%, pero incrementando en términos reales en 185% el monto total para el pago de las planillas del personal docente y administrativo.

3º Alternativa: mejoramiento de la calidad de la educación primaria

Si bien es cierto la mayor cobertura escolar neta acontece en el grupo de edad corresponde a la educación primara de menores: 92.8% de 6 a 11 años, esto no asegura que todas las niñas y niños, especialmente aquellos más vulnerables y desfavorecidos aprovechen de una educación primaria gratuita y de calidad. La tasa de fracaso escolar en el nivel es relativamente alta, fundamentalmente en el área rural: 23%. En consecuencia, la prioridad de inversión en el nivel significa la provisión de insumos que incidan directamente sobre los aprendizajes que se desarrollan en el aula.

Para que esta inversión sea más eficiente hay que partir de una canasta básica de materiales educativos que considere los diferentes tipos de insumos, material didáctico, libros y fichas de trabajo, cuadernería y papelería; y, útiles diversos; tanto para el alumno, docente, aula y centro educativo.
En el marco del proyecto MAECAB(2), se construyó una canasta de materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales educativos para la educación básica. Si asumimos esta metodología el cálculo de las necesidades de insumos para mejorar los aprendizajes de los niños y niñas arroja un total de $ 82,575,435 costo que sería asumido por la mayor disponibilidad de recursos a partir del primer año de aplicación de la propuesta hasta llegar al año 2015, resultado del incremento, en términos reales y en su participación en el gasto público en educación, de la asignación genérica bienes y servicios

4º alternativa: ampliación de la cobertura en inicial y secundaria

Los diagnósticos educativos inciden que el mayor déficit de cobertura se observa en los grupos de edad que corresponden normativamente a los niveles de inicial en donde se observa una cobertura neta del 2.3% en el tramo de edad de 0 a 2 años; y, de 57.4% en el tramo de edad de 3 a 5 años. Asimismo, en secundaria de menores en donde la cobertura neta es de 56% en el grupo etáreo de 12 a 16 años, consecuentemente, cualquier política dirigida a la ampliación de la cobertura debe estar dirigida a estos dos niveles.

La estrategia para remontar esta situación es elevar la eficiencia interna anual del nivel primaria, esto es, reducir el número de desaprobados y retirados, de manera tal que el transito sea más fluido hacia la educación secundaria, y en consecuencia, la cobertura neta se eleve considerablemente.

Se aspira que para el 2015 el 65% de los niños de 0 a 5 años de edad estén cursando la educación inicial; y, el 85% de los púberes y adolescentes estén matriculados en la educación secundaria de menores según su edad normativa.

Para lograr esta meta es imprescindible redistribuir los recursos hacia la educación inicial y secundaria de menores, de tal forma que las previsiones de pago del personal, insumos pedagógicos e infraestructura se ejecuten directamente en estos niveles.
A partir de esta decisión es que es posible manipular el costo medio en estos dos niveles elevando este indicador en 682.4% en la educación inicial y en 475.7% en educación secundaria, lo que significa que, al año 2015 el costo medio corriente año / alumno sería: $842 para la educación inicial y $969 para la educación secundaria.

5º Alternativa: descentralizar para reducir las brechas regionales

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo de las regiones, y permitan que la administración regional, local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.
Para que esto sea posible los órganos de planificación de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión e educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

El primer criterio para la distribución de recursos sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los departamentos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años.

Finalmente, lo recursos deben utilizarse en la adquisición de insumos que contribuyan a la mejora de los aprendizajes de los estudiantes. Y ser aplicados en programas estratégicos como son: Educación en áreas rurales, alfabetización, Huascarán y bilingüe intercultural.

A manera de conclusión

Las alternativas planteadas no pretenden ser las únicas, sin embargo parte de la constatación de las reales carencias y deficiencias del actual sistema educativo. Asimismo, la aplicación combinada de las mismas podría ser una medida acertada en tanto que exista consenso en su implementación.

La propuesta guarda estricta coherencia con la técnica presupuestaria, es decir, parte de objetivos y metas previamente establecidos. De otro lado, se sustenta en las reales necesidades de los actores y rompe con la rigidez que solo toma en cuenta los presupuestos ejecutados años anteriores. Finalmente, favorece la progresividad en la asignación de recursos, en la medida que se enfoca a los sectores menos favorecidos a los cuales apunta la inversión.

La política educativa que lidera el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual distribución del gasto público En educación para corregir su aplicación y de esta manera, garantizar que los beneficios de los proyectos en ejecución se distribuyan de manera equitativa.

Para lograr este propósito es necesario fortalecer la áreas de planificación del sector educación, tanto a nivel central, regional y local para que de esta manera la programación, formulación, ejecución y evaluación de presupuestos participativos se constituya en una práctica, contribuya al incremento de la calidad del sistema educativo y coadyuve mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes.

(1) Publicado con el mismo nombre en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 13 y 14. Octubre 2003.
(2) Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores. La unidad de análisis adoptada para este estudio fue el de canasta de materiales educativos, en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.