miércoles, 28 de julio de 1999

Costos y financiamiento de una educación de calidad

En la actualidad nadie discute la importancia de la educación como inversión necesaria para el desarrollo económico y social de los países(1), sin embargo aún existe "pobreza educativa"(2) extrema en muchos lugares de nuestra patria. El principal argumento para justificar esta situación de carencia e inequidad es que cualquier intento de elevar el presupuesto para el sector educación pondría en peligro el equilibrio fiscal y en consecuencia el programa económico.

Efectivamente, si observamos a través de los años, veremos que el presupuesto asignado a la educación se ha elaborado "por defecto", es decir, luego de definir las prioridades del "corto plazo" como son el pago de la deuda externa y los gastos del sector defensa.

Si bien es cierto que el actual gobierno asume el enfoque de la educación como “motor del desarrollo” este debe verse reflejado en el volumen de recursos que destina a los centros y programas educativos a nivel nacional.

El análisis nos debe llevar a determinar cual es esta realidad a la luz de la observación de las cifras que se consignan más que en el presupuesto, en la ejecución del gasto público en educación.

Lo que vamos ha intentar a partir de este momento es, poner la atención a la educación, o sea, el "largo plazo" y darle segunda prioridad a la política económica, es decir, al "corto plazo".

Los recursos públicos y privados asignados a la educación

Después de la crisis de los ochenta, en el primer lustro de los noventa el gasto público en educación creció de manera importante. El total de recursos que destina el Estado a la educación incrementó su participación respecto del producto bruto interno (PBI), de 2.2% en 1990 a 3.3 en 1995, asimismo, en relación al gasto del gobierno central (GGC) de 13.3% en 1990 a 21.0% en 1995.

Lo anterior se explica por el mayor dinamismo de la economía, pero de ninguna manera esta asociado al aumento de la calidad, eficiencia y equidad de la educación, y menos aún, con la mejora de la situación remunerativa del docente.

Regresando nuevamente a la observación de las cifras veremos que, el gasto corriente, es decir los gastos por conceptos remunerativos de los trabajadores del sector (docentes y administrativos), además de la adquisición de bienes (material educativo y de oficina), y los gastos en servicios públicos, crecieron tan sólo en 68.3% en términos reales entre 1990 y 1995, mientras que el gasto de capital, fundamentalmente, el que se refiere a construcciones escolares realizadas por el INFES, los Gobiernos Regionales y las Corporaciones de Desarrollo se multiplicó por casi 10 veces.

La evidencia es clara, a este nivel de análisis, la prioridad presupuestal se refleja en las cifras: “mas edificios anaranjados” y poca importancia a la revalorización de la profesión docente.

La inequidad es otra de las características del gasto público en educación(3). En los departamentos con mayor nivel de pobreza económica y educativa la inversión del estado en educación es relativamente más baja. Este es el caso de Apurímac donde existe un 82.5% de hogares con necesidades básicas insatisfechas, asimismo; el 35.8% de los alumnos de primaria no logran aprobar el año escolar; el 36.9% de pobladores mayores de 15 años manifiestan no saber ni escribir (analfabetos); y, como si fuera poco, los años de escolaridad promedio de la población alcanzan tan sólo 4.6 (un poco más del cuarto grado de primaria); a pesar de lo descrito, la inversión publica en educación primaria es de tan sólo 4.1 US$ por alumno al mes, lo que representa el 36% de los que se invierte en el departamento de Moquegua, teniendo en cuenta que en este ámbito las carencias también se dejan sentir.

A pesar del esfuerzo del gobierno por distribuir cuadernos de trabajo entre los niños que cursan la educación primaria, es evidente que la insuficiencia de recursos presupuestales tiene un impacto negativo sobre la calidad de la educación en la medida que no es posible la adquisición de material didáctico, textos y guías, papelería y cuadernería; y, útiles escolares de calidad para distribuirlos a: alumnos, docentes, aulas y centros educativos.

Una mirada a nivel micro nos da una visión clara de lo que representa la carencia de estos medios(4). En la USE de San Juan de Miraflores (5) el presupuesto ejecutado en la adquisición de bienes en el presente lustro fue, en promedio, aproximadamente S/.146,000; bajo el supuesto de que todos estos recursos hubieran sido destinados a la adquisición de materiales educativos para los niños matriculados en las escuelas de la jurisdicción, que son alrededor de 20,600 en el nivel primario, tan sólo hubiese correspondido S/. 1.48 per cápita, es decir, apenas se compraría un lápiz y un cuaderno por alumno, que como sabemos es insuficiente, a pesar del aporte de los paquetes escolares distribuidos por CORDELICA.

Otro obstáculo para la mejora de la calidad de la educación – desde nuestro punto de vista el más importante -, es el deterioro de las condiciones laborales y remunerativas del docente. A la fecha (junio de 1999) el salario líquido promedio de un maestro del Estado es de S/. 664.98 ($198.50) (6); con esto puede comprar tan sólo el 27% de lo que compraba en julio de 1990. La situación económica obliga a los maestros destinar las horas que deberían dedicar a la preparación de clase y/o capacitación, a buscar opciones laborales distintas a la del magisterio que le permitan financiar parte de la canasta familiar que no cubre el salario magisterial.

¿Cómo explicar, que con tan bajo presupuesto para la educación pública, se alcance el nivel de cobertura casi universal en el nivel primario(7)?

El aporte de las familias es fundamental para responder esta interrogante, éstas asumen directamente los costos de la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando las cuotas de las APAFAS, uniformes y libros para sus hijos. Las cifras nos revelan que, a 1994 del costo total de la educación pública, el 41% lo asumían las familias y el 59% restante el estado(8); en 1997 esta estructura se modificó de la siguiente manera: el 54% del gasto para el Estado y el 46% para las familias, lo que significa que de no existir aporte de las familias, prácticamente habría que cerrar la escuela pública.

Como se observa en el cuadro 1, en 1994 el Estado asignaba a la educación pública el 2.8% del PBI, en 1997 este se incrementa a 3% del PBI. Lo que se presenta verdaderamente significativo es el aporte de las familias a la educación pública que se incrementa de 0.8% del PBI a 1.2% del PBI, es decir en 50% en el periodo de análisis.

Ante tal panorama el gasto público en educación puede ser considerado como variable que define el aporte de las familias, en tanto que, cuando éste, en épocas de recesión del ciclo económico reduce su participación relativa en el financiamiento de la educación pública, las familias asumen los costos que el Estado deja de financiar. Por lo tanto, el comportamiento del gasto público en educación a través del tiempo, es relevante para cualquier análisis de costos y financiamiento de la educación.

Entre los años 1996 y 1998 el menor crecimiento de la economía respecto de años anteriores, estuvo acompañado de un decrecimiento del gasto público en educación, lo que quiere decir que la situación del sector no a variado significativamente, es más, puede acelerarse su deterioro en el presente año (1999), en la medida que el impacto del fenómeno del niño y de la crisis asiática se dejarán sentir a la hora de ejecutar el presupuesto entre las diferentes funciones del gobierno

Necesidades de inversión en educación

Si tomamos en cuenta que 1966(9) es el año en el que más invirtió el Estado en educación pública y supuestamente quisiéramos lograr ese mismo nivel, tan sólo tendríamos que multiplicar el gasto medio por alumno de ese año por la matrícula para 1997. Si este ejercicio lo realizamos a lo largo del periodo 1966-1997 obtenemos la inversión potencial u óptima para el periodo.
La diferencia entre la inversión potencial (óptima o deseable) y la inversión real (gasto educativo público o presupuesto ejecutado) sería lo que se ha dejado de invertir en educación ya sea por falta de recursos o por destinar los fondos públicos a otras prioridades, es decir, la brecha que deberíamos cerrar para recuperar los niveles históricos más altos de gasto público en educación.

A lo anterior tenemos que agregar que, asumimos que si en el año 1966 se registró el gasto medio año/alumno más alto - hasta donde tenemos información - los estándares de calidad eran superiores considerando las condiciones especiales de cada periodo histórico. Asimismo, no contamos con información que nos permita conocer cuales fueron los criterios para distribuir el gasto, esto es, para saber si este fue más equitativo según ámbito geográfico, de la misma forma, cual fue la relación entre los costos y los resultados, para así poder medir los niveles de eficiencia alcanzados.

A pesar de esta limitación consideramos que la referencia del gasto medio año/alumno es valiosa para establecer un orden de magnitud sobre el cual estimar los requerimientos del sistema educativo para elevar su calidad.

Este planteamiento refuerza las conclusiones de la Conferencia Nacional "Educación para el Desarrollo Humano" que para el periodo 1998 - 2007 propone: "El incremento anual del financiamiento a la educación hasta llegar a una participación del 5% del gasto público respecto del PBI....." (10)

Desarrollo de las propuestas

De la observación de las cifras referentes a la propuesta que tiene como base el año 1966, veremos que a través de 31 años la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial se ha ido ahondando (ver gráfico 1), es más, a finales de los ochenta y principios de los noventa esta diferencia se ha hecho mucho más significativa.

En el cuadro 2 se puede apreciar que en 1997 la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial fue de 2,203 millones US$, lo que quiere decir que, para cerrar esta brecha se tendría formular una estrategia para aumentar el gasto gradualmente hasta llegar al 6.4% del PBI.

Si asumimos la alternativa del Foro Educativo, la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial sería de 1,283 millones de US$, al igual que en el caso anterior, no es posible incrementar el gasto en 66% de un año a otro, para tal efecto hay que tener en cuenta el horizonte de planificación.
Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en primer lugar que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación, es decir, que se distribuya de mejor manera los ingresos recaudados mediante el mecanismo de la tributación, para lo cual - dado los altos niveles de presión tributaria - se deberá reestructurar el presupuesto público a favor de la educación. Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso educativo, lo que no es demagogia, en la medida que el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios sociales llámese salud, educación, seguridad, etc.

Necesidad de levantar protesta y propuesta

Los profesionales de la educación en los últimos años hemos perdido la capacidad de indignarnos y sucumbimos ante las necesidades del "corto plazo". Por lo tanto es necesario, pues, poner por delante la educación, lo contrario sería hipotecar el futuro del país.

Cuando el tema económico esta sobre el tapete, y por lo general, esto sucede cuando estamos en la fase recesiva del ciclo económico, es decir, cuando se presentan problemas en los equilibrios macroeconomicos y se expresan estos ya sea a través de la inflación - o como es el caso actual -, por la recesión; nos olvidamos del largo plazo, y es este precisamente el que esta dominado por la educación, en donde los procesos y los resultados positivos se hacen efectivos precisamente al final del ciclo.

Cuando la educación esta en crisis es precisamente que proyectamos una visión de futuro negativa, y frente a esto no existen grupos de interés como si lo existen, o en su defecto se crean, cuando se presentan una dificultad en el sector productivo, en este caso, de manera corporativa el gremio empresarial demanda rebaja de "sobrecostos" y facilidades de crédito, para así lograr mayor eficiencia, y como consecuencia de esto elevar la productividad y la producción para salir de la recesión que afecta a la economía del país. Esto significa que, el Estado asuma la responsabilidad de los "sobrecostos" y la falta de liquidez de la economía.

Como vimos líneas atrás, ¿Quién asume los "sobrecostos" que afectan a las familias que tienen a sus hijos matriculados en centros educativos públicos? ¿Cómo recuperar los costos educativos perdidos en el tiempo?

En momentos que se discute los términos de la carta de intención con el FMI(11), es importante tener en cuenta que, en lo fundamental se necesita aumentar el aporte del estado a la educación pública, lo contrario sería hacer más eficiente el gasto, lo que significa concentrar los recursos en la educación básica en detrimento de la universidad pública, o lo que es peor, aplicar una política de “recuperación de costos” lo que en buen castellano quiere decir que, las familias aporten más a la educación pública de lo que, como hemos visto, ya están aportando.

Finalmente, queda de nuestra parte la tarea de elaborar un "presupuesto por el lado de la demanda", es decir, determinar cuáles serían los costos de un proyecto educativo nacional que tenga como misión contribuir al desarrollo humano de los niños/ñas, adolescentes y jóvenes que asisten a centros y programas educativos públicos, asimismo, cuál debe ser la responsabilidad del Estado y de la sociedad civil en el financiamiento de este proyecto.

Si queremos revertir esta situación sólo queda la posibilidad que crear un grupo de interés, expresión de la sociedad civil, en torno a las necesidades de aumentar el financiamiento público y la eficiencia de la educación. Solo así tendremos futuro.

(1) Articulo publicado en la Revista Palabra del Maestro Nº 29. Derrama Magisterial. Lima, julio de 1999.
(2) Sigfredo Chiroque Chunga. Mapa pobreza educativa en el Perú. Serie: aula de cristal Nº 1. IPP. Lima, Perú. 1990.
(3) Arturo Miranda Blanco. Distribución espacial de los recursos públicos en educación. Tarea, Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, agosto de 1997.
(4) Arturo Miranda Blanco. Gasto educativo público y materiales educativos. Revista Tarea Nº36. Lima, noviembre de 1995.
(5) Incluye, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo, Villa el Salvador y Lurín.
(6) EDUCDATA - IPP. Información procesada por Sigfredo Chiroque.
(7) Para 1998, según cifras proporcionadas por la Unidad de Estadística del Ministerio de Educación, la tasa de neta de escolarización para el nivel de educación primaria de menores es del 93%.
(8) Jaime Saavedra, Roberto Melzi y Arturo Miranda. Financiamiento de la Educación en el Perú. Documento de Trabajo Nº24. Grupo de Análisis para el Desarrollo GRADE. Lima, agosto de 1997.
(9) Arturo Miranda Blanco. Educación: ¿Otra brecha por cerrar? Revista Autoeducación Nº 36 IPP. Lima, diciembre de 1992.
(10) Educación y Desarrollo Humano. Voces para un Consenso. Foro Educativo. Lima, Perú, 1999.
(11) Ministerio de Economía y Finanzas. Menorándum de Políticas Económicas y financieras del Gobierno del Perú para el Período 1º de Abril, 1999 al 31 de Marzo, 2002. Disponible en http´://www.mef.gob.pe/cartafmi.html.

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