jueves, 29 de diciembre de 2005

Calidad con equidad: pilares del Proyecto Educativo Nacional

Durante gran parte del siglo pasado la educación peruana se debatió entre la postración y la indiferencia de los diferentes gobiernos. La carencia de una política de Estado no permitió la continuidad de la política educativa, de manera tal que las acciones del Ministerio de Educación estuvieron caracterizadas por ser parciales, fragmentadas y en muchos casos erráticas (1).

Durante la década de los noventa se asumió una aceptación fácil de la problemática escolar, es decir, se trivializó la política educativa con la aplicación de acciones aisladas pero “espectaculares” como la inauguración de locales escolares, reparto de computadores y libros, etc.

Durante la actual administración se asume como fundamental la necesidad de contar con un Proyecto Educativo Nacional (PEN) que determine un horizonte para la educación peruana, es por ese motivo que en el año 2002 mediante D.S. 007-2002-ED se reincorporó al Consejo Nacional de Educación (CNE) a la estructura orgánica del Ministerio de Educación como órgano especializado, el mismo que viene implementando mecanismos para el diálogo y consulta ciudadana en la perspectiva de construcción del PEN.

martes, 8 de noviembre de 2005

Educación 2001 – 2006: gasto público y Proyecto Educativo Nacional

Luego de la década de los noventa, con el advenimiento de la transición democrática, se vislumbraron nuevos horizontes para la educación peruana. El Acuerdo Nacional y la dación por el Congreso de Republica de la Ley de Educación Ley Nº 28044, nos hicieron pensar que se iniciaba un ciclo de bonanza para la educación peruana. A pesar de esto, estamos casi al final de un periodo de gobierno que en lo que educación pública se refiere, tiene pocos logros que mostrar (1).

miércoles, 12 de octubre de 2005

Departamento de San Martín: aspectos económicos y financieros de la educación pública

En estos meses de octubre y noviembre, el Gobierno central y el Congreso de la República deciden los montos del Presupuesto General de la República para el próximo año, 2006. Aquí, se fijará el monto presupuestal para Educación y cómo se distribuye en todo el país. ¿Seguiremos las Regiones aceptando que todo se decida desde Lima? ¿Qué factores intervienen cuando se deciden los montos presupuestales? ¿Cuál debería ser el Presupuesto que deberíamos reclamar a nivel nacional y regional? ¿Cómo debería ser la distribución presupuestal? (1)

Presupuesto Nacional

Bien sabemos que el Producto Bruto Interno (PBI) es el valor de lo que el país produce en un año determinado. De acuerdo a cifras oficiales (ver Cuadro N° 1), el PBI-2004 tuvo un valor de 232,200 millones de nuevos soles; mientras que en este año (2005) está previsto que suba a los 253,000 millones de nuevo') soles y para el próximo año (2006), a unos 270,000 millones de nuevos soles. ¿Cuánto del PBI se deriva para financiar la educación pública? En términos absolutos está creciendo la cantidad de plata que se dedica al sector; sin embargo, en términos relativos, podemos observar que viene disminuyendo el porcentaje' del PBI asignado a la educación. Si en el 2004 fue de 3.87%, para el 2005 se reduce al 3.71% y - según las cifras - expuestas por el Ministro PPK el porcentaje para el 2006 será aún menor y apenas llegarían al 3.51 %.

En realidad, el Gobierno central no está cumpliendo con las previsiones del Foro Acuerdo Nacional que había señalado que se debería llegar a no menos del 6% del PBI para educación, con un crecimiento anual no menor del 0.25%. Como vemos, en lugar de crecer el porcentaje del PBI para educación, más bien disminuye. Si se cumpliese el Acuerdo Nacional, el próximo año se debería pasar del 3.71 %, por lo menos, al 3.96% (3.71 + 0.25), lo cual significa que el Presupuesto para Educación debería ser de 10,712 millones de Nuevos soles (cuando se han previsto solamente 9,501 millones de nuevos soles).

Unidades Ejecutoras

El Presupuesto del Sector Educación (PSE) no solamente tiene problemas de tamaño, sino también en su distribución regional. Para comenzar, veamos como se generan problemas con las Unidades Ejecutaras de Presupuesto (UEP).
Como podemos apreciar en el cuadro 2, al interior del pliego Gobierno Regional los centros y programas educativos dependen técnica y normativamente de la Unidad de Gestión Educativa Local UGEL,(2) pero desde la perspectiva financiera, de la Unidad Ejecutora de Presupuesto UEP, la misma que puede incluir una UGEL o a un conjunto de ellas.

En la región San Martín, en lo que a educación se refiere, existen sólo cuatro UEP que agrupan a 10 UGEL, 77 distritos y 1,916 instituciones educativas de gestión estatal. El sentido común nos reclama que deberían existir al menos 10 UEP; sin embargo, la decisión de crear más depende del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Éste sólo aplica criterios financieros para definir la creación de UEP sobre la base de una ejecución anual de 6 millones de nuevos soles. Esto, como es evidente, poco favorece a la descentralización fiscal del sector educativo público y a la equidad de su distribución provincial y distrital.

Presupuesto Regional

Es evidente que las regiones del país no reciben montos presupuestales que guarden coherencia con la población total, ni con el número de matriculados, ni con la situación de pobreza en que se encuentran. Veamos el caso del Presupuesto nacional del 2002. En este año, el monto del presupuesto nacional de educación que se quedaba en Lima fue del 34.3%. Esta cifra no guardaba correspondencia con ni con el volumen de matriculados, ni con el total de pobIación en este departamento, ni mucho menos con su situación en el ranking de pobreza.

En cambio nuestra Región - en este mismo año - solamente recibió para educación el 2.5% del Presupuesto Nacional destinado para educación. Este porcentaje era inferior aI 3.14% de estudiantes matriculados que hay en San Martín (respecto al total nacional) y también por debajo del 2.9% de población de peruanos que viven en la Región. Tampoco, se siguió una política de discriminación positiva, asumiendo la situación de pobreza en la Región.
Siguiendo una lógica elemental, deberíamos asumir que el Presupuesto para nuestra Región no debería inferior aI 2.9% del total nacional, para que -por lo menos- coincidiese con el porcentaje de peruanos que viven en San Martín.

Distribución Interna

En el presente año (2005), se asignaron algo más de 212 millones de nuevos soles como Presupuesto para educación en la Región San Martín. De este total, el 44.3% se quedaba en la Unidad Ejecutara del Bajo Mayo con sede en Tarapoto; el 29.0% en la Unidad Ejecutara de San Martín, con sede en Moyabamba; el 17.5% en la Unidad Ejecutara del Huallaga Central con sede en Juanjui; y el 9.2% en la Unidad Ejecutara del Alto Huallaga con sede en Tocache. Cabría preguntarse: ¿Esta es una adecuada distribución del Presupuesto dentro de nuestra Región?
Gasto Público Regional en Educación

Definido el Gasto Público Regional en Educación (GEPR) como el presupuesto total que ejecutan los órganos y organismos del sector público regional que cumplen la función educación y cultura(3), pasamos a la lectura de las cifras (ver Gráfico 1 ).

En 1981 el GEPR representaba el 0.6% del PBI Regional (PBIR)y tan sólo el 12.7% del Gasto Público Regional (GPR). En 2005, el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para Educación representa: eI 4.6% del PBIR y eI 43.7% del GPR. Esto significa que en los últimos veinticinco (25) años el GEPR ha tenido un crecimiento importante tanto en términos absolutos así como en relación al Gasto de Gobierno Regional (GBR) y al Producto Bruto Interno Regional (PBIR). En nuestra Región, la educación­ presupuestalmente hablando ha sido tratada con relativa deferencia.

¿En qué hemos gastado dentro del sector educación? Tal como se observa en el Gráfico 2, a nivel agregado, la principal característica del presupuesto es su fuerte componente de gastos operativos: El 9'1.1 % de los recursos están destinados a gasto corrientes y tan sólo eI 2.9% a gastos de capital. Más aún, respecto del total, el 92% se destina a gastos de personal y obligaciones sociales, es decir, al pago de planillas del personal docente y administrativo.
Sin bien es cierto el proceso de enseñanza y aprendizaje requiere de un alto componente de potencial humano tanto de los docentes como de apoyo administrativo, el nivel de recursos destinados a la adquisición de bienes y servicios es insuficiente: 4.7%.

Lo anterior explica la creciente pobreza educativa que afecta a las instituciones educativas, fundamentalmente del área rural. La carencia de útiles escolares y material de apoyo didáctico son sus principales carencias, a pesar del esfuerzo estatal por dotar a los estudiantes de libros y cuadernos de trabajo.

Niveles y Modalidades

Otra perspectiva para el análisis de la asignación de recursos públicos para la educación regional es la distribución del presupuesto / gasto por programas, en este caso por niveles y modalidades educativas

Tal como se observa en el gráfico 3 el grueso del gasto se concentra a nivel de la educación básica: 82.9% sumados inicial (8.0%), primaria (43.6%) Y secundaria (30.7%).
Este panorama reproduce de alguna manera la tendencia nacional en tanto que existe un importante 6.2% destinado a la administración de la ORE y las UGEL, sin embargo, se destina tan sólo el 0.6% a la educación especial.

La inversión por estudiante, es decir, el costo medio año alumno por niveles educativos (4) nos da una cabal idea del nivel de recursos que se destina a la educación en el ámbito regional

La evolución de la inversión por estudiante en el periodo de análisis 1981 2005, ha sitio marcada por la tendencia nacional, es decir, mientras la matrícula iba aumentando el presupuesto asignado, en términos reales, se mantenía en los mismos niveles lo que ha traído como consecuencia que el presupuesto asignado para 2005 represente el 85.6% de lo que se invirtió por estudiante en 1981.

La data disponible nos permite describir la evolución en términos reales ($ de 1994) de los costos por niveles educativos para el periodo 1999 2005.

En promedio la inversión por estudiante se ha incrementado de $.191 a $ 212 es decir ha aumentado el11 % (ver gráfico 4) operándose el la evolución más favorable en el nivel de la educación primaria de $139 a $ 166, esto es, 19%,mientras en la educación especial la inversión por estudiante se ha reducido en 27%, en términos monetarios: de $950 a $698.

Otros niveles tales como inicial se mantuvieron en $152 los últimos siete (7) años, de otro lado, la inversión por estudiante de educación secundaria se incremento de $208 a $223, esto es, creció en 7%.

Reflexión Final

El panorama presentado, tanto desde perspectiva de la pobreza educativa como de la situación financiera de la educación pública, nos obliga plantear la necesidad de elaborar propuesta de financiamiento a nivel regional que permita una asignación de recursos considerando las necesidades educativas de las provincias, distritos, y dentro de ellos, las características particulares de las instituciones y programas educativos, así como las redes institucionales que funcionan tanto en el área urbana como en el área rural.

En este sentido una primera cuestión sería que la DRESM tome el liderazgo como responsable de la política educativa del sector en la región, para tal efecto tendría que delegar las funciones de la administración escolar. De ser esto así, cada unidad administrativa provincial, es decir, cada UGEL deberá ser considerada como UEP, a partir de esta reestructuración organizacional y financiera, los programas e instituciones se agruparán en redes institucionales, las mismas que para efectos presupuestales serán consideradas Unidad de Costeo (5).

Sobre la base de esta nueva organización, la distribución de los recursos se hará más eficiente a partir de la aplicación de un índice de asignación del gasto que facilite una mayor equidad al interior del espacio regional, de manera tal que se dote de manera directa a las instituciones y programas educativos de los insumos necesarios que coadyuven a la mejora de los procesos de enseñanza y aprendizaje, y de esta manera revertir la situación de pobreza educativa que afecta a la región.



(1) Publicado con el nombre de Presupuesto Educativo en la Región San Martín en: Instituto de Pedagogía Popular. Educación y Cambio Nº 5. Moyobamba, Octubre del 2005.
(2) La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Ley General de Educación Artículo 73º.
(3) El presupuesto inicial de apertura PIA consigna los recursos que la Ley General de Presupuesto autoriza a gastar. El presupuesto devengado son los recursos consignados en los calendarios de cada UEP.
(4) Un indicador importante para el análisis del GEP es el costo medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
(5) La Unidad de costeo UC agrupa a un conjunto de Instituciones educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la UGEL. Está bajo la dirección del Titular de la institución educativa líder del área circundante a la que se denominará “Centro Base”. Tiene como propósito fomentar la desconcentración en la asignación de recursos. La UC designará un responsable de meta con capacidad de decisión respecto de las prioridades de las instituciones y programas educativos, el mismo que participará en el comité de caja y en la elaboración del plan de adquisiciones de la UEP.

lunes, 26 de septiembre de 2005

El desafío del siglo XXI: definición de las prioridades de inversión en educación pública

A inicios del siglo XXI el sentido común del ciudadano de a pie tiene en cuenta dentro de sus prioridades y su proyecto de vida la educación de su familia, puesto que la misma es un vehículo que asegura el éxito social y por que no decirlo económico. En todas las clases sociales, con más o menos énfasis, se asegura el futuro de la niñez y juventud a partir de la acumulación de años de escolaridad que sumen el máximo de niveles educativos permitidos por la economía familiar (1).

El rol del Estado

El Estado en representación de la sociedad asume la responsabilidad de proveer del servicio educativo a todos los ciudadanos, en tanto es un derecho consagrado en la Constitución Política(2). Por lo tanto, utiliza la política fiscal con el propósito de garantizar este derecho inalienable.

Desde esta perspectiva el total de recursos incluidos dentro del presupuesto general de la república que son aplicados en todas las instancias del Sector Público Nacional para desarrollar la función de Educación y Cultura se denomina Gasto Público en Educación GEP. Esta es una variable clave en tanto que explica las intenciones de la política económica respecto del tratamiento de los recursos humanos, asimismo, a través de ella se interpreta la importancia relativa de la política educativa respecto de la política fiscal.

Una de las principales debilidades del Estado peruano ha sido la ausencia de un proyecto nacional que oriente sus principales acciones. De esta manera se interpreta lo errático de las políticas fiscales, monetarias y comerciales para el largo plazo.

En este contexto, a lo largo de 50 años, entre 1950 y el 2000, se ha podido comprobar que la política fiscal orientada a la educación ha estado signada por la escasez de fondos; un manejo poco profesional e ineficiente; y, la ausencia total de planes de largo plazo. Asimismo, las políticas de gestión financiera han sido erráticas y desvinculadas del logro de resultados, efectos e impactos en los aprendizajes. De otro lado, se han aplicado criterios subjetivos en la programación, formulación, ejecución, evaluación y monitoreo, lo que ha limitado la capacidad de respuesta del sector a las necesidades de los actores educativos.

El carácter del Estado Nación burocrático y paternalista ha sido un obstáculo para llevar desarrollo a los pueblos del Perú, en esa medida su intervención en la economía y la sociedad, más que proveer la infraestructura básica y los servicios sociales, se dedicó al aprovechamiento político de los recursos del Presupuesto General de la república.

Es por ese motivo que los diferentes gobiernos se abocaron en atender las presiones y demandas de los sectores sociales organizados como son los maestros, de allí que solo se halla considerado aumentos de sueldos, sin considerar los derechos y necesidades de los demás actores de la educación. Asimismo, los presupuestos de los diferentes sectores que invierten en la función educación han devenido en desarticulados, es decir, no se han establecido vinculaciones intersectoriales para intervenir en el espacio educativo. Por lo mismo, las políticas educativas se han aplicado de manera aislada; centradas únicamente en aspectos meramente administrativos.

A partir de lo anterior es que se puede afirmar que los recursos financieros se asignan a la escuela pública bajo los parámetros de la política económica tomando únicamente en cuenta el pago de planillas. Del mismo modo, los criterios para distribuir el gasto al interior del sector obedecen exclusivamente a la tendencia histórica, es decir, se ha institucionalizado la metodología de “clonar” presupuestos.

En consecuencia, visto desde el punto de vista técnico, se ha constatado que no se guarda una relación plan – presupuesto, es decir, la naturaleza y características del presupuesto no refleja los propósitos de la educación pública.

Límites para el crecimiento del presupuesto

Es por todos conocido que el Acuerdo Nacional(3) fija metas y compromisos ineludibles en cuanto a calidad educativa, desarrollo profesional docente, moralización del sector, etc. Y lo que es más importante, incrementos anuales en el presupuesto en un 0.25% del PBI hasta alcanzar el 6% del PBI, propósito que hasta el momento no se ha concretado en la programación, formulación, y menos ejecución del presupuesto del año 2005.

La “ortodoxia” en materia de política fiscal nos prohibe gastar más de lo que obtenemos por ingresos, esto es, no debemos considerar en el presupuesto recursos que no están debidamente financiados. De otro lado los gastos corrientes – que es el grueso del gasto público en educación – deberán ser financiados con ingresos corrientes, es decir, con ingresos provenientes de los tributos, en ningún caso con ingresos extraordinarios, y menos con préstamos de los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.).

El principal desafío de la propuesta es realizar el esfuerzo fiscal necesario para lograr la meta. Esto significaría, en primer lugar un replanteamiento total de la política fiscal, para tal efecto sería necesaria una reforma tributaria integral que fomente la incorporación del sector productivo y de servicios informal a la formalidad, con el propósito de ensanchar la base tributaria. Asimismo, el levantamiento de las exoneraciones y la revisión de los contratos de estabilidad tributaria, para que de esta manera tributen más los que más ingresos generen.

A lo anterior debería añadirse la adopción de un nuevo enfoque para el tratamiento de la deuda externa con el propósito de lograr, tal como se viene haciendo con el Club de París, un reperfilamiento de los compromisos con la banca multilateral con el propósito de reducir el servicio, es decir, los montos consignados en el presupuesto para tal concepto.

Es importante, también, que el actual gobierno antes de terminar su mandato inicie una profunda reforma del Estado, en tanto que las actuales funciones y estructura organizativa no ha sido capaces de proveer de los servicios esenciales a la población, aparte de esto, la inexistencia de una carrera para el trabajador público ha generado fuertes contradicciones e inequidades en el espacio laboral del Estado. Por lo tanto, se impone la necesidad de la promulgación por parte del congreso de la Ley Orgánica de Poder Ejecutivo que cristalice tan ansiada reforma.

Criterios a tomar en cuenta

Bajo estas premisas, considerando la actual escasez de recursos se deberá aplicar algunos criterios de priorización que coadyuven a garantizar el logro de La meta del Acuerno Nacional.

La educación tiene, en sí misma una razón de ser(4), por lo tanto la asignación de recursos deberá jugarse por la centralidad de los beneficiarios, lo que significa, considerar en el presupuesto recursos destinados a satisfacer las necesidades de desarrollo humano de la población beneficiaria.

La Ley General de Educación(5) establece que, la Institución Educativa, esto es, la escuela o colegio, es la primera y principal instancia del sistema educativo descentralizado, en esa medida se debe garantizar el funcionamiento de los mecanismos necesarios para que los recursos lleguen directamente a ella.

Una de las funciones más importantes del Estado es la compensación de desigualdades, para tal efecto, al momento de asignar recursos se deberá considerar la distribución regional, la heterogeneidad geográfica, cultural, social, étnica, lingüística, etc., en la medida que una asignación con criterio homogéneo promueve la inequidad del GEP.

La importancia del factor docente como mediador en los procesos de enseñanza y aprendizaje es fundamental para entender la composición económica del presupuesto. La naturaleza de la inversión en educación explica el elevado coeficiente remuneraciones – gasto público en educación (75%). Por lo tanto, se justifica una alta presión del gasto corriente sobre el gasto de capital.

Es necesario poner en práctica la planificación por objetivos, lo que significa establecer una relación consistente entre el plan y el presupuesto. Los objetivos y metas sectoriales para el corto plazo, mediano y largo plazo deberán estar expresados de manera concreta en la estructura funcional programática y en cada una de las asignaciones específicas del gasto.

El propósito de invertir en educación es producir aprendizajes, por lo tanto, el presupuesto debe ser concebido desde la función pedagógica que tiene la educación, lo que significa que todo el esfuerzo fiscal en el Sector debe estar dirigido a mejorar la adquisición de conocimientos, habilidades y valores por parte de los estudiantes.

Es importante que, en el contexto de la descentralización del Estado, las Direcciones Regionales de Educación DRE así como las Unidades de Gestión Educativa Local UGEL cuenten con sus respectivos Consejos Participativos organizados y con vida activa, para que los mismos se constituyan en entes que desarrollen en sus comunidades una cultura de participación y vigilancia ciudadana que garantice la eficacia y la eficiencia de los recursos aplicados a la educación pública.

Lineamientos estratégicos

Para el diseño y aplicación de un plan de desarrollo de la educación de mediano y largo plazo se deberá tener en cuenta los siguientes lineamientos estratégicos:

a) Incremento de los recursos para la educación pública hasta lograr la meta propuesta por el Acuerdo Nacional.

Desde una perspectiva de largo plazo el Ministerio de Educación MED deberá considerar en la formulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual PESEM, para los próximos años, las orientaciones del Proyecto Educativo Nacional PEN, elaborado por el Consejo nacional de Educación CNE.

Para el corto plazo se recomienda programar y formular el presupuesto con un enfoque de calidad de la demanda, es decir, teniendo en cuenta el cálculo de los costos estándar por unidad de análisis: estudiante, docente, aula, institución educativa, etc.

Complementariamente será necesario institucionalizar mecanismos que permitan la creación instancias de coordinación entre los sectores y pliegos que ejecutan el GEP, en la medida que la actual estructura funcional programática considera que la función educación y cultura incluye, además del sector educación, a otros sectores de la administración pública

Otro aspecto a considerar es cada gobierno regional es un pliego presupuestal aparte y que, por lo tanto, maneja recursos en su programa de educación con criterio diferente. Por este motivo, será necesario proponer el marco legal específico permita establecer los criterios básicos para la asignación, gestión, evaluación y monitoreo de los recursos.

b) Aplicar una nueva racionalidad en la asignación de recursos tomando en cuenta la naturaleza y características del sector educativo.

La actual estructura del presupuesto que data de 1997, fue diseñada sobre la base de la Ley de Educación vigente en la fecha(6). Por lo tanto, se necesita una nueva la estructura funcional programática del presupuesto público que considere la nueva organización del sistema educativo propuesta en la Ley Nº 28044 para que de esta manera se favorezca una mejor asignación de recursos en cada instancia de gestión educativa descentralizada: DRE y UGEL.

La Ley Anual de Presupuesto y las directivas que de ella se derivan deberán considerar los criterios: económicos, regionales, locales e institucionales para la asignación, gestión, evaluación y monitoreo del GEP.

La alta volatilidad del GEP respecto de la actividad económica del país, hace necesario la creación del Fondo Educacional Compensatorio FEC(7) que permita aplicar una política anticíclica de asignación de recursos a la escuela pública, de manera tal que se garantice la provisión de bienes, servicios y mantenimiento de los locales escolares en épocas de crisis fiscales.

c) Eficiencia y eficacia en el gasto.

Cada instancia de gestión educativa descentralizada desarrollará un proceso de optimización de sus recursos de manera tal que se equilibre la oferta estatal con las demandas de la población objetivo, para este propósito se deberá evaluar la relación entre la eficacia en la consecución de mejores aprendizajes, y el costo de cada insumo para aplicar un sistema de incentivos a la eficiencia.

El MED coordinará con el Ministerio de Economía y Finanzas MEF para que cada UGEL se constituya en Unidad Ejecutora de Presupuesto UEP, de la misma forma, ésta deberá organizarse en Unidades de Costeo UC.

Hacer uso intensivo del Fondo de Desarrollo de la Educación Peruana FONDEP y difundir sus logros, de manera tal sea un incentivo para que las organizaciones desarrollen capacidades en la formulación, ejecución, evaluación y monitoreo de proyectos institucionales.

d) Participación de privada en el financiamiento de la educación pública.

El Estado tiene la responsabilidad de captar ingresos vía tributación y redistribuirlo para sus funciones básicas, como es el caso de la educación, y son precisamente los impuestos captados de las las personas naturales (padres de familia) y jurídicas (empresas) los que financian el Presupuesto General de la República. En consecuencia, todo aporte directo a la educación pública deberá ser considerado como un adelanto del impuesto a la renta y descontado de la declaración anual.

e) Autonomía financiera de la Institución Educativa

Las UGEL consideradas como UEP deberán garantizar que los recursos se asignen con criterio de equidad a cada Unidad de Costeo y mediante ésta, a cada Institución Educativa que la conforma.

La Institución Educativa deberá contar con un Proyecto Educativo Institucional PEI que articule sus Planes Anuales de Trabajo PAT y sus Proyectos de Mejoramiento PEME e Innovación PIN, de manera tal que le permita conocer su real necesidad de recursos.

Las Redes Institucionales y Centros de Recursos deberán articularse con las Unidades de Costeo. Para tal efecto el coordinador de Red asumirá el rol de jefe de meta, de manera tal que le sea posible participar del Comité de Programación Plan – Presupuesto de su respectiva UEP.

Acciones de política

Si asumimos como horizonte temporal el año 2021 y un crecimiento del PBI moderado (5% anual), la meta propuesta por el Acuerdo Nacional (GEP como 6% del PBI) se logrará el 2016, siempre y cuando el GEP y Gasto Público crezcan a un ritmo del 0.67% y 1.5% del PBI, respectivamente.

Bajo esta condición y tomando en cuenta los criterios de priorización y los lineamientos estratégicos se propone aplicar de manera combinada, las siguientes acciones de política:

a) Desarrollo de la infraestructura escolar

La inversión física en educación se deberá abocar, más que a nuevas construcciones – que se necesitan –, a proveer de mantenimiento a la planta física ya existente y de mobiliario adecuado al nivel, modalidad y condiciones de aprendizaje, para lo cual el coeficiente capital – corriente tiene que incrementarse. El nuevo contexto permitirá elevar este coeficiente en 20% para inversiones físicas y 80% para gastos operativos.

b) La nueva carrera magisterial

La actual situación laboral y profesional del maestro requiere de medidas concretas que lo revaloricen. Invertir en capacitación, apoyo en materiales, condiciones de trabajo, etc., es una necesidad impostergable. Las nuevas condiciones permitirán la aplicación de una carrera pública magisterial renovada, con una escala de remuneraciones que le estimule obtener mayores grados académicos, realizar investigación aplicada e innovar en la Institución Educativa. Es posible, en el marco de un aumento sostenido del GEP, duplicar la remuneración docente promedio en un periodo de diez (10) años.

c) Mejoramiento de la calidad de la educación primaria.

Los factores asociados a la calidad, además del espacio físico y la presencia de un buen maestro, consideran primordial la provisión de materiales educativos que coadyuven positivamente a los aprendizajes de los estudiantes, en esa medida, la inversión en una canasta básica de textos y demás útiles escolares será un aporte muy importante.

La nueva estructura del GEP facilitará la provisión de mayores y mejores insumos educacionales, el crecimiento sostenido de los recursos permitirá incrementar la asignación en bienes y servicios en un poco más de cuatro (4) veces su volumen actual.

d) Ampliación de la cobertura en educación inicial y secundaria.

Complementariamente a la inversión en factores de calidad, es necesario considerar que el problema de la cobertura aún no se ha solucionado del todo en los niveles de inicial y secundaria, en consecuencia, una inversión que favorezca la cobertura es fundamentalmente para lograr mayores niveles de eficiencia externa del sistema. Un incremento de los costos medios en una magnitud de cinco (5) veces su valor actual, en estos dos niveles, favorecerá el incremento de la calidad y la cobertura del sistema educativo, medida que será posible adoptar en un contexto de crecimiento sostenido del GEP.

e) Descentralización fiscal en educación

Para la redistribución del GEP entre las regiones se deberá considerar el índice de desarrollo humano de cada departamento, provincia o distrito (PNUD: 2005), coincidente con la delimitación administrativa del sistema educativo, o en su defecto, el índice de asignación de recursos (MEF: 2001), con el propósito de generar nuevos criterios que rompan con la inercia de la administración financiera que reproduce la inequidad que desfavorece a las zonas geográficas de mayor pobreza.

La reducción gradual de las brechas regionales será posible en un entorno de crecimiento de los recursos que asigna el MEF a los Gobiernos Regionales. Éstos lo aplicarán a la educación pública de manera eficiente, es decir, minimizando el fracaso escolar y favoreciendo mejores aprendizajes.


(1) Publicado con el nombre de Prioridades de Inversión Pública en Educación en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 41. Setiembre 2005.
(2) La Constitución Política del Perú, establece que “la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana”, que “el Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza (Art.13) “coordina la política educativa” y asegura “que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas” (Art. 16).
(3) Acuerdo Nacional, décimo segunda política de Estado, literal (i)
(4) Fines de la educación peruana: Ley General de Educación. Ley Nº 28044, Artículo 9º.
(5) Ley General de Educación. Ley Nº 28044, Artículo 66º.
(6) Ley de Educación Nº 23384, promulgada el 18 de mayo de 1982.
(7) Pacheco Lay, Gonzalo. Financiamiento de la Educación pública --EN: La escuela que el Perú necesita. Foro Educativo, p.p. 277-322. Lima, Perú, 1992.

viernes, 12 de agosto de 2005

Departamento de Junín: aspectos económicos y financieros de la educación pública

Analizar y hacer planteamientos sobre presupuesto y educación en la Región Junín, supone ubicar el tema en el proceso de descen­tralización del sistema educativo (1). Ahora bien, esta descentralización no ha pasado de ser un conjunto de me­didas aisladas de desconcentración administrativa, de funciones y respon­sabilidades, sin otorgar mayores ni­veles de decisión política y económi­ca a los órganos sectoriales regiona­les. Por lo tanto, la descentralización del Estado, y más aún, la regionaliza­ción del país son una asignatura pen­diente, no sólo en el marco de las po­líticas educativas, sino en la agenda del desarrollo nacional.

Gasto del Gobierno Regional en Educación

En toda región, la Dirección Regional de Educación (DRE) (2) es el parte encargado de la política educativa regional; por lo tanto, es su responsabilidad conducir el proceso de planificación concertada y la formulación del presupuesto participativo en este sector del Estado.

Toda DRE recibe parte del Presupues­to General de la Republica para lo cual tiene Unidades Ejecutoras de Presupuesto (UEP) del Gasto Público Regional en Educación (GEPR). De estas unidades ejecutoras, pueden de­pender financieramente una o más Unidades de Gestión Educativa Loca­les (UGELs). Como sabemos, las ins­tituciones y programas educativos (de uno ó más distritos) dependen administrativamente de estas UGELs (3).


Analicemos el Cuadro 1 En la región Junín -en lo que a educación se refie­re; La, Dirección Regional de Educa­ción - Junín (DREJ) existen sólo tres UEP que agrupan a 9 UGEL, 123 distritos y 3.358 instituciones y programas educativos de gestión esta­tal. El sentido común nos reclama que deberían existir al menos nueve UEP: una por UGEL. Sin embargo, la decisión de crear más UEP depende del Ministerio de Economía y Finan­zas (MEF), el cual sólo aplica criterios financieros para definir su constitu­ción sobre la base de una ejecución anual de 6 millones de nuevos soles. Esta situación, como es evidente, poco favorece a la descentralización fiscal del sector educativo público y a la equidad de su distribución pro­vincial y distrital.

Evolución del GEPR Junín

Hemos definido al Gasto Público Re­gional en Educación (GEPR) como el presupuesto total que ejecutan los ór­ganos y organismos del sector público regional que cumplen la función edu­cación y cultura (4). Veamos algo sobre este gasto en la Región Junín (GEPR­ Junín).

En los últimos veinticinco (25) años el GEPR Junín, ha tenido un creci­miento importante tanto en términos absolutos así como en relación al Gasto de Gobierno Regional (GGR) y al Producto Bruto Interno Regional (PBIR).

En 1981 el GEPR Junín representaba el 1.3% del PBIR y tan sólo el 15.3% del GGR. El Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para el 2005 es e13.1 % del PBIR y el 31.0% del GGR (ver grá­fico 1).
Tal como podemos comprobar, las relaciones macroeconómicas vienen favoreciendo en términos generales al sector educación de la Región Junín.

¿En qué se gasta?

Tal como se observa en el gráfico 2 - a nivel agregado - la principal característica del presupuesto de DREJ es su fuerte componente de gastos operativos. Considerando el Presu­puesto del 2005: el 97.1% d{: los re­cursos están destinados a gasto co­rrientes y tan sólo el 2.9% a gastos de capital. Aún más y respecto del total: el 90.2% de los recursos asignados este año a la DREJ se destinan a gas­tos de personal y obligaciones socia­les, es decir, al pago de planillas del personal docente y administrativo.
Sin bien es cierto el proceso de ense­ñanza y aprendizaje requiere de un alto componente de potencial humano tanto de los docentes como de apoyo administrativo, el nivel de re­cursos destinados a la adquisición de bienes y servicios es insuficiente: 5.5%.

Otra perspectiva para el análisis de la asignación de recursos públicos para la educación regional es la distribu­ción del presupuesto / gasto por pro­gramas, en este caso por niveles y mo­dalidades educativas
Tal como se observa en el gráfico 3, para este año del 2005, el mayor gas­to se concentra a nivel de la educa­ción básica: 78.6% sumados inicial (6.1 %), primaria (37.6%) y secunda­ria (34.9%).

Este panorama reproduce de alguna manera la tendencia nacional en tan­to que existe un significativo 2.8% destinado a la administración de la DRE y las UGEL, sin embargo, se des­tina tan sólo el 0.7% a la educación especial.

A pesar de esto, las instituciones y pro­gramas educativos de la región no han tenido un desempeño tan eficiente en lo que cobertura se refiere, ya que las tasas de asistencia neta más bajas se ubican en los grupos de edad correspondientes a la educación inicial y la educación secundaria de menores.

Inversión por estudiante

Veamos ahora la inversión por estu­diante en la Región Junín; es decir, el costo. medio año/alumno por niveles educativos (5).

La evolución de la inversión por estu­diante en el periodo de análisis 1981 - 2005 ha sido marcada por la ten­dencia nacional, en otras palabras, mientras la matrícula iba aumentan­do el presupuesto asignado, en tér­minos reales, se mantenía en los mis­mos niveles lo que ha traído como consecuencia que el presupuesto aprobado para 2005 represente el 85.3% de lo que se invirtió por estu­diante en 1981.

La data disponible nos permite des­cribir la evolución en términos reales ($ de 1994) de los costos por niveles educativos para el periodo 1999 ­- 2005.
En promedio la inversión por estudian­te se ha incrementado de $177 a $ 216, es decir, ha aumentado el 21.5% (ver gráfico 4) operándose ella evolu­ción más favorable - dentro de la edu­cación básica -, en el nivel de la edu­cación primaria de $127 a $ 158, esto es, 24.5%, mientras en la educación superior la inversión por estudiante se ha reducido en 2.1 %, en términos mo­netarios: de $789 a $773.

El nivel de educación inicial un incre­mento modesto de $164 a $179, es decir, 9%, sin embargo la educación tuvo un incremento notable de $598 a $ 1,153: 92.9%.

Reflexión final

El panorama presentado, tanto des­de perspectiva de la pobreza educa­tiva como de la situación financiera de la educación pública, nos obliga plantear la necesidad de elaborar pro­puesta de financiamiento a nivel re­gional que permita una asignación de recursos considerando las necesida­des educativas de las provincias, dis­tritos, y dentro de ellos, las características particulares de las institucio­nes y programas educativos, así como ­las redes institucionales que funcio­nan tanto en el área urbana como en el área rural.

En este sentido una primera cuestión sería que la DRE tome el liderazgo como responsable de la política edu­cativa del sector en la región, para tal efecto tendría que delegar las fun­ciones de la administración escolar. De ser esto así, cada unidad adminis­trativa provincial, es decir, cada UGEL deberá ser considerada como UEP, a partir de esta reestructuración orga­nizacional y financiera, los programas e instituciones se agruparán en redes institucionales, las mismas que para efectos presupuestales serán conside­radas Unidad de Costeo (6).

Sobre la base de esta nueva organi­zación, la distribución de los recur­sos se hará más eficiente a partir de la aplicación de un índice de asigna­ción del gasto que facilite una mayor equidad al interior del espacio regio­nal, de manera tal que se dote de manera directa a las instituciones y programas educativos de los insumos necesarios que coadyuven a la mejo­ra de los procesos de enseñanza y aprendizaje, y de esta manera rever­tir la situación de pobreza educativa que afecta a la región.

(1) Publicado con el nombre de Presupuesto y Educación en la Región Junín en: Instituto de Pedagogía Popular. Cambio Educativo Nº 3. Huancayo, Agosto del 2005.
(2) La Dirección Regional de Educación es un órgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo en el ámbito de su respectiva circunscripción territorial. Tiene relación técnico-normativa con el Ministerio de Educación. Ley General de Educación Artículo 76º.
(3) La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Ley General de Educación Artículo 73º.
(4) El presupuesto inicial de apertura PIA consigna los recursos que la Ley General de Presupuesto autoriza a gastar. El presupuesto devengado son los recursos consignados en los calendarios de cada UEP.
(5) Un indicador importante para el análisis del GEP es el costo medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
(6) La Unidad de costeo UC agrupa a un conjunto de Instituciones educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la UGEL. Está bajo la dirección del Titular de la institución educativa líder del área circundante a la que se denominará “Centro Base”. Tiene como propósito fomentar la desconcentración en la asignación de recursos. La UC designará un responsable de meta con capacidad de decisión respecto de las prioridades de las instituciones y programas educativos, el mismo que participará en el comité de caja y en la elaboración del plan de adquisiciones de la UEP.