lunes, 25 de diciembre de 1995

Autonomía y presupuesto del centro educativo

En la actualidad existe consenso respecto de la necesidad que los centros educativos a cargo del Estado cuenten con autonomía. Pero lo que aún no nos queda claro es qué implica dicha autonomía, en la medida que aún no existe un dispositivo expreso del Ministerio de Educación que norme los alcances de la misma (1).

Autonomía en lo administrativo a nivel del centro educativo significa la capacidad de poder efectuar acciones de personal, es decir, nombrar, contratar y cesar según se estime conveniente, al personal docente y administrativo.

Autonomía en lo pedagógico implica contar con la libertad de elaborar un curriculum de acuerdo a las condiciones del medio y a las necesidades de la población.

Autonomía en lo económico es tener la capacidad de determinar el volumen de recursos que necesita el centro educativo para llevar adelante el proceso educativo, asimismo, la facultad de acudir a fuentes de financiamiento alternativas al tesoro público.

Por lo tanto, tener autonomía implica mayores compromisos en tanto que, el director o los responsables de la conducción del centro educativo tendrán la facultad de tomar sus propias decisiones en lo administrativo, pedagógico y en lo económico.

Una de las primeras exigencias de la autonomía económica del centro educativo será en lo que se refiere al presupuesto. Lo que en adelante detallaremos es un esbozo de lo que debería ser el proceso presupuestario en un centro educativo estatal en situación de autonomía.

En principio habría que adoptar un presupuesto por programas, que es aquel que se elabora a partir de los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo (un año), en consecuencia, se podría definir al presupuesto como un plan de corto plazo.

El proceso presupuestario es el conjunto de etapas por las que atraviesa el presupuesto.

La primera etapa es la de programación, en la cual se adecuan los fines a los medios, en otras palabras, se reajustan las metas del plan de corto plazo en función de los recursos existentes. Esta etapa tiene como propósito determinar los programas, las metas y su distribución entre las unidades ejecutoras, así como los recursos necesarios para cubrir anualmente los costos del plan de corto plazo.

Superado esto, en la etapa de formulación, se realiza el cálculo de los montos que se ejecutarán en el próximo ejercicio, discriminando los que son gastos corrientes (remuneraciones, bienes y servicios) de lo que son gastos de capital (construcciones, mobiliario y equipo). La finalidad de esta etapa es establecer los conceptos definiciones y procedimientos del proceso de formulación, y organizar la presentación de los documentos presupuestarios.

En la tercera etapa, la de aprobación, el presupuesto adquiere legitimidad al ser debatido y aprobado al interior de la comunidad educativa y refrendada por autoridad competente. En esta etapa es que se realiza un conjunto de acciones por medio de las cuales se revisa, modifica o mantiene, y autoriza las metas, los costos, recursos y acciones necesarias para cumplirlos propósitos del centro educativo fijados en el plan de corto plazo.

La ejecución es la cuarta etapa del proceso presupuestario, en ella se pone en marcha las acciones educativas que implican gasto de recursos. En esta etapa el área de administración del centro educativo, con el fin de lograr el cumplimiento de las metas programadas, efectúa los desembolsos contenidos en el presupuesto.

En la evaluación, la quinta etapa del proceso presupuestario, se verifica el avance de los programas en relación con la ejecución del plan, donde se proporciona la información de las desviaciones que han de servir para adoptar las medidas correctivas, para alcanzar las metas contenidas en el plan, y afrontar problemas derivados de la coyuntura económica imprevisible al momento de la formulación.

Como hemos podido observar es imprescindible que el centro educativo cuente con un proyecto institucional que exprese la misión a partir de la cual se formulen los objetivos y metas para el corto, mediano y largo plazo, y a partir de las cuales se definan programas (niveles educativos), subprogramas (coordinación académica, supervisión, biblioteca y asesoría psicopedagógica), actividades (líneas de acción educativa: Ciencias Sociales, Ciencias Naturales, Lenguaje, Matemática, etc.) y proyectos específicos ya sean estos pedagógicos (innovaciones educativas) o productivos (producción de bienes y/o servicios).

(1) Artículo publicado con el nombre de: Autonomía escolar, pero con plata. Revista perfiles para el desarrollo educativo local Nº3. Tarea, Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, diciembre de 1995.

sábado, 2 de diciembre de 1995

Economía y Educación

Desde que Tehodore W. Schultz, profesor de Economía de la Universidad de Chicago, en diciembre de 1960 pronunciara ante la reunión anual de la American Economic Asociation el discurso que, según los entendidos, diera nacimiento a la Economía de la Educación; mucho se ha discutido alrededor de esta disciplina, especialmente sobre la "teoría del capital humano", que es la base sobre la cual se asienta esta rama de la Ciencia Económica (1).

Enfoques de la Economía de la Educación

El primer enfoque de la Economía de la Educación pasa por el análisis económico de la educación, desde esta perspectiva se estudia el impacto del sistema educativo sobre la productividad de la fuerza de trabajo, así como la movilidad ocupacional y la distribución del ingreso.

La Economía de la Educación zanja el debate respecto de la naturaleza del gasto en Educación, en tanto que:

Si asumimos que el gasto en educación por parte de las familias es una inversión, la evaluación ex-ante de la decisión de invertir pasa por la comparación con otras formas de inversión en capital humano o capital físico. Y esto no es otra cosa que el cálculo de los retornos económicos de la educación, es decir, la comparación de los costos educativos frente a los beneficios (ingresos) derivados de un mayor nivel de escolaridad.

La educación vista como un gasto de consumo hace necesaria su explicación a través de un modelo de demanda individual de lo cual se infiere la importancia de los determinantes como son: el precio de la educación, los ingresos de las familias, el precio de bienes y/o servicios alternativos - entre los cuales se considera la posibilidad de optar por un trabajo remunerado en vez de estudiar -, y los gustos y las preferencias de los consumidores.

Una segunda forma de abordar la Economía de la Educación es a través del análisis de los aspectos económicos del sistema educativo. Este enfoque nos plantea la necesidad de estudiar la eficiencia interna de la educación y su relación de ésta con los costos a la vez de su financiamiento.

Preguntas Necesarias

De lo anterior se puede colegir la siguiente interrogante ¿Cuánto debería gastar el país en educación y quién debería financiar dicho gasto?

Antes de responder esta pregunta, hay que tener en cuenta que, la mayoría de los países latinoamericanos durante la década de los sesenta, asumieron a la educación como la "locomotora" del desarrollo en tanto que un mayor Gasto Educativo Público nos llevaría por el camino de los países industrializados.

En el Perú esta "fiebre" por invertir en educación se hizo evidente durante esa época. En el año 1966 se logró niveles de Gasto Educativo Público no alcanzados hasta la fecha.

Los sucesivos procesos de ajuste aplicados en los últimos 30 años han afectado de manera directa al Gasto Educativo Público en tanto que su deterioro ha sido marcado por sucesivos intervalos de auge y depresión, como puede observarse, más de estos últimos.

Era de esperarse, y así lo demuestra la realidad, que los beneficios de un mayor acervo de "Capital Humano" no se expresaran en una mayor productividad, movilidad ocupacional, y menos aún, aumento de los ingresos de la población.

Entonces, ¿Qué paso con la "Teoría del Capital Humano"?, es acaso que las tesis de Schultz no son aplicables al Perú.

No se puede afirmar, al menos por el momento, que existiera intencionalidad de invertir en educación, el incremento en la asignación de recursos a la educación por parte del Estado pudo haber sido, también, producto de la abundancia relativa existente durante los sesentas.

De haber existido una política explícita de invertir en educación los resultados esperados no se dieron, puesto se pensó, se daría similar proceso al sucedido en los países industrializados, es decir, a más educación más desarrollo.

Schultz explica el mayor desarrollo de los Estados Unidos a partir del análisis de los factores de producción que intervienen en el proceso productivo, y le asigna al capital humano la responsabilidad en el crecimiento del producto, la productividad, los ingresos, y en general el mayor bienestar. A partir de este enfoque es que se infiere un camino similar para los países en desarrollo, sin tomar en cuenta las estructuras productivas heterogéneas y desintegradas, así como el incipiente desarrollo de los mercados, fundamentalmente el de trabajo, existentes en los países en desarrollo.

De lo anterior podemos darnos cuenta que la relación funcional directa entre productividad e ingresos no se da en la realidad, al menos en nuestras latitudes. Es por ese motivo que toda la inversión en educación cayó en "saco roto", o en su defecto, sirvió como herramienta para dinamizar la demanda efectiva, a través de la mejora relativa de los ingresos de los trabajadores de la educación pública, o como en la actualidad, para apoyar el crecimiento del sector construcción mediante un agresivo programa de construcciones escolares.

Evolución Histórica de la Inversión Educativa

Diversos estudios nos muestran que la inversión en educación en los últimos 30 años ha tenido un comportamiento, en el tiempo, marcado por el ritmo de la economía en su conjunto.

La trayectoria cíclica de la inversión en educación es representada mediante el gasto educativo público, el mismo que describe una tendencia pro cíclica respecto del Producto Bruto Interno.

Es importante remarcar, que en nuestro caso, tomamos como indicador de inversión pública en educación al costo unitario corriente año/alumno, en la medida que éste mide con mayor exactitud la intensidad y variaciones del comportamiento de esta inversión, en tanto que el mismo, se define como el total de gastos de funcionamiento por el número de alumnos en todos los niveles y modalidades educativas.

Como afirmamos anteriormente, los sesenta marcaron un hito en lo que a inversión pública en educación se refiere, a la vez que en esos años se cerró un ciclo de "bonanza financiera" difícil de superar en las actuales circunstancias.


Se puede apreciar en el gráfico adjunto, que el costo unitario corriente año/alumno real (1979=100%) logra su nivel histórico más alto en 1966, año que coincide con el primer mandato del Arquitecto Belaunde, de allí en adelante su deterioro se hace sostenido hasta 1971. Al año siguiente, durante el gobierno militar, año 1972 en que se inicia la "Reforma de la Educación", el referido indicador repunta pero sin recuperar los niveles de 1966. Un largo período de deterioro de las finanzas educativas se precede hasta 1979. En 1980 al inicio del segundo período gubernamental del Arquitecto Belaunde el costo unitario experimenta recuperación sin llegar a los niveles de 1972, y menos de 1966. Como observamos, el primer lustro de la década del ochenta se caracteriza por un decremento sostenido de la inversión educativa. Durante 1986 y 1987 se vuelve ha experimentar una recuperación, para algunos ficticia, que tiene una caída espectacular al siguiente año (1988) y no para hasta 1991, primer año del gobierno del Ingeniero Fujimori. En el período 1992-1994 la inversión en educación medida a través del costo unitario corriente año/alumno, ha tenido un incremento sostenido.

El fenómeno observado durante el período de análisis nos hace pensar que una nueva crisis económica, como algunos piensan, originada por problemas en la balanza de pagos, traería como consecuencia un nuevo ciclo de deterioro del la inversión en educación con la consecuente caída en los gastos en adquisición de material educativo, remuneraciones de los docentes y personal administrativo. Como es de esperarse esta crisis se expresaría de manera más concreta en el deterioro de la calidad de la educación, fundamentalmente pública y en los sectores de mayor "pobreza educativa" estructural.

El Mismo Problema Diferente Solución

Si quisiéramos responder al primer interrogante planteado habría que determinar, en primer lugar, las necesidades educativas de la población, por un lado; y por otro, cual es la capacidad del Estado y de la sociedad civil de responder de manera eficaz y eficiente a esta demanda.

Los diagnósticos de la educación peruana han incidido generalmente en un análisis de la oferta, en otras palabras, se han elaborado en sucesivas oportunidades diagnósticos de la situación del sistema educativo formal, de sus estructuras. Y se ha puesto énfasis en los aspectos cuantitativos. Asimismo, sin tomar en cuenta la estrecha relación existente entre educación y economía, se han extrapolado las variables educativas de los alumnos, docentes e infraestructura.

Lo anterior, como es evidente, es una de las causas por las cuales han fracasado los intentos de reforma educativa en los últimos años.

En consecuencia, para saber cuanto debería gastar en educación el país y quien debería financiar dicho gasto, es necesario saber la magnitud de las necesidades educativas de la población peruana.

Una vez superado este escollo, cuantificar la brecha entre oferta y demanda educativa, para saber con exactitud cual es el volumen de recursos humanos, materiales y financieros, que debe movilizar el Estado y la sociedad civil para alcanzar los objetivos y metas previamente planteados en un "Proyecto Educativo Nacional".

No es, pues, pecar de reiterativos. La insistencia en la necesidad de formular un "Proyecto Educativo Nacional" que recoja las reales aspiraciones de grandes sectores de la población respecto de la educación es pre requisito para superar los males que aquejan a la educación nacional.

(1) Artículo publicado en la Revista Autoeducación Nº 48 IPP. Lima, diciembre de 1995.

viernes, 17 de noviembre de 1995

Gasto Educativo Público y Materiales Educativos

A pesar de nuestra insistencia en el tema todavía no encontramos una explicación satisfactoria respecto del rumbo de la educación peruana, menos aún cuando damos una mirada al manejo del gasto educativo público y su asignación según destino (1).

La forma como se formula el presupuesto del sector educación es producto de una metodología de larga data. Sus consecuencias saltan a la vista, en la medida que para nada se toma en consideración las particularidades de la función educativa, ya que los montos asignados apenas cubren de manera precaria el pago de planillas del personal activo y cesante, tanto docente como administrativo.

Como es de esperarse el gasto en bienes y servicios es ínfimo, apenas cubre las necesidades de material de escritorio para la administración de las Unidades de Servicios Educativos (USEs).

Cálculo del Presupuesto Educativo como Primera Dificultad

Desde los años 1983 - 1984 se ha venido aplicando a nivel del Sector Publico Nacional una metodología uniforme para el cálculo del presupuesto en las asignaciones (partidas) de bienes y servicios, la misma que arrastra imperfecciones, en tanto que toma como base el año 1982.

En el caso del sector educación, ésta se vio afectado por la poca flexibilidad de las normas presupuestales, las mismas que no contemplan las particularidades propias de la función educativa tanto más si se quiere elevar la calidad del servicio.

De manera concreta el cálculo del presupuesto de bienes y servicios se hace simplemente aplicando al presupuesto del año anterior una hipótesis económica que supuestamente refleje el incremento de los precios del año siguiente. La estimación de los rubros de bienes y servicios debe considerar - según las Directivas para la Formulación del Presupuesto - la atención mínima promedio que tendrán estos gastos en el año siguiente, considerando las variaciones de precios previstas para dicho período.

A manera de ejemplo se puede decir que en el año 1987 se planteó como hipótesis económica un incremento de precios del 24%, y al final de año este indicador fue de 114.5%, de igual forma en el año 1989 la hipótesis de incremento de precios fijada fue de 82% y la inflación acumulada del año fue de 2,775.3%.

Como lo demuestran las cifras la inflación superó largamente las hipótesis económicas que en su oportunidad fueron fijadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Para justificar estas hipótesis económicas tan poco realistas se sostiene que el presupuesto del año siguiente debe ser inferior en términos reales al presupuesto en ejecución, de manera que se pueda tener un margen suficiente como para afrontar el crecimiento de las necesidades de servicios gubernamentales en años siguientes.

Implicancias en el Presupuesto de Bienes

Como es de suponerse los montos que obtiene el Sector Educación para la adquisición de bienes y servicios son insuficientes, debido a los desequilibrios que produce el cálculo errado de estos conceptos en épocas de alta inflación como las que sufrió el país.

Los requerimientos de los usuarios o unidades de consuno del sector educación (alumnos, docentes, aulas y centros educativos) son innumerables y difícilmente mensurables.

En primer lugar, los niños y jóvenes que se incorporan al sistema educativo necesitan para su desempeño material educativo, cosa que no les brinda la escuela, menos aún sus padres por causa de la crisis económica. Asimismo, el docente debería contar con un material mínimo para realizar su labor pedagógica, dado que por su bajo sueldo no puede adquirirlo el mismo. El centro educativo necesita sino de la construcción de un local escolar aparente, de mantenimiento o reparación del que ya tiene. Finalmente, el aula que es el ambiente en donde se desarrolla la mayor parte del proceso de enseñanza - aprendizaje debe contar como mínimo con un módulo de material didáctico.

Como vemos nada de esto existe en la mayoría de los centros educativos del país.

Ejecución del Presupuesto del Sector Educación

En el año 1993 de los S/. 2'080 que fue el presupuesto ejecutado del Sector Educación, solamente se destinó a la adquisición de bienes S/.47', es decir, apenas el 2.3%. En lo que se refiere a servicios el gasto fue de casi S/.15' lo que representó aproximadamente el 0.7% del mismo total. En conjunto el gasto en bienes y servicios tan sólo fue un magro 3% del gasto ejecutado en educación en el año 1993; lo demás recursos en su mayoría se destinaron al pago de planillas (remuneraciones transferencias y pensiones).

A nivel de Unidades de Servicios Educativos (USEs) la situación es dramática. La USE N11 de San Juan de Miraflores ubicada en el denominado "cono sur" de Lima Metropolitana y que agrupa, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, concentra una población matriculada en Educación Primaria de Menores de aproximadamente 93,000 estudiantes.

Como se puede apreciar en el cuadro 1, en esta jurisdicción educativa durante el año 1993 se gastó en adquisición de bienes S/.51, 600 y en pago de servicios S/.118, 371. En conjunto estas dos asignaciones tan sólo representaron el 1.5% del presupuesto ejecutado de la USE en 1993. Lo más grave de esta situación es que estos recursos tuvieron que ser distribuidos entre los 107 centros educativos del nivel de Educación Primaria de Menores de los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, lo que hizo imposible una distribución equitativa de estos recursos dado lo irrisorio de los montos asignados.

Para distribuir los recursos que vía presupuesto le da la USE a los Centros Educativos, el director como responsable de la administración del mismo, hace los requerimientos a la USE en función de las necesidades que cada docente le hace llegar (motas, tizas, láminas, etc.), además de los materiales propios de la administración del centro (material de escritorio). El director consolida los requerimientos y oficia a la USE. No es un secreto para nadie que, en la mayoría de los casos, la administración de la USE se ve impedida de atender a todos los centros educativos dado que los montos destinados a estos bienes son insuficientes.

Ante tal situación habría que preguntarnos ¿Cuál es el volumen de recursos que se necesita?

Un Antecedente a Tomar en Cuenta

Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores.

El aludido proyecto además de levantar información referente al estado de la dotación, hizo el cálculo de las necesidades de material educativo en base a la elaboración de "canastas" según tipo de usuario (alumnos, maestro, centro educativo y aula) subdividiendo esta "canasta" por grupos de consumo, es decir, cuadernería y papelería, material didáctico, textos y útiles escolares. Asimismo, se determinaron tres niveles de demanda, demanda real (estado de la dotación), demanda efectiva que considera que las necesidades de material educativo son satisfechas para la población matriculada en el nivel respectivo, y demanda potencial que incluye a toda la población en el intervalo de edad que corresponde al nivel de educación primaria de menores. Podemos agregar que la canasta de materiales educativos para el alumno fue calculada para cada grado.

La unidad de análisis adoptada para este estudio fue el de canasta de materiales educativos, en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.

La asignación genérica bienes se subdivide en diferentes asignaciones específicas, entre las cuales están los materiales de enseñanza, la misma se afecta para la adquisición de materiales educativos. Asumiendo que esta asignación específica agote todo lo que concierne a bienes, es decir, que con este dinero sólo se adquiera materiales educativos, ésta sería aún insuficiente.

Si volvemos al ejemplo de la USE Nro11 de San Juan de Miraflores (cuadro 2) y dividimos los S/.771 Nuevos Soles entre los 93,107 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores nos daría S/.0.01 que son aproximadamente 0.04 US$, y si lo comparamos con los 14.48 US$ que fue el costo promedio de la canasta de materiales educativos (MAECAB) en 1990, nos daría que con lo que le asigna el presupuesto a la USE tan sólo se cubriría el 0.003% de dicha canasta, a propósito de esta evidencia cabría la interrogante ¿Cómo financiar este déficit?

¿Racionalizar o Incrementar el Gasto?

Como podemos ver, el problema no se soluciona solamente racionalizando el gasto, sino fundamentalmente aumentándolo, puesto que no podemos de ninguna manera "desvestir un santo para vestir a otro". Así también, se debe buscar la forma de romper con las rigideces en lo que a la formulación del presupuesto se refiere, e intentar formular un presupuesto "por el lado de la demanda", o lo que es lo mismo calculando las reales necesidades del sistema para lograr una verdadera calidad de la educación.

A nivel nacional el monto asignado para la adquisición de bienes para la Educación Primaria de Menores fue de S/. 2'262,384 que distribuidos entre los alumnos matriculados en el nivel, que fueron 3'436,759 da como resultado - bajo la hipótesis de que todos los recursos se destinan a la adquisición de material educativo - un gasto unitario por alumno/año de S/.0.66 para 1993. De haber sido distribuido este monto de manera igualitaria a cada alumno apenas hubiese alcanzado para distribuir un lápiz por niño para que haga uso de este los nueve meses que dura el año escolar.

Materiales Educativos como Insumos más Importantes

Si asumimos que el sector educación a pesar de ser considerado un sector social, comparte algunas características con el sector productivo podemos afirmar que el mismo al igual que cualquier proceso productivo tiene insumos y productos propios. Estos últimos son difíciles de medir, pero no más que los innumerables servicios cuya producción no es estadísticamente mensurable, como son la electricidad o la prestación de servicios gubernamentales. Aún así el INEI y algunas empresas privadas plantean metodologías particulares para cada caso, con el propósito de estimar el valor de su producción. En dichas metodologías como es de esperarse se plantean supuestos, que si bien es cierto son discutibles, no son materia de nuestro trabajo.

La dificultad antes señalada se presenta, como hemos dicho por el lado del producto más no por el lado de los costos de producción.

Los insumos que intervienen en el proceso de producción de servicio educativo (proceso de enseñanza - aprendizaje en la escuela) son fácilmente medibles e identificables.

El proceso de producción del servicio educativo genera necesidades de insumos como son: el recurso humano, en este caso nos referimos al personal docente y al personal administrativo que labora en los centros y programas educativos. Asimismo a los bienes, como son los materiales educativos de corta y mediana fungibilidad (de uno a cinco años); los servicios que comprenden principalmente los pagos de tarifas y tasas de servicio público. De otro lado se encuentra la infraestructura escolar que son los locales escolares que albergan a los centros educativos. Generalmente éstos se confunden o se utilizan como sinónimos. Y el mobiliario escolar que son los pupitres, pizarras, carpetas y demás bienes de uso duradero.

Una combinación eficiente es estos insumos educativos nos llevará al logro de los objetivos y metas que el servicio educativo se propone: un servicio educativo de calidad.

Cabe aclarar que para facilitar el análisis nos hemos visto en la necesidad de hacer la analogía entre proceso productivo y proceso educativo, lo que no es lo mismo decir que la escuela sea una fábrica ni mucho menos, en la medida que la educación abarca dimensiones que van más allá de lo puramente económico.

Dentro de la variedad de insumos educativos presentada, evidentemente, en una situación de escasez de recursos, hay que aplicar algún criterio de priorización. Para tal efecto nos ubicamos en la óptica de aquellos que afirman que el material educativo, es decir, útiles escolares, textos, material didáctico, etc. son más eficientes para elevar la calidad de la educación, que cualquier otro insumo, lo que no quiere decir que, la infraestructura escolar (construcción de locales escolares), la capacitación docente, la teleducación, etc. no sean importantes.

Gasto en Materiales Educativos en el Período 1981 - 1993

El gasto unitario en bienes alumno/año para el nivel de Educación Primaria de Menores a nivel nacional en términos reales (valores a precios de 1979), ha tenido un comportamiento errático durante el período 1981 - 1993. Después de llegar a su punto más alto en el año 1983 ha mantenido un tendencia más bien decreciente, salvo en el año 1988 que recuperó los niveles de alcanzados en 1984. Este indicador a perdido considerablemente su capacidad adquisitiva a tal punto que en 1993 tan sólo representa el 34.7% de su valor de 1983, en otras palabras, ha perdido el 65.3% de su capacidad adquisitiva, a pesar de haberse incrementado en 1993 respecto de 1992 en 60.6%.

Históricamente los montos asignados a la adquisición de bienes, por lo menos en la última década, han sido insuficientes, y en todo caso, si hubo alguna distribución de libros fue esporádica y lamentablemente con propósitos diferentes a los objetivos de la educación.

Demanda Efectiva de Materiales Educativos

En el marco del proyecto MAECAB, como dijimos líneas atrás, se construyó una canasta de materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales educativos para la educación básica.

Para la estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores de manera gruesa, actualizamos a precios de 1993 la canasta elaborada por el proyecto MAECAB en 1990, aplicándole la inflación acumulada en dicho período que fue de 1,314.2%, seguidamente multiplicamos el precio actualizado de las canastas por el número de alumnos en cada grado.

Como podemos ver en el cuadro 3, si quisiéramos dotar de materiales educativos a los 3'508,259 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores, el Estado tendría que hacer un desembolso de 188'735,807 US$. Esto significaría un aumento de aproximadamente el 20% en el presupuesto de gastos de operación (gasto corriente), como es de suponerse, haciendo la salvedad que con este incremento sólo se cubrirían las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores, que a la postre significó el 55.9% de la matrícula total en el año 1993.

Algunos Caminos hacia la Solución

No es difícil demostrar el estado de carencia de material educativo que sufren nuestros niños, basta la simple observación de algunos de los centros educativos que funcionan en las zonas urbanas marginales de Lima Metropolitana, y constatar la ausencia casi total de material didáctico, textos y demás útiles escolares.

Ante tal evidencia sumada a la imposibilidad financiera por parte del Estado para solucionar el problema, cabe formular una estrategia que combine la priorización del material más importante desde el punto de vista pedagógico como son los textos, y su distribución en las zonas más deprimidas del país.

Al respecto los diagnósticos de la situación, así como las estrategias de adquisición y distribución ya han sido elaboradas, sólo merecen una rápida revisión y actualización para ponerse en ejecución (2).

Como lo demuestran las cifras la inversión en materiales educativos elevaría el costo unitario alumno/año, pero se prevé que ésta reduciría la repitencia y abandono del aula por parte de los niños a causa del bajo rendimiento o la desmotivación.

La elevación de la calidad del servicio producto de esta inversión reducirá los costos por egresado, lo que traerá como consecuencia la recuperación de la inversión efectuada a través de la disminución de los costos unitarios.

Sería demasiado sencillo solucionar el problema si es que sólo bastara con obtener recursos del presupuesto público, un sistema de adquisición y distribución eficiente facilitaría el logro de este objetivo.

Para el efecto no sería conveniente que el Ministerio de Educación asuma la responsabilidad logística del proyecto, su labor debe limitarse a la supervisión y fiscalización de empresas privadas que se encarguen de la adquisición del material educativo, su almacenamiento y distribución a los diferentes puntos del país. Aún así creemos que sería difícil desde el punto de vista logístico y financiero llegar a toda la población escolar, habría que hacerlo de manera progresiva, llegando en primer lugar a los puntos geográficos de mayor "pobreza educativa" (3).

La primera idea que nos viene a la mente es elaborar un "mapa" de la situación educativa del país, o en su defecto utilizar datos ya existentes. Estimamos que se debe combinar los dos criterios en tanto que, no es difícil determinar el grado de "pobreza educativa" por departamentos, basta echar una mirada a los datos de analfabetismo del último censo, y así determinar los departamentos de mayor y menor "pobreza educativa". El problema no termina allí, la heterogeneidad socioeconómica y cultural de nuestro país marca diferencias aún al interior de cada departamento o provincia, en ese sentido se deben establecer criterios que consideren, por ejemplo: zona urbana, rural o urbano marginal, asimismo tener en cuenta que a pesar que el proceso de pacificación se encuentra en marcha, existen algunos lugares en donde el acceso todavía reviste algún peligro.

Criterios de Priorización

El ordenamiento de las prioridades de atención a los niños, en los que se refiere a necesidades de material educativo, tomando en cuenta el mayor o menor grado de "pobreza educativa", puede considerarse como un criterio de política social lo que no supone la imposibilidad de aplicar otros criterios como son el de calidad y/o eficiencia.

Una forma de combinar los criterios de calidad y eficiencia es obteniendo datos del rendimiento de los alumnos a través de pruebas estandarizadas (con lo cual se puede tener una idea de calidad), y por otro lado comparando estos resultados con los costos, para así obtener índice de eficiencia (4) y de costo por unidad de logro (5) que nos permitan establecer criterios de eficiencia y de calidad a nivel local y regional. La combinación de estos dos criterios nos permitirá garantizar la equidad de cualquier plan de dotación de materiales educativos que se aplique.

Situación Actual y Perspectivas

El proceso de ajuste iniciado en agosto de 1990 tuvo impacto directo en el sector educativo, fundamentalmente en las áreas de menor desarrollo como son las zonas rurales y urbanas marginales.

Volviendo al ejemplo de la USE N11 de San Juan de Miraflores, el programa de estabilización se dejó sentir en esta jurisdicción, a través de la evolución de la matrícula, principalmente en la Educación Primaria de Menores. Las escuelas de gestión pública vieron decrecer su matrícula entre los años 1990 - 1992 en 5%, producto del deterioro de la calidad del servicio educativo, y afirmamos esto ante el incremento de la matricula de más del 10% anual entre los años 1990-1993 en las escuelas de gestión privada. Las condiciones materiales de la escuela pública se vieron afectadas en la medida que no contaron con el más mínimo apoyo de parte de las instancias superiores de la administración educativa.

Durante el período aludido el presupuesto de la USE N11 para la adquisición de bienes fue inferior al 0.5% del total, lo que trajo como consecuencia que los padres de familia tengan que asumir los gastos que el Estado no pudo hacerse cargo.

En tal sentido, como consecuencia de esta estado de cosas hubo una pérdida de la mal llamada "gratuidad de la educación", es más, como lo demuestran las cifras (gráfico 2) los padres de familia prefirieron matricular a sus hijos en escuelas privadas en busca de un mejor servicio, a pesar de que estas escuelas cobran pensiones de enseñanza "mínimas" y no son garantía de calidad. Un indicador de la situación de pobreza de las escuelas del "cono sur" (ver cuadro 2), es el gasto en bienes que dividido por la matrícula del nivel respectivo nos da el gasto unitario año/alumno. Este indicador en 1990 resultó S/.0.01, lo que significa que, si este monto se hubiese gastado íntegramente en la adquisición de material educativo, sólo hubiese alcanzado para comprar a cada niño un pliego de papel cuadriculado tamaño carta para que realice sus tareas de un día en su asignatura de matemáticas.

A pesar que este subsidio entre los años 1990 - 1993 se incrementó notablemente en términos reales, este no llega a cubrir las expectativas de una mayor calidad, en tanto que su aporte no es significativo ya que en 1993 apenas llegaba a 0.29 US$.

Las perspectivas de crecimiento de nuestra economía son favorables, por lo tanto es de esperarse que la recaudación fiscal aumente, esto pondría a disposición del Sector Educación recursos que deberían a ser utilizados para adquirir materiales educativos.

Para implementar un programa de dotación de materiales educativos se necesita contar con una voluntad política lo suficientemente fuerte como para superponer los objetivos de política educativa encima de cualquier otro interés. La decisión de llevar adelante un proyecto de esta naturaleza requiere el convencimiento por parte de las autoridades de que el dotar de material educativo al alumno en primer lugar, luego al maestro, al aula y al centro educativo, será el primer paso para lograr una verdadera calidad de la educación.

Lo anterior implica hacer un ejercicio de planeamiento estratégico y potenciar los órganos de planificación que operan al interior de las diferentes dependencias del Ministerio de Educación, para que éstas una vez modernizado su enfoque de planificación coadyuven a la implementación de un programa de materiales educativos para el largo y mediano plazo. Esto significa dejar de trabajar en la coyuntura y tener una perspectiva más amplia de los problemas de la educación.

La actual política del gobierno de construir locales escolares es un esfuerzo importante para el mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es suficiente, en el corto plazo esta inversión en infraestructura va ha generar gasto operativo, es decir, pago de servicios y tarifas públicas; costos de mantenimiento y reparación, además de uno que otro bien de consumo duradero. De allí que consideramos importante hacer una priorización en la asignación de recursos estatales.

(1) Articulo publicado en la Revista Tarea Nº 36. Lima, noviembre de 1995.
(2) Para corroborar esta afirmación se puede consultar la siguiente bibliografía: Ministerio de Educación. Acuerdo SECAB-GTZ(1991). Proyecto de Materiales Educativo para la Educación Básica, Lima - Perú. Ministerio de Educación (1992) Proyecto de Adquisición de Textos y Guías Pedagógicas. PER-91-020 (documento de trabajo).
(3) Para una mejor comprensión del término ver: Chiroque Chunga Sigfredo. Mapa de Pobreza Educativa en el Perú (1990). Lima-Perú.
(4) El índice de eficiencia mide la efectividad (rendimiento de los alumnos) frente a los costos, y se expresa mediante el puntaje de efectividad obtenido por unidad monetaria invertida.
(5) El costo por unidad de logro resulta de la comparación de los costos con la efectividad (rendimiento de los alumnos). Se ilustra como las unidades monetarias invertidas por cada punto de efectividad obtenido.

martes, 1 de agosto de 1995

Real Dimensión del Gasto Educativo Público

A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el Gasto Educativo Público (GEP), puesto que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables (1)

En los setentas cuando en las dependencias del aparato estatal se potenciaron los órganos de planificación, al interior de la administración central del Ministerio de Educación se empezó a manejar un concepto de Gasto Educativo Público que algunos pensamos conserva actualidad, por constituirse en unidad de análisis de las principales investigaciones que sobre aspectos económico-financieros de la educación se ha efectuado.

El propósito del trabajo que presentamos es precisamente aclarar este concepto, para que en adelante se manejen criterios homogéneos en el cálculo de este indicador.

La Estructura Programática(2)

El Presupuesto General de la República, así como la Cuenta General de la República, se dividen en Volúmenes(3) y Pliegos(4), estos a su vez en Programas(5), los programas en Sub Programas(6) y así hasta llegar a los niveles más desagregados como son las actividades y proyectos. Cabe señalar que los sectores(7) (educación, salud, trabajo, etc.) en la mayoría de los casos se encuentran contenidos en varios volúmenes y pliegos.

Comúnmente ubicamos al Sector Educación a través del Ministerio respectivo, es decir, el Ministerio de Educación, pero no reparamos que el mismo constituye únicamente un pliego. Por lo tanto, es necesario tener una visión global del Sector Público Nacional para ubicar al Sector Educación entre niveles programáticos que lo conforman.

Además de los anterior, existe el gasto educativo en otros sectores como: agricultura, pesquería, salud, etc. que administran y financian parcialmente algunos centros educativos, y adicionalmente - como veremos más adelante -, el Ministerio de la Presidencia, que cobra gran importancia en lo que al gasto educativo se refiere a partir de 1993.

Como se puede apreciar en el cuadro 1, en la actualidad el sector se encuentra incluido para fines presupuestales en el volumen Gobierno Central. El Pliego Ministerio de Educación tiene bajo su administración los recursos a nivel de programa de los órganos de ejecución centralizados como son: Sede Central(SC), Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de la Educación (INIDE) (8), Instituto Nacional de Teleducación(INTE), Escuela Nacional de Música (ENM), Escuela Nacional de Bellas Artes(ENBA), Programa de Apoyo Social a la Educación (PASE), Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico (IPNM), y la Escuela Nacional Superior de Folclore "José María Arguedas"(ENSFJMA). Además los niveles y modalidades educativas como: inicial primaria, secundaria, ocupacional, especial, superior no universitaria y la administración, todo esto dividido en subprogramas que no son otra cosa que las USE's del Departamento de Lima. El volumen Gobiernos Regionales contiene en cada uno de los pliegos que la conforman (regiones) programas de educación, estos a su vez se dividen en subprogramas que son los niveles y modalidades educativas.

El volumen Organismos Descentralizados Autónomos incluye a manera de pliegos a las universidades públicas y como programas a cada facultad. Finalmente, el volumen Organismos Públicos Descentralizados incluye a los pliegos: Instituto Peruano del Deporte (IPD), Instituto Nacional de Cultura (INC), Instituto Geofísico del Perú(IGP), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONCYTEC), y a la Biblioteca Nacional del Perú (BNP).

Hay que poner en claro que, además de lo descrito, existen en la actualidad pliegos y programas en otros sectores que ejecutan gastos en educación este es el caso de el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) y el Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo (INABEC) que pertenecen al Ministerio de la Presidencia.

Antecedentes

Después de la desaparición de los Organismos Regionales de Desarrollo (ORDES) a principios de los ochentas y recuperado el régimen democrático, el Ministerio de Educación pasa, nuevamente, a manejar de manera directa la planificación del sector y por ende los recursos.

La Constitución de 1979 que se pone en vigencia durante el gobierno de Belaúnde, trae consigo la regionalización. Esta se concretiza en 1987 a través de la Ley de Bases(9).

Durante el gobierno de García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989-1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación.

Históricamente el Ministerio de Educación a manejado directamente alrededor del 80% de los recursos del sector y de manera indirecta, vía transferencias ya sean corrientes o de capital, el restante 20%. Estas transferencias han sido dirigidas principalmente al Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED hoy INFES) para la ejecución de gastos de capital, esto es, la construcción de locales escolares, y a los otros Organismos Públicos Descentralizados, así también a las universidades públicas.

A partir de la puesta en funcionamiento de los programas de educación en los gobiernos regionales y el paso de algunos organismos públicos descentralizados al Ministerio de la Presidencia, el ámbito de influencia del Ministerio de Educación se ha ido reduciendo y, como consecuencia de esto, el poder de manejo del sector por parte del ministerio del ramo a perdido fuerza.

Por este motivo es que se afirma de manera categórica que el Ministro de Educación es el "Ministro de Lima y Callao", en razón que su radio de acción se limita a estas jurisdicciones por las razones arriba expuestas.

De allí que surge la discrepancia si calculamos la relación: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, o si adoptamos las relación: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central.

Las cifras nos demuestran que los gastos en educación de los otros sectores no han sido significativos, por lo tanto, la presencia del Ministerio de Educación como cabeza del sector se han mantenido, por lo menos desde antes de la regionalización.

Como dijimos líneas atrás, desde 1990 parte de los recursos del Sector pasan a manos de los gobiernos regionales, en la medida que las regiones, Arequipa, José Carlos Mariategui (Tacna, Moquegua y Puno), Ucayali, Loreto, y Grau (Piura, Tumbes) empiezan a administrar directamente su presupuesto educativo, mientras que los presupuestos de las demás regiones quedan todavía bajo la tutela del Ministerio de Educación.

Recién en 1991 se incorporan al proceso de autonomía regional todas las regiones, excepto la región Lima (departamento de Lima y Provincia Constitucional del Callao), que hasta la fecha se conserva bajo la administración del Ministerio de Educación. Esto significa en términos de gasto entre el 45% y 50% de los recursos del Sector. De la misma forma, pasan algunos Organismos Públicos Descentralizados, entre ellas el INFES al Ministerio de la Presidencia. Este gasto representa entre 3.5% y 4.0% del gasto total del Sector.

Situación Actual

Se calcula que en 1994 el Ministerio de Educación (ver cuadro 2) maneja de manera directa el 36.3% de los recursos del Sector, y de manera indirecta, es decir, vía transferencias, el 15.6%, lo que hace un total de 51.1%. El restante 48.9% es administrado por los Gobiernos Regionales y el Ministerio de la Presidencia.

Basados en el terco argumento de las cifras, queda demostrado de manera concreta la falta de manejo presupuestal que sufre el titular del pliego. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto comprensible la inmovilidad que en materia de política educativa afecta a las instancias superiores de la administración, más todavía cuando en lo que va de este gobierno ya han sido 7 ministros los que han ocupado la cartera de educación.

Cabe acotar que no ha existido la voluntad política de defender los fueros del Sector, menos fortalecerlo. Caso contrario es el Sector Agricultura(10) que ha tenido la capacidad de consolidarse y crecer, creando y fusionando sus organismos públicos descentralizados y organismos descentralizados autónomos, así como transitando los linderos de su competencia mediante proyectos especiales.

Dada la situación descrita ¿Cuál es la relación correcta para el análisis correcto? )Gasto del Ministerio de Educación versus Gasto del Gobierno Central? ó ¿Gasto del Sector Educación versus Gasto del Gobierno Central?

Forma Correcta del Cálculo del Gasto Educativo Público

En 1989 la relación entre gasto del Ministerio de Educación y el Gasto del Gobierno Central era de 15.02%, al año siguiente, en 1990 esta relación desciende a 10.9% (ver gráfico 1).

En 1991 el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del Gobierno Central vuelve a descender a 8.9% y de igual manera en 1992 a 7.8%. En el año 1993 esta relación se situó en el orden del 8.3%.

Es evidente, las cifras lo demuestran, que este indicador en 1992 logra niveles históricos más bajos nunca alcanzados, fenómeno que obedece a la forma de cálculo. Dicho de otro modo, al hecho de que se haya tomado en cuenta sólo el gasto del Ministerio de Educación y no el gasto del sector.

Si efectuamos nuevamente este cálculo y tomamos en cuenta, también, el gasto en educación que efectúan las regiones, y el gasto de las Instituciones Públicas Descentralizadas que cumplen funciones educativas y que dependen del Ministerio de la Presidencia, veremos que la magnitud de este indicador se modifica. En 1990 la relación entre gasto del Sector Educación y el Gasto del Gobierno Central fue de 13.3%, de todas maneras bajo respecto a 1987 (18.6%). Para el año 1991 esta relación fue 16.6%, para 1992: 16.3% y para el año 1993: 17.8%. Como vemos, existen diferencias considerables entre una y otra medición, por tal motivo, la forma de cálculo se debe efectuar en función de la finalidad del análisis.

Si se quisiera calcular el monto total de recursos que el Estado destina a la educación, la relación correcta sería: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central. De otro lado, si se quiere averiguar cual es el volumen de recursos con que cuenta el Ministerio de Educación para llevar adelante los objetivos de la política educativa, la relación correcta sería: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, en la medida que la autoridad del titular del pliego, el Ministro de Educación, esta basada en el menor o mayor manejo de recursos, por lo tanto, si nos ceñimos a lo que demuestran los montos asignados al pliego Ministerio de Educación, es obvio que éste a ido perdiendo autoridad en lo que va de este gobierno.

Objeto del Gasto: Sólo Pago de Planillas

Si bien es cierto, el Ministerio de Educación maneja hoy menos recursos, esta situación a nivel de Sector es más complicada.

Como vemos en el cuadro 3, el 76.1% del gasto esta destinado al pago de planillas de trabajadores docentes y administrativos, tanto en actividad como cesantes (remuneraciones y pensiones). El 20.7% es para las Instituciones Públicas Descentralizadas y los Organismos Descentralizados Autónomos (transferencias corrientes y de capital); tan sólo el 3.0% es destinado al pago de servicios y adquisición de bienes; y por último, el Ministerio de Educación cuenta con sólo el 0.1% para la adquisición de bienes de capital no ligados a proyectos de inversión. En consecuencia, se puede decir que el Ministerio de Educación, así como los Gobiernos Regionales en lo que educación de refiere, sólo se limitan al pago de planillas. Más aún, no pueden modificar las escalas remunerativas, menos efectuar reajustes de remuneraciones sin la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.

Gasto por Niveles y Modalidades Educativas

Como dato adicional (ver cuadro 4), el Gasto Educativo Público por niveles y modalidades presenta la siguiente distribución: El 48.4% es destinado a nivel de educación primaria; el 34.6% a la educación secundaria; el 9.5% a inicial; el 7.5% restante se destina a otras modalidades (especial, ocupacional y superior no universitaria).

Por lo tanto, podemos afirmar que los niveles de inicial, primaria y secundaria absorben el 92.5% del Gasto Educativo Público. Adicionalmente, se puede agregar que el gasto en la modalidad de adultos en los niveles de primaria y secundaria representan el 2.4% y el 11.0%, respecto del gasto en el nivel.

Debilitamiento Institucional del Ministerio de Educación

La pérdida de manejo presupuestal por parte del Ministerio de Educación a traído como consecuencia, también, la pérdida de herramientas importantes para la planificación estratégica a nivel de sector, como son: la información financiera que es de vital importancia para la evaluación presupuestal, así también, la información sobre el volumen de metas, tanto de atención (alumnos) como de ocupación (maestros y personal administrativo); datos que se incluyen en los presupuestos analíticos de las USEs integrantes de los programas de educación de las regiones. De otro lado, los canales de comunicación entre la Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (Sede central) y las regiones se han roto definitivamente. Esto constituye una desventaja en la medida que la experiencia en el manejo presupuestal no puede ser transmitida a las regiones por parte de los especialistas que aún permanecen en la Sede Central del Ministerio de Educación.

Si bien es cierto el proceso de racionalización de personal en el Sector a producido la pérdida de gran parte de la "memoria institucional", esta situación se agrava producto de la desarticulación entre la Administración Central y las regiones, motivo por el cual las éstas negocian su presupuesto directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas, sin ningún tipo de coordinación con el Ministerio de Educación.

Como dijimos anteriormente, el manejo de los recursos por parte del Ministerio de Educación se ha limitado al gasto corriente (remuneraciones, bienes, servicios y transferencias corrientes), básicamente al pago de planillas. Antes del año 1981, año de la creación del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED), el Ministerio de Educación manejaba directamente los gastos de capital a través de la Dirección Nacional de Infraestructura.

El INIED en su condición de Organismo Público Descentralizado del Sector Educación funcionó regularmente vía transferencias hasta su desactivación en 1993.

Al crearse en 1992 el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), pasan parte de los gastos de infraestructura educativa (construcción de locales escolares y adquisición de mobiliario escolar) a esta institución. Los recursos dejan de administrarse vía transferencia del Ministerio de Educación definitivamente a partir de 1993, y es el Sector de la Presidencia que toma estas responsabilidades, despojando de esta manera al Sector Educación del control sobre los gastos de capital como fue hasta hace poco.

Herramientas para la Planificación Estratégica

Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del Desarrollo" debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su ámbito de influencia debe abarcar todos los órganos y organismos del Sector Público que tengan que ver directa ó indirectamente con la función educativa.

El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en este aspecto no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales escolares en zonas inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios de comunicación, etc.), o por no existir presión de la demanda por servicio educativo (matrícula). El mismo caso se da en lo que se refiere al mobiliario escolar y equipos de cómputo, que muchas veces se otorgan a centros educativos que no cuentan con energía eléctrica.

Hemos mencionado la descoordinación entre la sede central del Ministerio de Educación y las regiones. Esta situación perjudica el flujo de información estadística que es base para la toma de decisiones a nivel central, y para la formulación de planes operativos sectoriales.

El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector.

De recuperar el Ministerio de Educación su rol protagónico, será posible potenciar los órganos de planificación a nivel central, regional y de USE, a fin de modernizar el proceso de planificación en base a conceptos de planificación estratégica.

Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector.

(1) Artículo publicado en la revista Autoeducación Nº 46 IPP. Lima, agosto de 1995.
(2) Es el conjunto de categorías o niveles divisorios sobre los cuales se estructura el presupuesto.
(3) Es la división del Sector Público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con criterio de competencia funcional.
(4) Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un organismo o de una entidad del Sector Público.
(5) El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario sino también por que a través de él se recoge los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto.
(6) Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y cobertura geográfica.
(7) El sector es el elemento que reúne los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea.
(8) El INIDE funciona como órgano de ejecución centralizado del Ministerio de Educación hasta el año 1993, que fue integrado a la Dirección Nacional de Investigación Educativa y Capacitación Docente.
(9) Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560)
(10) Ver: Absalón Vásquez V. Reforma del Estado y Política Agraria: Logros y Perspectivas (p.p. 25-28). Lima, 1994.