martes, 27 de abril de 2004

Efectos macroeconómicos del aumento de la remuneración docente

La existencia de sueldos altos en la administración del Estado, ya sea en el Congreso de la República o en algunos ministerios es un tema que se ubicado en primera plana en los últimos tiempos. El problema radica en que hay pocos que ganan mucho y muchos que ganan poco. La solución más simple para superar la inequidad es reducir los sueldos de los que más ganan y asunto arreglado, sin embargo que pasa con los que menos ganan(1).

Un artículo reciente nos dice que aproximadamente el 60% de los trabajadores del sector público a nivel de Lima Metropolitana gana por debajo de la canasta mínima de consumo(2) dentro, en este porcentaje se encuentran los maestros que laboran en las instituciones educativas públicas.

El sector educativo, por su naturaleza social y características de interrelación entre los sujetos, es intensivo en mano de obra. Se entiende por esto que en la escuela el factor productivo más importante es el potencial humano, fundamentalmente el maestro, quien es el que juega el rol mediador en los procesos de enseñanza y aprendizaje, independientemente del lugar en que éstos se desarrollen.

En el itinerario para lograr la calidad de la educación se atraviesa un conjunto de obstáculos, entre los cuales se ubica el bajo nivel remunerativo de los docentes. La manera como se enfrente este problema definirá, finalmente, el curso del desarrollo de la estrategia de financiamiento del gasto público en educación.

La discusión en torno a la revalorización docente no sólo gira alrededor de sus remuneraciones, sino también, respecto de la restitución de la carrera docente. Para tal efecto es importante garantizar el equilibrio entre el derecho de los estudiantes y de sus familias a proveerse de una educación que satisfaga sus necesidades de desarrollo humano, y el derecho que tienen los profesionales de la educación de contar con ingresos que le garanticen un nivel de vida decoroso, lo que implica el incremento sustancial del mínimo salarial dentro de una nueva escala de remuneraciones para la carrera docente, asimismo, que ésta se complemente con la organización de su formación continua e incentivos no monetarios.

Antes de la aplicación de cualquier medida para mejorar la situación del magisterio es necesario que, como parte de la reforma del Estado, y en el desarrollo del proceso de descentralización, se ponga en marcha una política de optimización del potencial humano con que cuenta el sector educación, para tal efecto hay que desarrollar un proceso de racionalización que implique encontrar el balance entre la oferta y la demanda de personal tanto en el área urbana, rural y urbano marginal. Luego de concluido este proceso se procede a reasignar al personal en función a la normatividad vigente a la fecha. A partir de allí es posible determinar la cantidad de plazas que es necesario cubrir mediante concurso público y proceder a su nombramiento. Finalmente, sólo en los casos que sean necesarios se contratará personal para cubrir la eventualidad de una vacancia.

Bajo estas condiciones se podrá otorgar un aumento “flat” que eleve el piso remunerativo, para de allí en adelante adoptar criterios “meritocráticos” para la mejora de los ingresos del personal que labora en las dependencias del Ministerio de Educación.

Para el logro de este propósito es importante que se una reforma tributaria integral, que a la vez que amplíe la base, considere mayor tributación a los grupos más favorecidos, en la medida que el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) no garantiza un financiamiento de largo plazo. Asimismo, es importante la promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo en donde se cristalice una profunda reforma del Estado, para de esta forma elevar la eficiencia del esfuerzo fiscal. Finalmente, un nuevo tratamiento del tema de la deuda externa que nos permita reducir el servicio de la misma sobre la base de su reperfilamiento.

Un incremento sustancial en el nivel de ingresos de la familia magisterial tendrá un impacto positivo en el mercado interno, en la medida que la mayor disponibilidad de efectivo, será destinado a gastos de consumo, fundamentalmente alimentos, en la medida que el crecimiento del PBI, en los últimos años se ha generado como resultado del crecimiento en los componentes no destinados al consumo directo de las familias (inversión y exportaciones) (3).

Al estar el sistema educativo integrado a la diversidad geográfica del país, favorece la equidad y permite que las poblaciones más alejadas se incorporen a mercado interno. Asimismo, hace posible que este mayor gasto influencie positivamente en la pequeña producción agropecuaria y comercial de los poblados más lejanos, y en un mayor dinamismo de los pequeños productores informales de las grandes ciudades.

Hay que tener en cuenta, también, que el crecimiento de los ingresos de las familias debe ser progresivo e ir a la mano con el crecimiento de los mercados regionales y locales, y sobre todo de las exportaciones, en tanto que las mayores remuneraciones pueden chocar con nuestros límites externos y producir devaluación e inflación(4), lo que a la postre traería por los suelos el intento de elevar la capacidad adquisitiva de la familia magisterial.

La bonanza macroeconómica la cual se puede comprobar mediante la lectura de la evolución positiva de la actividad productiva; las cuentas fiscales saneadas; el nivel de exportaciones creciente; la estabilidad monetaria; entre otros indicadores, no se traduce en mayor bienestar de la población, sin embargo esta situación podría ser revertida si es que se genera un “shock de demanda” a partir del incremento del gasto público en educación.

La propuesta presentada por el Consejo Nacional de Educación al Foro del Acuerdo Nacional es un suceso histórico, en la medida que pretende comprometer a la sociedad en su conjunto, representada institucionalmente, mediante el pacto social, a remontar la crisis de la educación, para tal efecto propone cuatro líneas de acción :

a) Movilización nacional por aprendi­zajes de calidad, priorizando la comunicación integral.
b) Estrategia de desarrollo profesio­nal docente.
c) Financiamiento de la educación.
d) Moralización del sector.

La hoja de ruta planteada por el Sector Educación, de la misma forma, plantea entre sus líneas de acción:

a) Programa de emergencia educativa
b) Revaloración de la profesión docente
c) Pacto de compromisos recíprocos con el magisterio
d) Aplicación de la ley general de educación
e) Política pedagógica nacional
f) Descentralización
g) Transparencia

El momento de crisis que motiva estas iniciativas de la sociedad civil y del estado es, también, una oportunidad para superar los grandes problemas de la educación peruana es, entonces responsabilidad de todos los involucrados hacer fuerza para lograr este propósito.

(1) Publicado con el mismo nombre en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 22. Abril - Mayo 2004.
(2) Humberto Campodónico. La bestia insaciable y los empleados públicos. CRISTAL DE MIRA. La República 06/04/04.
(3) Jurgen Schuldt. Bonanza macroeconómica y malestar microeconómico. Actualidad Económica del Perú.
(4) Entrevista a Javier Iguiñiz. Somos una economía dólar adicta. Quehacer Nº 146 Pg. 18-27.

miércoles, 7 de abril de 2004

Participación para una gestión de calidad

En la actualidad la participación se encuentra en centro del escenario, en la medida que las sociedades latinoamericanas así lo demandan, y en razón de que ésta se ha constituido en una estrategia de acción de los organismos internacionales con son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (1).

El capital social de las escuelas

Tal como lo afirma Bernardo Kliksberg(2); la participación da resultados. Las investigaciones demuestran la superioridad de los modelos participativos frente a la organización burocrático paternalista(3) y la importancia de ésta como factor de empoderamiento de la población beneficiaria.

Hay que tener en cuenta que la verdadera participación va más allá de una consulta errática o coyuntural que finalmente no se toma en cuenta. La verdadera participación se da en cada una de las etapas de un proyecto, es decir, en el diseño, gestión, monitoreo y evaluación, de esa manera, es posible generar mayor capital social, el mismo que se refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad.

Retos y oportunidades del nuevo contexto

Durante la década del noventa el sector educación sufrió los avatares del régimen autoritario. Las actividades desarrolladas en este periodo discurrieron entre la anomia y la desconfianza generalizada de la población respecto de la eficacia y transparencia de los actos administrativos que se ejecutaban.

Al inició de la transición democrática, desde el Estado y la sociedad civil se desarrolló una corriente de opinión alrededor de la gestión de la educación que más tarde se concretaría en la Propuesta para un Acuerdo Nacional por la Educación. En éste se define como objetivo descentralizar para mejorar la calidad y democratización la educación.

Durante este periodo el Ministerio de Educación asume la iniciativa y propone la creación de las Comisiones de Democratización y Moralización de la Gestión Educativa (CODEMO) (4) en los órganos intermedios del sector con el propósito de crear espacios de participación ciudadana en la gestión.

Luego de algunos lustros, la actual administración plantea un horizonte de planificación más amplio que integra los planteamientos del Plan de Gobierno de Educación del partido de gobierno; los resultados de la Consulta Nacional sobre Educación; las recomendaciones del Gobierno de Transición para el sector; y, los acuerdos de UNESCO para la comunidad internacional (Foro Mundial de Educación de Dakar, abril del 2000).

En el documento Educación para la democracia: lineamientos de política educativa: 2001 – 2006, se fijan un conjunto de objetivos estratégicos entre los cuales esta democratizar y descentralizar el sistema: fortalecer la escuela pública, asegurándole autonomía, democracia y calidad de aprendizajes.

A partir de lo anterior se considera fundamental para el fortalecimiento de la escuela pública el otorgarle autonomía, es decir, crear condiciones para que el director y la comunidad educativa tomen las decisiones de gestión pedagógica, institucional y administrativa

Al respecto existieron algunas iniciativas que luego se descuidaron, tales como la R.M. Nº 016-96-ED(5) durante la gestión ministerial del Dr. Dante Córdova Blanco. Sin embargo, el tema de la participación queda reducido a las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA).

La importancia del Consejo Educativo Institucional

El D.S. 007-2001-ED(6) marca un hito en esta sentido, al incluir al Consejo Escolar Consultivo como órgano de participación a nivel de centro educativo. El carácter de experiencia o ensayo se asume de manera voluntaria como una forma de ir acumulando el capital social necesario para generalizar la experiencia. En esa medida el Ministerio de Educación expide al siguiente año la R.M. Nº 168-2002-ED(7) que dispone la creación obligatoria de dichos Consejos escolares y, fija a través de la R.M. Nº 073–2002-ED los plazos y elecciones para la elección de representantes a los consejos de los centros educativos estatales.

Durante el año 2002 el MED se ejecutaron acciones de sensibilización, promoción y acompañamiento de los Consejos con el propósito de ir creando, desde las bases, una “cultura de la participación” que vaya de la mano con la responsabilidad social por los resultados de la educación. Asimismo, se ha promocionado la creación de los registros de Consejos en las Direcciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa, como un mecanismo para mantener información actualizada del número de Consejos conformados y en funcionamiento.

A partir del inicio del año escolar, y en concordancia con la Orientaciones para el desarrollo de la actividad educativa para el 2003, que dispone la creación obligatoria de los Consejos para los centros educativos estatales; se ha venido implementando un sistema de monitoreo y seguimiento para los Consejos a cargo de los órganos intermedios y coordinado con la sede central, para de esta manera acompañarlos en el proceso de construcción de una democracia participativa a nivel del centro educativo.

Desde el 28 de julio del 2003 fecha en que se promulga la Ley General de Educación Ley Nº 28044 el Consejo Escolar Consultivo pasa a denominarse Consejo Educativo Institucional y se constituye en un órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana de la Institución Educativa, que contribuye a la promoción y ejercicio de una gestión educativa de calidad de carácter transparente, moral y democrática.

Naturaleza y funciones de Consejo Educativo Institucional

El Consejo Educativo Institucional será presidido por el Director del centro educativo e integrado por los subdirectores; representantes de los docentes, administrativos, estudiantes, ex alumnos y padres de familia. Se exceptuará la participación de estos últimos cuando las características de la institución lo justifiquen. Puede integrarlo, también, representantes de otras instituciones de la comunidad por invitación de sus miembros.

En el caso de las instituciones públicas que funcionen como centros educativos unidocentes y multigrados, el Consejo Educativo Institucional se conformará sobre la base de los miembros de la comunidad educativa que componen la Red Educativa.

El Consejo Educativo Institucional estará encargado de Promover mecanismos y modelos de participación de los actores educativos de la sociedad civil, así como la evaluación de la gestión de las instituciones educativas. Asimismo, deberá participar activamente en la formulación, ejecución y evaluación del Proyecto Educativo Institucional y demás instrumentos de gestión educativa. De otro lado, tendrá la facultad de proponer al director del centro educativo criterios de participación de la Institución en actividades comunitarias, culturales, deportivas y recreativas.

En cuanto al clima institucional, deberá velar por el cumplimiento de las normas de convivencia y asumir la defensa y garantía de los derechos de toda la comunidad educativa.

Otro aspecto importante a resaltar es su participación en la evaluación para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente y administrativo de la institución.

En aspectos de concertación el Consejo Educativo Institucional deberá promover el establecimiento de vínculos con las organizaciones e instituciones dela localidad que potencien el uso de los recursos existentes. Asimismo, brindar apoyo a la Dirección dela institución en la resolución de conflictos que se susciten al interior.

En aspectos de Vigilancia deberá salvaguardar la equidad en el acceso y permanencia de los estudiantes; cautelar y vigilar el presupuesto participativo anual del centro educativo y de la asociación de padres de familia, y, ejercer acciones de vigilancia para el buen funcionamiento de la institución educativa y participar en su evaluación.

Los órganos de participación en las instancias de gestión del sector educación

En el año 2002, mediante D.S. 007-2002-ED(8), se reincorporó al Consejo Nacional de Educación a la estructura orgánica del ministerio de educación como órgano especializado, el mismo que implementará mecanismos para el diálogo y consulta ciudadana, estableciendo de esta manera el nivel más alto de participación.

La Ley General de Educación recoge en gran medida los aportes del Reglamento de Organización y Funciones de la Direcciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa D.S. Nº 015-2002-ED que incluye dentro de la estructura de los órganos intermedios del Sector instancias de participación. A partir del D.S. 023-2003-ED(9) que en su artículo 2º dispone que las Direcciones Regionales de Educación conformarán los Consejos Participativos de Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local los Consejos Educativos de Educación, se consolida la participación en las cuatro instancias de gestión del sistema educativo[1]: ministerio de educación (MED), direcciones regionales de educación (DRE); unidades de gestión educativa local (UGEL): e instituciones educativas (centros y programas educativos y instituciones de educación superior).

Tal como se aprecia, el proceso de democratización y moralización de la gestión educativa esta garantizada en la medida que los diferentes niveles del sector educación cuenten con órganos de participación debidamente organizados y en funcionamiento.


(1) Publicado en: Jornada Pedagógica Nº 84. Instituto de Pedagogía Popular. Lima, abril del 2004.
(2) Seis tesis no convencionales sobre participación. Bernardo Kliksberg. En: Jornadas de Trabajo hacia una gerencia de excelencia de las políticas sociales. Lima, mayo del 2002.
(3) Un estudio del Banco Mundial sobre 121 proyectos en zonas rurales en 49 países demuestra que, a mayor grado de participación mayor efectividad de los proyectos.
(4) Para este efecto el MED emitió la Directiva Nº 07-2001-ME-VMGI. Disposiciones para la organización y funcionamiento de las CODEMO (19/10/2002); y, la directiva Nº 05 –2001-ME-VMGI. Precisiones para la convocatoria e instalación de las CODEMO.
(5) Resolución Ministerial Nº 016-96-ED.-Normas para la gestión y desarrollo de actividades en los centros y programas educativos. (03/03/96).
(6) Decreto Supremo Nº 007-2001-ED. Normas para la gestión y desarrollo de las actividades en los centros y programas educativos (12/02/2001)
(7) Resolución Ministerial Nº 0310-2003-ED. Orientaciones para el desarrollo de la actividad educativa para el año 2003 (28/03/2003).
(8) Decreto Supremo Nº 007-2002-ED. Reincorporan al Consejo Nacional de Educación dentro de la estructura orgánica del Sector educación, como órgano especializado (01/03/2002).
(9) Decreto Supremo Nº 023-2003-ED. Disposiciones de emergencia y reforma en aplicación de la Ley General de Educación (19/09/2003).