viernes, 12 de agosto de 2005

Departamento de Junín: aspectos económicos y financieros de la educación pública

Analizar y hacer planteamientos sobre presupuesto y educación en la Región Junín, supone ubicar el tema en el proceso de descen­tralización del sistema educativo (1). Ahora bien, esta descentralización no ha pasado de ser un conjunto de me­didas aisladas de desconcentración administrativa, de funciones y respon­sabilidades, sin otorgar mayores ni­veles de decisión política y económi­ca a los órganos sectoriales regiona­les. Por lo tanto, la descentralización del Estado, y más aún, la regionaliza­ción del país son una asignatura pen­diente, no sólo en el marco de las po­líticas educativas, sino en la agenda del desarrollo nacional.

Gasto del Gobierno Regional en Educación

En toda región, la Dirección Regional de Educación (DRE) (2) es el parte encargado de la política educativa regional; por lo tanto, es su responsabilidad conducir el proceso de planificación concertada y la formulación del presupuesto participativo en este sector del Estado.

Toda DRE recibe parte del Presupues­to General de la Republica para lo cual tiene Unidades Ejecutoras de Presupuesto (UEP) del Gasto Público Regional en Educación (GEPR). De estas unidades ejecutoras, pueden de­pender financieramente una o más Unidades de Gestión Educativa Loca­les (UGELs). Como sabemos, las ins­tituciones y programas educativos (de uno ó más distritos) dependen administrativamente de estas UGELs (3).


Analicemos el Cuadro 1 En la región Junín -en lo que a educación se refie­re; La, Dirección Regional de Educa­ción - Junín (DREJ) existen sólo tres UEP que agrupan a 9 UGEL, 123 distritos y 3.358 instituciones y programas educativos de gestión esta­tal. El sentido común nos reclama que deberían existir al menos nueve UEP: una por UGEL. Sin embargo, la decisión de crear más UEP depende del Ministerio de Economía y Finan­zas (MEF), el cual sólo aplica criterios financieros para definir su constitu­ción sobre la base de una ejecución anual de 6 millones de nuevos soles. Esta situación, como es evidente, poco favorece a la descentralización fiscal del sector educativo público y a la equidad de su distribución pro­vincial y distrital.

Evolución del GEPR Junín

Hemos definido al Gasto Público Re­gional en Educación (GEPR) como el presupuesto total que ejecutan los ór­ganos y organismos del sector público regional que cumplen la función edu­cación y cultura (4). Veamos algo sobre este gasto en la Región Junín (GEPR­ Junín).

En los últimos veinticinco (25) años el GEPR Junín, ha tenido un creci­miento importante tanto en términos absolutos así como en relación al Gasto de Gobierno Regional (GGR) y al Producto Bruto Interno Regional (PBIR).

En 1981 el GEPR Junín representaba el 1.3% del PBIR y tan sólo el 15.3% del GGR. El Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para el 2005 es e13.1 % del PBIR y el 31.0% del GGR (ver grá­fico 1).
Tal como podemos comprobar, las relaciones macroeconómicas vienen favoreciendo en términos generales al sector educación de la Región Junín.

¿En qué se gasta?

Tal como se observa en el gráfico 2 - a nivel agregado - la principal característica del presupuesto de DREJ es su fuerte componente de gastos operativos. Considerando el Presu­puesto del 2005: el 97.1% d{: los re­cursos están destinados a gasto co­rrientes y tan sólo el 2.9% a gastos de capital. Aún más y respecto del total: el 90.2% de los recursos asignados este año a la DREJ se destinan a gas­tos de personal y obligaciones socia­les, es decir, al pago de planillas del personal docente y administrativo.
Sin bien es cierto el proceso de ense­ñanza y aprendizaje requiere de un alto componente de potencial humano tanto de los docentes como de apoyo administrativo, el nivel de re­cursos destinados a la adquisición de bienes y servicios es insuficiente: 5.5%.

Otra perspectiva para el análisis de la asignación de recursos públicos para la educación regional es la distribu­ción del presupuesto / gasto por pro­gramas, en este caso por niveles y mo­dalidades educativas
Tal como se observa en el gráfico 3, para este año del 2005, el mayor gas­to se concentra a nivel de la educa­ción básica: 78.6% sumados inicial (6.1 %), primaria (37.6%) y secunda­ria (34.9%).

Este panorama reproduce de alguna manera la tendencia nacional en tan­to que existe un significativo 2.8% destinado a la administración de la DRE y las UGEL, sin embargo, se des­tina tan sólo el 0.7% a la educación especial.

A pesar de esto, las instituciones y pro­gramas educativos de la región no han tenido un desempeño tan eficiente en lo que cobertura se refiere, ya que las tasas de asistencia neta más bajas se ubican en los grupos de edad correspondientes a la educación inicial y la educación secundaria de menores.

Inversión por estudiante

Veamos ahora la inversión por estu­diante en la Región Junín; es decir, el costo. medio año/alumno por niveles educativos (5).

La evolución de la inversión por estu­diante en el periodo de análisis 1981 - 2005 ha sido marcada por la ten­dencia nacional, en otras palabras, mientras la matrícula iba aumentan­do el presupuesto asignado, en tér­minos reales, se mantenía en los mis­mos niveles lo que ha traído como consecuencia que el presupuesto aprobado para 2005 represente el 85.3% de lo que se invirtió por estu­diante en 1981.

La data disponible nos permite des­cribir la evolución en términos reales ($ de 1994) de los costos por niveles educativos para el periodo 1999 ­- 2005.
En promedio la inversión por estudian­te se ha incrementado de $177 a $ 216, es decir, ha aumentado el 21.5% (ver gráfico 4) operándose ella evolu­ción más favorable - dentro de la edu­cación básica -, en el nivel de la edu­cación primaria de $127 a $ 158, esto es, 24.5%, mientras en la educación superior la inversión por estudiante se ha reducido en 2.1 %, en términos mo­netarios: de $789 a $773.

El nivel de educación inicial un incre­mento modesto de $164 a $179, es decir, 9%, sin embargo la educación tuvo un incremento notable de $598 a $ 1,153: 92.9%.

Reflexión final

El panorama presentado, tanto des­de perspectiva de la pobreza educa­tiva como de la situación financiera de la educación pública, nos obliga plantear la necesidad de elaborar pro­puesta de financiamiento a nivel re­gional que permita una asignación de recursos considerando las necesida­des educativas de las provincias, dis­tritos, y dentro de ellos, las características particulares de las institucio­nes y programas educativos, así como ­las redes institucionales que funcio­nan tanto en el área urbana como en el área rural.

En este sentido una primera cuestión sería que la DRE tome el liderazgo como responsable de la política edu­cativa del sector en la región, para tal efecto tendría que delegar las fun­ciones de la administración escolar. De ser esto así, cada unidad adminis­trativa provincial, es decir, cada UGEL deberá ser considerada como UEP, a partir de esta reestructuración orga­nizacional y financiera, los programas e instituciones se agruparán en redes institucionales, las mismas que para efectos presupuestales serán conside­radas Unidad de Costeo (6).

Sobre la base de esta nueva organi­zación, la distribución de los recur­sos se hará más eficiente a partir de la aplicación de un índice de asigna­ción del gasto que facilite una mayor equidad al interior del espacio regio­nal, de manera tal que se dote de manera directa a las instituciones y programas educativos de los insumos necesarios que coadyuven a la mejo­ra de los procesos de enseñanza y aprendizaje, y de esta manera rever­tir la situación de pobreza educativa que afecta a la región.

(1) Publicado con el nombre de Presupuesto y Educación en la Región Junín en: Instituto de Pedagogía Popular. Cambio Educativo Nº 3. Huancayo, Agosto del 2005.
(2) La Dirección Regional de Educación es un órgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo en el ámbito de su respectiva circunscripción territorial. Tiene relación técnico-normativa con el Ministerio de Educación. Ley General de Educación Artículo 76º.
(3) La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Ley General de Educación Artículo 73º.
(4) El presupuesto inicial de apertura PIA consigna los recursos que la Ley General de Presupuesto autoriza a gastar. El presupuesto devengado son los recursos consignados en los calendarios de cada UEP.
(5) Un indicador importante para el análisis del GEP es el costo medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
(6) La Unidad de costeo UC agrupa a un conjunto de Instituciones educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la UGEL. Está bajo la dirección del Titular de la institución educativa líder del área circundante a la que se denominará “Centro Base”. Tiene como propósito fomentar la desconcentración en la asignación de recursos. La UC designará un responsable de meta con capacidad de decisión respecto de las prioridades de las instituciones y programas educativos, el mismo que participará en el comité de caja y en la elaboración del plan de adquisiciones de la UEP.