La forma como se formula el presupuesto del sector educación es producto de una metodología de larga data. Sus consecuencias saltan a la vista, en la medida que para nada se toma en consideración las particularidades de la función educativa, ya que los montos asignados apenas cubren de manera precaria el pago de planillas del personal activo y cesante, tanto docente como administrativo.
Como es de esperarse el gasto en bienes y servicios es ínfimo, apenas cubre las necesidades de material de escritorio para la administración de las Unidades de Servicios Educativos (USEs).
Cálculo del Presupuesto Educativo como Primera Dificultad
Desde los años 1983 - 1984 se ha venido aplicando a nivel del Sector Publico Nacional una metodología uniforme para el cálculo del presupuesto en las asignaciones (partidas) de bienes y servicios, la misma que arrastra imperfecciones, en tanto que toma como base el año 1982.
En el caso del sector educación, ésta se vio afectado por la poca flexibilidad de las normas presupuestales, las mismas que no contemplan las particularidades propias de la función educativa tanto más si se quiere elevar la calidad del servicio.
De manera concreta el cálculo del presupuesto de bienes y servicios se hace simplemente aplicando al presupuesto del año anterior una hipótesis económica que supuestamente refleje el incremento de los precios del año siguiente. La estimación de los rubros de bienes y servicios debe considerar - según las Directivas para la Formulación del Presupuesto - la atención mínima promedio que tendrán estos gastos en el año siguiente, considerando las variaciones de precios previstas para dicho período.
A manera de ejemplo se puede decir que en el año 1987 se planteó como hipótesis económica un incremento de precios del 24%, y al final de año este indicador fue de 114.5%, de igual forma en el año 1989 la hipótesis de incremento de precios fijada fue de 82% y la inflación acumulada del año fue de 2,775.3%.
Como lo demuestran las cifras la inflación superó largamente las hipótesis económicas que en su oportunidad fueron fijadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Para justificar estas hipótesis económicas tan poco realistas se sostiene que el presupuesto del año siguiente debe ser inferior en términos reales al presupuesto en ejecución, de manera que se pueda tener un margen suficiente como para afrontar el crecimiento de las necesidades de servicios gubernamentales en años siguientes.
Implicancias en el Presupuesto de Bienes
Como es de suponerse los montos que obtiene el Sector Educación para la adquisición de bienes y servicios son insuficientes, debido a los desequilibrios que produce el cálculo errado de estos conceptos en épocas de alta inflación como las que sufrió el país.
Los requerimientos de los usuarios o unidades de consuno del sector educación (alumnos, docentes, aulas y centros educativos) son innumerables y difícilmente mensurables.
En primer lugar, los niños y jóvenes que se incorporan al sistema educativo necesitan para su desempeño material educativo, cosa que no les brinda la escuela, menos aún sus padres por causa de la crisis económica. Asimismo, el docente debería contar con un material mínimo para realizar su labor pedagógica, dado que por su bajo sueldo no puede adquirirlo el mismo. El centro educativo necesita sino de la construcción de un local escolar aparente, de mantenimiento o reparación del que ya tiene. Finalmente, el aula que es el ambiente en donde se desarrolla la mayor parte del proceso de enseñanza - aprendizaje debe contar como mínimo con un módulo de material didáctico.
Como vemos nada de esto existe en la mayoría de los centros educativos del país.
Ejecución del Presupuesto del Sector Educación
En el año 1993 de los S/. 2'080 que fue el presupuesto ejecutado del Sector Educación, solamente se destinó a la adquisición de bienes S/.47', es decir, apenas el 2.3%. En lo que se refiere a servicios el gasto fue de casi S/.15' lo que representó aproximadamente el 0.7% del mismo total. En conjunto el gasto en bienes y servicios tan sólo fue un magro 3% del gasto ejecutado en educación en el año 1993; lo demás recursos en su mayoría se destinaron al pago de planillas (remuneraciones transferencias y pensiones).
A nivel de Unidades de Servicios Educativos (USEs) la situación es dramática. La USE N11 de San Juan de Miraflores ubicada en el denominado "cono sur" de Lima Metropolitana y que agrupa, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, concentra una población matriculada en Educación Primaria de Menores de aproximadamente 93,000 estudiantes.
Como se puede apreciar en el cuadro 1, en esta jurisdicción educativa durante el año 1993 se gastó en adquisición de bienes S/.51, 600 y en pago de servicios S/.118, 371. En conjunto estas dos asignaciones tan sólo representaron el 1.5% del presupuesto ejecutado de la USE en 1993. Lo más grave de esta situación es que estos recursos tuvieron que ser distribuidos entre los 107 centros educativos del nivel de Educación Primaria de Menores de los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, lo que hizo imposible una distribución equitativa de estos recursos dado lo irrisorio de los montos asignados.
Para distribuir los recursos que vía presupuesto le da la USE a los Centros Educativos, el director como responsable de la administración del mismo, hace los requerimientos a la USE en función de las necesidades que cada docente le hace llegar (motas, tizas, láminas, etc.), además de los materiales propios de la administración del centro (material de escritorio). El director consolida los requerimientos y oficia a la USE. No es un secreto para nadie que, en la mayoría de los casos, la administración de la USE se ve impedida de atender a todos los centros educativos dado que los montos destinados a estos bienes son insuficientes.
Ante tal situación habría que preguntarnos ¿Cuál es el volumen de recursos que se necesita?
Un Antecedente a Tomar en Cuenta
Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores.
El aludido proyecto además de levantar información referente al estado de la dotación, hizo el cálculo de las necesidades de material educativo en base a la elaboración de "canastas" según tipo de usuario (alumnos, maestro, centro educativo y aula) subdividiendo esta "canasta" por grupos de consumo, es decir, cuadernería y papelería, material didáctico, textos y útiles escolares. Asimismo, se determinaron tres niveles de demanda, demanda real (estado de la dotación), demanda efectiva que considera que las necesidades de material educativo son satisfechas para la población matriculada en el nivel respectivo, y demanda potencial que incluye a toda la población en el intervalo de edad que corresponde al nivel de educación primaria de menores. Podemos agregar que la canasta de materiales educativos para el alumno fue calculada para cada grado.
La unidad de análisis adoptada para este estudio fue el de canasta de materiales educativos, en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.
La asignación genérica bienes se subdivide en diferentes asignaciones específicas, entre las cuales están los materiales de enseñanza, la misma se afecta para la adquisición de materiales educativos. Asumiendo que esta asignación específica agote todo lo que concierne a bienes, es decir, que con este dinero sólo se adquiera materiales educativos, ésta sería aún insuficiente.
Si volvemos al ejemplo de la USE Nro11 de San Juan de Miraflores (cuadro 2) y dividimos los S/.771 Nuevos Soles entre los 93,107 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores nos daría S/.0.01 que son aproximadamente 0.04 US$, y si lo comparamos con los 14.48 US$ que fue el costo promedio de la canasta de materiales educativos (MAECAB) en 1990, nos daría que con lo que le asigna el presupuesto a la USE tan sólo se cubriría el 0.003% de dicha canasta, a propósito de esta evidencia cabría la interrogante ¿Cómo financiar este déficit?
¿Racionalizar o Incrementar el Gasto?
Como podemos ver, el problema no se soluciona solamente racionalizando el gasto, sino fundamentalmente aumentándolo, puesto que no podemos de ninguna manera "desvestir un santo para vestir a otro". Así también, se debe buscar la forma de romper con las rigideces en lo que a la formulación del presupuesto se refiere, e intentar formular un presupuesto "por el lado de la demanda", o lo que es lo mismo calculando las reales necesidades del sistema para lograr una verdadera calidad de la educación.
A nivel nacional el monto asignado para la adquisición de bienes para la Educación Primaria de Menores fue de S/. 2'262,384 que distribuidos entre los alumnos matriculados en el nivel, que fueron 3'436,759 da como resultado - bajo la hipótesis de que todos los recursos se destinan a la adquisición de material educativo - un gasto unitario por alumno/año de S/.0.66 para 1993. De haber sido distribuido este monto de manera igualitaria a cada alumno apenas hubiese alcanzado para distribuir un lápiz por niño para que haga uso de este los nueve meses que dura el año escolar.
Materiales Educativos como Insumos más Importantes
Si asumimos que el sector educación a pesar de ser considerado un sector social, comparte algunas características con el sector productivo podemos afirmar que el mismo al igual que cualquier proceso productivo tiene insumos y productos propios. Estos últimos son difíciles de medir, pero no más que los innumerables servicios cuya producción no es estadísticamente mensurable, como son la electricidad o la prestación de servicios gubernamentales. Aún así el INEI y algunas empresas privadas plantean metodologías particulares para cada caso, con el propósito de estimar el valor de su producción. En dichas metodologías como es de esperarse se plantean supuestos, que si bien es cierto son discutibles, no son materia de nuestro trabajo.
La dificultad antes señalada se presenta, como hemos dicho por el lado del producto más no por el lado de los costos de producción.
Los insumos que intervienen en el proceso de producción de servicio educativo (proceso de enseñanza - aprendizaje en la escuela) son fácilmente medibles e identificables.
El proceso de producción del servicio educativo genera necesidades de insumos como son: el recurso humano, en este caso nos referimos al personal docente y al personal administrativo que labora en los centros y programas educativos. Asimismo a los bienes, como son los materiales educativos de corta y mediana fungibilidad (de uno a cinco años); los servicios que comprenden principalmente los pagos de tarifas y tasas de servicio público. De otro lado se encuentra la infraestructura escolar que son los locales escolares que albergan a los centros educativos. Generalmente éstos se confunden o se utilizan como sinónimos. Y el mobiliario escolar que son los pupitres, pizarras, carpetas y demás bienes de uso duradero.
Una combinación eficiente es estos insumos educativos nos llevará al logro de los objetivos y metas que el servicio educativo se propone: un servicio educativo de calidad.
Cabe aclarar que para facilitar el análisis nos hemos visto en la necesidad de hacer la analogía entre proceso productivo y proceso educativo, lo que no es lo mismo decir que la escuela sea una fábrica ni mucho menos, en la medida que la educación abarca dimensiones que van más allá de lo puramente económico.
Dentro de la variedad de insumos educativos presentada, evidentemente, en una situación de escasez de recursos, hay que aplicar algún criterio de priorización. Para tal efecto nos ubicamos en la óptica de aquellos que afirman que el material educativo, es decir, útiles escolares, textos, material didáctico, etc. son más eficientes para elevar la calidad de la educación, que cualquier otro insumo, lo que no quiere decir que, la infraestructura escolar (construcción de locales escolares), la capacitación docente, la teleducación, etc. no sean importantes.
Gasto en Materiales Educativos en el Período 1981 - 1993
El gasto unitario en bienes alumno/año para el nivel de Educación Primaria de Menores a nivel nacional en términos reales (valores a precios de 1979), ha tenido un comportamiento errático durante el período 1981 - 1993. Después de llegar a su punto más alto en el año 1983 ha mantenido un tendencia más bien decreciente, salvo en el año 1988 que recuperó los niveles de alcanzados en 1984. Este indicador a perdido considerablemente su capacidad adquisitiva a tal punto que en 1993 tan sólo representa el 34.7% de su valor de 1983, en otras palabras, ha perdido el 65.3% de su capacidad adquisitiva, a pesar de haberse incrementado en 1993 respecto de 1992 en 60.6%.
Históricamente los montos asignados a la adquisición de bienes, por lo menos en la última década, han sido insuficientes, y en todo caso, si hubo alguna distribución de libros fue esporádica y lamentablemente con propósitos diferentes a los objetivos de la educación.
Demanda Efectiva de Materiales Educativos
En el marco del proyecto MAECAB, como dijimos líneas atrás, se construyó una canasta de materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales educativos para la educación básica.
Para la estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores de manera gruesa, actualizamos a precios de 1993 la canasta elaborada por el proyecto MAECAB en 1990, aplicándole la inflación acumulada en dicho período que fue de 1,314.2%, seguidamente multiplicamos el precio actualizado de las canastas por el número de alumnos en cada grado.
Como podemos ver en el cuadro 3, si quisiéramos dotar de materiales educativos a los 3'508,259 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores, el Estado tendría que hacer un desembolso de 188'735,807 US$. Esto significaría un aumento de aproximadamente el 20% en el presupuesto de gastos de operación (gasto corriente), como es de suponerse, haciendo la salvedad que con este incremento sólo se cubrirían las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores, que a la postre significó el 55.9% de la matrícula total en el año 1993.
Algunos Caminos hacia la Solución
No es difícil demostrar el estado de carencia de material educativo que sufren nuestros niños, basta la simple observación de algunos de los centros educativos que funcionan en las zonas urbanas marginales de Lima Metropolitana, y constatar la ausencia casi total de material didáctico, textos y demás útiles escolares.
Ante tal evidencia sumada a la imposibilidad financiera por parte del Estado para solucionar el problema, cabe formular una estrategia que combine la priorización del material más importante desde el punto de vista pedagógico como son los textos, y su distribución en las zonas más deprimidas del país.
Al respecto los diagnósticos de la situación, así como las estrategias de adquisición y distribución ya han sido elaboradas, sólo merecen una rápida revisión y actualización para ponerse en ejecución (2).
Como lo demuestran las cifras la inversión en materiales educativos elevaría el costo unitario alumno/año, pero se prevé que ésta reduciría la repitencia y abandono del aula por parte de los niños a causa del bajo rendimiento o la desmotivación.
La elevación de la calidad del servicio producto de esta inversión reducirá los costos por egresado, lo que traerá como consecuencia la recuperación de la inversión efectuada a través de la disminución de los costos unitarios.
Sería demasiado sencillo solucionar el problema si es que sólo bastara con obtener recursos del presupuesto público, un sistema de adquisición y distribución eficiente facilitaría el logro de este objetivo.
Para el efecto no sería conveniente que el Ministerio de Educación asuma la responsabilidad logística del proyecto, su labor debe limitarse a la supervisión y fiscalización de empresas privadas que se encarguen de la adquisición del material educativo, su almacenamiento y distribución a los diferentes puntos del país. Aún así creemos que sería difícil desde el punto de vista logístico y financiero llegar a toda la población escolar, habría que hacerlo de manera progresiva, llegando en primer lugar a los puntos geográficos de mayor "pobreza educativa" (3).
La primera idea que nos viene a la mente es elaborar un "mapa" de la situación educativa del país, o en su defecto utilizar datos ya existentes. Estimamos que se debe combinar los dos criterios en tanto que, no es difícil determinar el grado de "pobreza educativa" por departamentos, basta echar una mirada a los datos de analfabetismo del último censo, y así determinar los departamentos de mayor y menor "pobreza educativa". El problema no termina allí, la heterogeneidad socioeconómica y cultural de nuestro país marca diferencias aún al interior de cada departamento o provincia, en ese sentido se deben establecer criterios que consideren, por ejemplo: zona urbana, rural o urbano marginal, asimismo tener en cuenta que a pesar que el proceso de pacificación se encuentra en marcha, existen algunos lugares en donde el acceso todavía reviste algún peligro.
Criterios de Priorización
El ordenamiento de las prioridades de atención a los niños, en los que se refiere a necesidades de material educativo, tomando en cuenta el mayor o menor grado de "pobreza educativa", puede considerarse como un criterio de política social lo que no supone la imposibilidad de aplicar otros criterios como son el de calidad y/o eficiencia.
Una forma de combinar los criterios de calidad y eficiencia es obteniendo datos del rendimiento de los alumnos a través de pruebas estandarizadas (con lo cual se puede tener una idea de calidad), y por otro lado comparando estos resultados con los costos, para así obtener índice de eficiencia (4) y de costo por unidad de logro (5) que nos permitan establecer criterios de eficiencia y de calidad a nivel local y regional. La combinación de estos dos criterios nos permitirá garantizar la equidad de cualquier plan de dotación de materiales educativos que se aplique.
Situación Actual y Perspectivas
El proceso de ajuste iniciado en agosto de 1990 tuvo impacto directo en el sector educativo, fundamentalmente en las áreas de menor desarrollo como son las zonas rurales y urbanas marginales.
Volviendo al ejemplo de la USE N11 de San Juan de Miraflores, el programa de estabilización se dejó sentir en esta jurisdicción, a través de la evolución de la matrícula, principalmente en la Educación Primaria de Menores. Las escuelas de gestión pública vieron decrecer su matrícula entre los años 1990 - 1992 en 5%, producto del deterioro de la calidad del servicio educativo, y afirmamos esto ante el incremento de la matricula de más del 10% anual entre los años 1990-1993 en las escuelas de gestión privada. Las condiciones materiales de la escuela pública se vieron afectadas en la medida que no contaron con el más mínimo apoyo de parte de las instancias superiores de la administración educativa.
Durante el período aludido el presupuesto de la USE N11 para la adquisición de bienes fue inferior al 0.5% del total, lo que trajo como consecuencia que los padres de familia tengan que asumir los gastos que el Estado no pudo hacerse cargo.
En tal sentido, como consecuencia de esta estado de cosas hubo una pérdida de la mal llamada "gratuidad de la educación", es más, como lo demuestran las cifras (gráfico 2) los padres de familia prefirieron matricular a sus hijos en escuelas privadas en busca de un mejor servicio, a pesar de que estas escuelas cobran pensiones de enseñanza "mínimas" y no son garantía de calidad. Un indicador de la situación de pobreza de las escuelas del "cono sur" (ver cuadro 2), es el gasto en bienes que dividido por la matrícula del nivel respectivo nos da el gasto unitario año/alumno. Este indicador en 1990 resultó S/.0.01, lo que significa que, si este monto se hubiese gastado íntegramente en la adquisición de material educativo, sólo hubiese alcanzado para comprar a cada niño un pliego de papel cuadriculado tamaño carta para que realice sus tareas de un día en su asignatura de matemáticas.
A pesar que este subsidio entre los años 1990 - 1993 se incrementó notablemente en términos reales, este no llega a cubrir las expectativas de una mayor calidad, en tanto que su aporte no es significativo ya que en 1993 apenas llegaba a 0.29 US$.
Las perspectivas de crecimiento de nuestra economía son favorables, por lo tanto es de esperarse que la recaudación fiscal aumente, esto pondría a disposición del Sector Educación recursos que deberían a ser utilizados para adquirir materiales educativos.
Para implementar un programa de dotación de materiales educativos se necesita contar con una voluntad política lo suficientemente fuerte como para superponer los objetivos de política educativa encima de cualquier otro interés. La decisión de llevar adelante un proyecto de esta naturaleza requiere el convencimiento por parte de las autoridades de que el dotar de material educativo al alumno en primer lugar, luego al maestro, al aula y al centro educativo, será el primer paso para lograr una verdadera calidad de la educación.
Lo anterior implica hacer un ejercicio de planeamiento estratégico y potenciar los órganos de planificación que operan al interior de las diferentes dependencias del Ministerio de Educación, para que éstas una vez modernizado su enfoque de planificación coadyuven a la implementación de un programa de materiales educativos para el largo y mediano plazo. Esto significa dejar de trabajar en la coyuntura y tener una perspectiva más amplia de los problemas de la educación.
La actual política del gobierno de construir locales escolares es un esfuerzo importante para el mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es suficiente, en el corto plazo esta inversión en infraestructura va ha generar gasto operativo, es decir, pago de servicios y tarifas públicas; costos de mantenimiento y reparación, además de uno que otro bien de consumo duradero. De allí que consideramos importante hacer una priorización en la asignación de recursos estatales.
(1) Articulo publicado en la Revista Tarea Nº 36. Lima, noviembre de 1995.
(2) Para corroborar esta afirmación se puede consultar la siguiente bibliografía: Ministerio de Educación. Acuerdo SECAB-GTZ(1991). Proyecto de Materiales Educativo para la Educación Básica, Lima - Perú. Ministerio de Educación (1992) Proyecto de Adquisición de Textos y Guías Pedagógicas. PER-91-020 (documento de trabajo).
(3) Para una mejor comprensión del término ver: Chiroque Chunga Sigfredo. Mapa de Pobreza Educativa en el Perú (1990). Lima-Perú.
(4) El índice de eficiencia mide la efectividad (rendimiento de los alumnos) frente a los costos, y se expresa mediante el puntaje de efectividad obtenido por unidad monetaria invertida.
(5) El costo por unidad de logro resulta de la comparación de los costos con la efectividad (rendimiento de los alumnos). Se ilustra como las unidades monetarias invertidas por cada punto de efectividad obtenido.
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