Elementos para entender el presupuesto de educación
La real dimensión del aporte estatal a la educación pública ha sido cuestionada desde distintos puntos de vista. Antes de establecer cualquier relación que nos permita efectuar un análisis, es necesario hacer un deslinde conceptual, es decir, establecer la diferencia entre presupuesto, gasto, pliego, sector, función, etc.
Hay que dejar claro que el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos que se realiza con el propósito de asignar recursos a los distintos sectores del Sector Público Nacional, para así cumplir con los objetivos y metas planteados en sus planes estratégicos. En esa medida, sólo a partir de su ejecución es que se puede determinar con exactitud el verdadero esfuerzo fiscal para dinamizar la economía nacional. Este esfuerzo se expresa en el denominado Gasto Público en Educación.
El Gasto Público en Educación (en adelante GEP) es el indicador financiero que mide el nivel de recursos que destina el Estado a la educación, es decir, el presupuesto que ejecutan todos los órganos y organismos estatales que desarrollan labores educativas. Dada la Estructura Programática del Presupuesto del Sector Público Nacional, se le identifica a partir de la función educación y cultura que desarrollan los diferentes pliegos que conforman el Presupuesto General de la República.
No debe confundirse lo que gasta actualmente el Ministerio de Educación (MED), con el Gasto Público en educación. De igual manera, no debe confundirse el presupuesto del MED con el presupuesto público en Educación.
Como podemos apreciar en el cuadro 1, el Presupuesto del Ministerio de Educación se refiere al Pliego, es decir, al gasto previsto para la sede central y las instituciones que operan en el ámbito del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, como son: Direcciones de Educación de Lima y Callao; Unidades de Servicios Educativos (USEs); Conservatorio Nacional de Música; Escuela Nacional de Bellas Artes; Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico; Escuela Nacional de Folklore y el Colegio Militar "Leoncio Prado".
A diferencia del anterior, el Presupuesto del Sector Educación incluye, además del Ministerio de Educación, a las veintiocho (28) universidades públicas, a la Asamblea Nacional de Rectores y a las instituciones públicas descentralizadas del sector como son: El Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana, Instituto Nacional de Cultura (INC), Instituto Geofísico del Perú, Biblioteca Nacional del Perú, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo (INABEC), Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú e Instituto Peruano del Deporte (IPD).
El siguiente nivel para el análisis del presupuesto es el de la Función Educación y Cultura, esta contempla al Sector Educación y a otros sectores como son: Presidencia (programas de educación de las Consejos Transitorios de Administración Regional, INFES y el FONCODES); Defensa, Interior, Salud (Escuela Nacional de Salud); PROMUDEH (Alfabetización, Cunas, Coopop) Presidencia del Consejo de Ministros (Sedena), Transportes (Escuela Nacional de Marina Mercante, CENFOTUR), entre otros.
Finalmente, el Presupuesto Público en Educación, suma a la función educación y cultura otras funciones que confluyen en la escuela pública como son: previsión social, desayunos escolares y seguro escolar.
Como mencionamos al principio, el presupuesto público es tan sólo una previsión, su importancia radica en que en él mismo se explicitan las prioridades en la distribución de los recursos a las distintas funciones, sectores, pliegos(2) y programas(3).
Relaciones macroeconómicas: gasto público en educación respecto del gasto público total y del PBI.
El conocimiento del verdadero nivel de recursos asignados a la educación nos permite hacer comparaciones con el total del gasto público y con el Producto Bruto Interno.
El primer análisis se sitúa a partir de la relación entre el Gasto Público en Educación (GEP) y el Gasto del Gobierno Central (GGC). A través de este indicador es posible saber cual es la proporción del total de los recursos públicos que se destina a la educación, en otras palabras, que porcentaje del Presupuesto General de la República es ejecutado por la escuela pública. Así podemos afirmar que la década del cincuenta fue generosa para la educación y que el año 1966 es cuando se destina los mayores recursos públicos hacia la educación de gestión estatal: 30% del GGC.
Gráfico 1(4)
En la actualidad, treinta y cinco (35) años después, el volumen total de recursos públicos asignados a la educación respecto del total bordea apenas el 15%, es decir, el actual gobierno tan sólo proporciona la mitad de recursos respecto al primer lustro de los sesenta.
Un segundo análisis expresa la real dimensión del aporte de la sociedad a la educación sobre la base de la relación entre el GEP y el PBI. Este indicador mide, en porcentajes, que parte del total de la producción doméstica destina el Estado a la escuela pública. Como podemos observar en el gráfico adjunto en 1966 el ratio GEP/PBI logra su nivel histórico más alto: 4.45%. Al igual que en el caso anterior, en los noventa el GEP tan sólo representa el 2.4% del PBI.
Al respecto que:
"A pesar de que es frecuente que en los espacios especializados en gestión y financiamiento educativo se haga referencia a los porcentajes del PBI que los países vecinos o los países de la región gastan en educación, este no es un indicador muy confiable para efectos de comparaciones, debido a la disparidad existente en la riqueza producida anualmente en cada país; diferencias que se hacen más visibles cuando se contrasta la renta per cápita de cada lugar"(5)
Gráfico 2(6)
Teniendo en cuenta esta salvedad, los dos (2) indicadores mencionados expresan, sin lugar a dudas, una creciente desatención del gobierno a la escuela pública. Según el Banco Mundial:
"El nivel del gasto público en educación en el Perú es sustancialmente más bajo en el promedio de la región latinoamericana y de la OCDE fijado en 4.6% según informaciones provistas por la UNESCO. Si comparamos el gasto público en educación del Perú, como porcentaje del PBI, con países de ingresos medios y bajos, lo ubicaríamos en una posición considerablemente baja"(7).
El manejo de los indicadores es importante en la medida que nos permite establecer comparaciones en el tiempo, asimismo, a pesar de que aún no existe consenso respecto de los porcentajes justos del GEP respecto del PBI y del GGC, es posible construir propuestas sobre la base de conocimiento técnico sobre la materia, de la misma forma, esclarecer que detrás del discurso sobre la importancia de la educación es en el manejo de los recursos financieros en donde podemos observar las verdaderas intenciones de los gobernantes.
Inversión por estudiante: análisis del gasto medio año/alumno
Un indicador importante para el análisis del GEP es el gasto medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
Gráfico 3(8)
El dato del gasto por alumno resulta de la división del gasto público en educación entre el número de matriculados en el sector educativo público.
El referente más importante sobre el cual se sostiene el análisis es su punto más alto, y es en el año de 1966 el gasto medio por alumno logra un valor de 598 (en US$ de 1997) que a su vez representa el 23.6% del PBI per cápita. No es casualidad que ese año también coincida con un punto alto en cuanto a remuneraciones del maestro se refiere: 942 (en US$ de 1997).Al año 2000 se estima que este indicador estaría alrededor de US$ 259 (en US$ de 1997). Es decir, representa tan sólo el 43% de su valor de 1966, lo que significa que ha perdido el 57% de su capacidad de compra.
Un hecho inocultable es la enorme diferencia entre la inversión por alumno que se hace en el país y el gasto por estudiante que realizan otros países.
"En países latinoamericanos como Chile, Argentina y México el gasto por estudiante primario ascendió a $1,807, $1,158 y 1,015, respectivamente. En los países de la OCDE el promedio de los gastos por estudiante primario se elevó hasta $3,546 y en los Estados Unidos se invirtió la cifra de $5,371. Entre los países del Mercosur es Paraguay, con $ 343 por estudiante primaria, el que menos lejos está de las inversiones por estudiante que hace el Estado peruano" (Foro Educativo: 2000).
Esta apreciación es importante, en la medida que nos permite conocer cual es la distancia a recorrer para igualar o superar el esfuerzo de otros países en la educación. Asimismo, la lectura de la evolución de este indicador nos presenta una realidad inocultable: el deterioro sistemático de la calidad de la educación que brindan las escuelas públicas se encuentra fuertemente relacionado a la disminución del nivel de recursos que asigna el Estado en promedio por alumno.
¿Cuánto gana un maestro en la escuela pública en el Perú?
Uno de los grandes problemas de la educación peruana y quizás de todos los países en desarrollo es el bajo nivel remunerativo de los docentes, lo que constituye un obstáculo a cualquier intento de mejorar la calidad de la educación escolar. Como quiera que "el deterioro de la calidad de los maestros es fundamental para entender el de la educación en general"(9).
La situación económica que viven los maestros los obliga a destinar las horas que debería dedicar a la preparación de clase y/o capacitación, a buscar opciones laborales que le permitan financiar la parte de la canasta familiar que no cubre el salario magisterial.
Según un estudio del Banco Mundial para el Perú(10) nuestro país ocupa el puesto 15 en cobertura (matricula), en el rango de edad de 3 a 23 años, del total de países. De otro lado, se ubica el lugar 118 del ranking de GEP como porcentaje del PBI.
La pregunta que se plantea es la siguiente:
¿Cómo un país puede alcanzar tan alta cobertura con tan bajo nivel de gasto público en educación?
Gráfico 4(11)
Existen dos razones:
· La dedicación de los maestros, a muy bajo costo pues reciben los salarios más bajos de América latina.
· La alta inversión de los hogares pobres en la educación de sus hijos.
Según datos del Instituto de Pedagogía Popular (S. Chiroque: 2000), en la actualidad el sueldo promedio mensual de un maestro es de S/.665 ($190).
El año 1965, con la Ley 15215, los maestros peruanos llegaron a su mejor momento en términos de reconocimiento social del valor de su trabajo, expresado por las remuneraciones recibidas (ver gráfico), en este año el sueldo del docente equivalía a US$ 918 del año 2000.
Luego del shock de agosto de 1990 hasta el 2000, se puede decir que se han venido dando una lentísima recuperación del poder adquisitivo de los maestros peruanos; sin llegar a nivelar los salarios reales de julio de 1990. Sin embargo en este periodo los maestros duplicaron su pobreza. En efecto, del 100% que podían comprar en 1990, ahora sólo pueden adquirir menos de la mitad (47.24%).
El gobierno de transición, y más aún, el que asuma la conducción del Estado a partir del 28 de julio del 2001, debe asumir el reto que significa poner en marcha acciones concretas de revaloración profesional y económica del maestro, para lo cual es impostergable establecer una carrera pública magisterial que implique, entre otros aspectos, una escala remunerativa que fomente el mejoramiento continuo de la capacidad mediadora del maestro, como vehículo para elevar la calidad de la educación que reciben los sectores populares de nuestra patria.
¿Cuánto gastan las familias en educar a sus hijos en las escuelas públicas?
El gasto Público en Educación no es otra cosa que el dinero que todos los peruanos aportamos al fisco a través de los impuestos que pagamos, ya sean estos directos, es decir, los que aportamos a la SUNAT en la forma de impuesto a la renta cuando ejercemos alguna profesión, oficio o pequeño negocio; o en forma de impuesto indirecto (IGV ó ISC), cuando adquirimos algún bien o servicio. Por lo tanto, a pesar de la pregonada gratuidad de la enseñanza, esta es una factura que pagamos puntualmente y no una dádiva que nos da el gobierno de turno.
Gráfico 5(12)
Sin embargo, teniendo en cuenta que el fisco sólo garantiza, en la mayoría de los casos el salario del maestro, los padres de familia aportan recursos de manera directa al centro educativo. Es a través de las cuotas de APAFA y de las actividades que regularmente se realizan con la finalidad de generar recursos para el centro educativo que ellos complementan el disminuido presupuesto que le asignan los órganos intermedios.
Una evidencia importante de este hecho es el aumento del aporte de las familias a la educación pública. En el intervalo 1994-97 el gasto de la sociedad en educación pública crece de 4.7% a 5.5% del PBI, mientras que al interior, el gasto de las familias que tienen a sus miembros matriculados en escuelas públicas se incrementa de 1.9% a 2.5% del PBI, es decir, en la medida que el Estado reduce su aporte relativo las familias de menores recursos se ven obligadas a destinar parte importante de sus ingresos a los gastos que demanda las escuela pública.
Gráfico 6(13)
Lo anterior se constata a través del análisis de los costos medios. Es posible apreciar que, salvo en el nivel de educación superior no universitaria, el costo en que incurren las familias en educar a sus hijos en instituciones públicas crece de manera importante. Este es el caso de la educación primaria en la que de US$ 45 por estudiante que gastaba en 1994, pasa a gastar US$ 92, es decir incrementa su costo en el 100%. Otro caso importante sucede en la educación secundaria en el que las familias gastaban por alumno US$ 102 en 1994 y pasan a gastar US$ 160 en 1997, lo que implica un aumento del 57%.
La lectura de las cifras nos permite, de un lado, conocer el esfuerzo de las familias por mantener a sus hijos en la escuela, y de otro, un proceso silencioso de "privatización de la educación" que se expresa en la disminución del aporte Estatal a la educación y el aumento del aporte de las familias.
Este hecho representa un peligro latente, en tanto que cada vez más habrá sectores de la población menos favorecida que no podrá asistir a la escuela en condiciones mínimas de "educabilidad".
La Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) del año 2000 presenta cifras alarmantes en lo que al consumo de las familias se refiere. Entre el año 1994 y el año 2000 el gasto promedio de las familias ha decrecido en 7.3%; en el rubro de alimentación esta caída ha sido aún mayor: 18%. En contraposición a esto, la proporción del gasto de las familias que destinan al rubro de educación se elevó del 6% al 8% del total; lo que no hace sino confirmar el mayor aporte que las familias más pobres del país destinan a la educación de sus hijos, ante la insuficiencia del apoyo público.
Presupuesto Público en Educación para el Año 2001
Sabemos que el 14 de noviembre del 2000 se aprobó el Presupuesto General de la República con cargo a rectificaciones posteriores. Analicemos, pues, esta versión del presupuesto (sin rectificar).
Según la exposición del ministro, el presupuesto asignado a educación para el año 2001 es de S/.5,599.6 millones (2.4% del PBI), es decir, una disminución del 2.6% en términos nominales respecto del año 2000 (S/.5,752 millones: 2.6% del PBI). De los cual se desprende que:
· No se prevé aumento de sueldos para los maestros, por lo tanto su nivel de vida se seguirá deteriorando.
· Habrá menos recursos para mantener los locales escolares.
· Las APAFAS tendrán que asumir el pago de los servicios (agua, luz, teléfono).
Una simple observación de las cifras nos lleva a la conclusión que las prioridades del gobierno están en el pago de la deuda externa (S/.7,822 millones) y los gastos en defensa y seguridad nacional (S/.5,107 millones). Entre los dos hacen más de un tercio del presupuesto de egresos (36.2%).
Gráfico 7 (14)
Al interior el presupuesto para educación nos presenta lo siguiente:
· Un 49.9% se distribuye entre los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs).
· El 23.5% es manejado por el Ministerio de Educación, esto le restringe su capacidad de monitorear la política educativa.
· Para el año 2001 se destinará a las universidades un total de 1,067 Millones, que a su vez representan un quinto del total de recursos destinados a educación. Es necesario destacar que la UNMSM participa con un 14% del total, de la misma forma la UNI (9.2%), UNFV (8.2%); UNSA (6.5%), respectivamente. Las Universidades de más reciente creación se mantienen con bajos recursos. Estas son: Del Santa (0.7%), De Huancavelica (0.8%) y De San Martín (1.1%).
· Las instituciones públicas descentralizadas del sector participan en un 3.6% del gasto.
· Otros sectores (PROMUDEH, FONCODES, INFES, etc.) intervienen con tan sólo el 2.9%.
Gráfico 8 (15)
De otro lado, según la clasificación del gasto se puede afirmar que(15):
· Se mantiene la tendencia de los últimos 10 años: 15.6% se destina a gastos de capital
· Dentro de los gastos corrientes (84.3%), el grupo más significativo es personal y obligaciones sociales:48.3%. Este considera las remuneraciones del personal docente y administrativo que labora en el Sector.
· De otro lado, una parte importante de los recursos es el que se asigna a bienes y servicios: 25.4%, aquí se incluye las contrapartidas para los programas financiados por el BIRF y el BID.
El presupuesto para el Ministerio de Defensa ha experimentado un incremento en 2001 respecto del año 2000 del orden del 8.1% (S/.258 millones), de la misma forma el Ministerio de Interior: 5.6% (S/.155 millones). En contraposición a esto el presupuesto del Sector Educación (MED, OPDs, ANR y Universidades), se ha reducido en un 2.2%, lo que representa una disminución en S/. 56 millones. Tal como se puede apreciar, esto demuestra las reales prioridades del gobierno dentro del presupuesto público.
Gráfico 9 (16)
Se ha producido una reducción S/. 1,228 millones del presupuesto total de gastos, en tanto que en el proyecto se sobrestimaron los ingresos fiscales. Este hecho nos genera un conjunto de preocupaciones que pueden ser expresadas en las siguientes preguntas:
· ¿En qué medida este recorte afectará a la calidad de la educación?
· ¿Hasta cuándo se va ha seguir deteriorando la calidad de vida del magisterio? ¿Cuál es su límite?
· ¿Es necesario sacrificar el futuro de los peruanos en aras de un mayor gasto en armamento? Ahora que hemos superado los problemas con el Ecuador.
· ¿Es posible reducir el servicio de la deuda vía una renegociación? Para así liberar recursos y destinarlos a mejorar la calidad de nuestro "capital humano”
· ¿Podrán las madres de familia seguir aportando a la escuela? ¿O no es acaso que ya dieron bastante?
Amigo lector, usted tiene la palabra.
(1) Artículo publicado en: Revista Palabra del Maestro Nº 33. Derrama Magisterial. Lima, julio del 2001.
(2) Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un organismo o de una entidad del Sector Público.
(3) El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario sino también por que a través de él se recoge los objetivo y metas contenidos en los planes de corto plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto.
(4) Fuentes: Contraloría General de la República - Cuenta General de la República (varios años). ME - OSPP/DIPP/UFIC - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979. ME - OA / DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988. ME - OSPP / DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. MEF/DNPP - Calendarios de Compromiso, 1990 - 1997. MEF/DNPP - Presupuesto Autorizado, 1998. MED - Proyectos de Plan Institucional 2000 y Presupuesto 2000. INEI - Perú: Compendio de Estadísticas Económicas y Financieras, 1997-1998. La información de 1990 a 1994 fue procesada por GRADE y de 1995 a 1997 por el PLANMED.
(5) Cuánto cuesta una educación básica de calidad en el Perú. Foro Educativo. Lima, marzo del 2000.
(6) Fuentes: ver gráfico 1.
(7) PERU Education at a Crossroads. Challenges and Opportunities for the 21st Century. (Document of the World Bank: December 30, 1999).
(8) Fuentes: ver gráfico 1
(9) Jaime Saavedra. Educación e ingresos en el Perú. En: consorcio de investigación económica. Boletín de opinión de enero de 1996 Nº22
(10) PERU Education at a Crossroads. Challenges and Opportunities for the 21st Century. (Document of the World Bank: December 30, 1999)
(11) Fuente: Sigfredo Chiroque Chunga. EDUCDATA - IPP - 2000.
(12) Fuente: Cuanto S.A. Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1994 y 1997
(13) Fuente(Ibíb).
(14) Fuente: Presupuesto del Sector Público. Año Fiscal 2001
(15) Fuente(Ibíb).
(16) Fuente(Ibíb).
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