Durante gran parte del siglo pasado la educación peruana se debatió entre la postración y la indiferencia de los diferentes gobiernos. La carencia de una política de Estado no permitió la continuidad de la política educativa, de manera tal que las acciones del Ministerio de Educación estuvieron caracterizadas por ser parciales, fragmentadas y en muchos casos erráticas (1).Durante la década de los noventa se asumió una aceptación fácil de la problemática escolar, es decir, se trivializó la política educativa con la aplicación de acciones aisladas pero “espectaculares” como la inauguración de locales escolares, reparto de computadores y libros, etc.
Durante la actual administración se asume como fundamental la necesidad de contar con un Proyecto Educativo Nacional (PEN) que determine un horizonte para la educación peruana, es por ese motivo que en el año 2002 mediante D.S. 007-2002-ED se reincorporó al Consejo Nacional de Educación (CNE) a la estructura orgánica del Ministerio de Educación como órgano especializado, el mismo que viene implementando mecanismos para el diálogo y consulta ciudadana en la perspectiva de construcción del PEN.
En agosto del 2005 sale a la luz el PEN(2) dando así cumplimiento al mandato del artículo 81 de la Ley General de Educación Ley Nº 28044. El citado documento plantea como objetivo estratégico número uno el logro de oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos, es decir, nos presenta el reto de enfrentar la inequidad y la baja calidad de la educación de los más pobres como primera prioridad.
La educación como derecho humano consagrado en la legislación internacional, no sólo coadyuva al desarrollo de cada persona, sino que permite a los sujetos interactuar con determinadas capacidades. En ambos casos la educación resulta una necesidad en el desarrollo de la condición humana y por ello es un derecho. En la medida que existe un nexo consustancial entre sujeto individual y colectivo, debemos entender también que la equidad educativa es inseparable al mismo derecho a la educación, en consecuencia, no existe derecho a la educación si equidad y viceversa(3).
Dimensiones de la equidad en la educación
Si entendemos por equidad igualdad de oportunidades para educarse con calidad y pertinencia, deberíamos considerar sus distintas dimensiones como equidad en el acceso, equidad en los aprendizajes, equidad en los recursos educativos, equidad de género, equidad por área de residencia, etc.
Más allá de cualquier definición la estadística oficial publicada por el MED(4) nos permite afirmar que (ver cuadro 1) en lo que equidad de género se refiere, en el tema de cobertura (bruta y neta), las cifras son parejas o en algunos casos favorecen al género femenino como es el caso de la cobertura neta en primaria (93% mujeres y 92% varones) y la cobertura neta en secundaria (71.4% mujeres y 68.1% varones), sin embargo el porcentaje de desaprobados, retirados y estudiantes con extra edad desfavorece a las mujeres.
Los indicadores de la educación clasificados por área de residencia manifiestan un evidente desequilibrio desfavorable al ámbito rural. El número promedio de años de escolaridad de la población adulta es mayor para el área urbana 9.9 frente a 6.6 del área rural, sin embargo, en el caso del porcentaje de estudiantes retirados se da la situación inversa: 2.4% urbano y 9.0% rural para primaria; y, 4.6 % urbano y 10.8% rural para secundaria. Esto explica en gran medida, igual desbalance en el tema de la extraedad, 5.3% urbano y 16.3% rural para primaria; y, 8.1% urbano y 23.5% rural para secundaria
La cobertura neta del sistema educativo en los sectores de pobreza extrema para los niveles de inicial y secundaria es casi la mitad de la que se observa en los sectores no pobres. En el primer caso la cobertura de la educación inicial en el sector de extrema pobreza es del 35.7% y en el sector no pobre del 66.5%, asimismo, caso la cobertura de la educación secundaria en el sector de extrema pobreza es del 47.9% y en el sector no pobre del 83.4%.
El porcentaje de retirados y desaprobados (fracaso escolar) en educación primaria para los sectores de pobreza extrema es del 26.1% y en los sectores no pobres del 7.6%, es decir, el fracaso escolar es 3.4 veces mayor en los niños pobres extremos que cursan la escuela primaria. Como una consecuencia lógica, el porcentaje de extraedad es de 20.2% en el sector de pobreza extrema frente al 4.1% en el sector no pobre.
La equidad de la educación como es evidente esta íntimamente ligada a la pobreza estructural que afecta a la mayoría de la población de este país, en esa medida se afirma que, como los demuestra la Evaluación Nacional 2004 desarrollada por el Ministerio de Educación(5), los más pobres son los que están peor en términos de aprendizajes, en tanto que las escuelas con mayores carencias materiales reciben más tarde a sus profesores, como es el caso de las poblaciones amazónicas; y, cuando éstos llegan, son los profesores con mayores deficiencias en su desempeño, a los mismos que se les paga “tarde, mal y nunca”.
Si asumimos a la equidad de la educación como un problema, esto es, como la discrepancia entre una situación real y otra deseada, podemos afirmar, a partir de la lectura de los indicadores que el derecho a la educación de todos los peruanos es sus diversas dimensiones relacionadas a la equidad, es todavía una aspiración.
Equidad y componentes de la función de producción de la educación
Otra perspectiva para el análisis de la equidad en educación es su planteamiento desde la función de producción de la educación, a partir de esta óptica se plantea la equidad en la asignación de recursos y fondos; la equidad para el desarrollo autónomo de la gestión pedagógica, administrativa e institucional; los factores contextuales que favorecen la equidad; y, la equidad de los productos educativos (ver esquema 1).
En el primer caso, la asignación de recursos desde el nivel central desfavorece la equidad, es decir, cuando la provisión de materiales educativos, mobiliario e infraestructura se decide en el Ministerio de Educación (Lima), como ha sido en los últimos años (caso específico la distribución de textos), ésta ha demostrado poca efectividad en relación inversión total y a los costos de distribución. De la misma forma, los fondos con que cuenta la Unidad Ejecutora (DRE o UGEL) no llegan directamente a los estudiantes, ésta se encarga de los procesos de programación del plan - presupuesto, elaboración del plan de adquisiciones y de la distribución de los recursos, demostrando en la mayoría de los casos una gran desproporción entre los fondos asignados a su sede y los distribuidos a las Instituciones Educativas.
Desde la perspectiva del proceso educativo, la autonomía de las decisiones de las Instituciones Educativas en el campo de la gestión pedagógica es fundamental para el logro de la calidad y pertinencia de los aprendizajes. Asimismo, en el campo de la administración, la evaluación y selección de los docentes debe ser con la participación de todos los estamentos representados en el Consejo Educativo Institucional (CONEI).
En el terreno institucional para educar se requiere de un liderazgo democrático que fomente la participación y promueva la construcción de un proyecto estratégico. El proceso educativo es, fundamentalmente, interacción entre los sujetos, en ese sentido el clima escolar es el sustento básico sobre el cual se desarrollan todos los procesos al interior del espacio educativo(6).
Está demostrado que los factores contextuales, es decir, la influencia que sobre el aprendizaje tiene el “capital cultural familiar”, las “condiciones de educabilidad” que brinda la sociedad a los estudiantes; y; el “capital social” con que cuenta la comunidad circundante a la Institución educativa explican en gran medida la efectividad de la educación.
Teniendo en cuenta los aspectos antes mencionados es previsible que el producto educativo optimo este determinado por la combinación adecuada de recursos, procesos y factores contextuales. La mayor y mejor inversión del Estado en estos aspectos será, finalmente, fruto de la política educativa y de las restricciones de la caja fiscal.
A partir del análisis anterior se puede deducir que si solamente se asume a la educación como “necesidad social” se corre el riesgo de invertir en ella pesando solamente en su rentabilidad y el costo - efectividad. Si se pone énfasis en su dimensión social haciendo dicotomía de su soporte en la persona (individual) se puede “racionalizar del servicio educativo”, vulnerando el mismo derecho personal a la educación en aras de una racionalidad social.
Equidad, eficiencia y financiamiento de la educación
La evidencia nos indica que en el Perú el aumento de la cobertura se logró a costa de la disminución de la calidad, la equidad y la pertinencia, sin embargo, tal como lo demuestran las cifras, existe aún una parte de la población no incorporada a la escuela, como es el caso del área rural y urbano marginal.
Sin bien es cierto el nivel de la inversión medido en términos del Gasto Público en Educación (GEP) respecto del Producto Bruto Interno (PBI) no ha superado los niveles alcanzados en la década del sesenta (4.5% en 1966), y como consecuencia de esto se ha operado un deterioro constante del costo medio año/estudiante. La forma como se han formulado los presupuestos del sector y la manera como se ha asignado a cada unidad ejecutora no han favorecido la mayor eficiencia del sistema, es decir, el nivel y calidad de la inversión en educación, a pesar de ser bajos no ha favorecido una mejor relación entre el costo y la efectividad de la educación.
Lo anterior sumado al fracaso escolar ha sido una grave dificulta que ha impactado negativamente sobre la productividad del sistema. En consecuencia, el bajo nivel de inversión en educación pública y la baja productividad del sistema, en conjunto, ha generado la mayor inequidad del sector educativo.
La experiencia latinoamericana en el financiamiento de la educación no ha mostrado una mejora sustancial en la equidad, tal es el caso del financiamiento de la oferta con criterio de discriminación positiva, procedimiento por el cual se asignan los recursos a las escuelas más “carenciadas” con resultados muy relativos como es el caso de las 900 escuelas de Chile. Esta experiencia demuestra necesaria la mejora de las condiciones de inicio de los estudiantes y de los recursos.
Otro enfoque es el del financiamiento de la demanda, en este caso también la experiencia chilena es aleccionadora en tanto que el sistema de subvenciones directas por alumno no ha favorecido en absoluto la equidad de la educación(7), en el mismo sentido, los programas de transferencia condicionada aplicados en Brasil y México, entendidos éstos como la asignación una mensual en efectivo a las familias han generado un bajo impacto en el rendimiento escolar de los estudiantes(8).
La experiencia de los Círculos de Auto Educación Docente (CAD) que promueve el Instituto de Pedagogía Popular (IPP-Perú) demuestra que modificar la calidad del factor docente -como grupo y no a nivel individual- tiene un impacto significativo en el control de la desigualdad educativa.
La propuesta: una gestión democrática y participativa
La única manera de enfrentar la falta de equidad de la educación es desde la organización de los actores a partir de un profundo proceso de descentralización que permita a las escuelas y colegios organizados en Redes Educativas Institucionales (REI) (9) participar de la toma de decisiones, concertar planes y presupuestos, responsabilizarse por los resultados; y, ejercer la vigilancia ciudadana (ver esquema 2). En este sentido la Ley General del Educación Ley Nº 28044 y el Reglamento de Gestión del Sistema Educativo D.S. 009-2005-ED no abren muchas posibilidades.
En una primera etapa es importante la identificación e involucramiento de los agentes y actores directa o indirectamente responsabilizados en el desarrollo de la educación local. Esto implica comprometer al gobierno regional y local con las acciones intersectoriales desde el campo de la educación, más aún, a las direcciones regionales y locales de educación que cumplan su función a cabalidad. Como es de esperarse convocar los actores protagónicos, llámese padres de familia, estudiantes, docentes y personal jerárquico, administrativo y de servicio de las instituciones educativas, de la misma forma, los funcionarios locales y otros miembros de la comunidad
El dimensionamiento del espacio educativo, empieza con la conformación los Consejos Educativos Institucionales (CONEI) en donde no los hubiera, y el fortalecimiento e institucionalización en donde estuvieren instalados pero no desarrollen actividad alguna. El conjunto de los miembros de los CONEI de un espacio educativo determinado pueden constituirse en REI.
El espacio educativo llámese provincia o distrito organizado en REI, en el caso que coincida con una Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), podrá organizar cada Unidad de Costeo (UC) (10) sobre la base de una REI. Durante este proceso de dimensionamiento, los integrantes de los CONEI tendrán la oportunidad de desarrollar capacidades de gestión y administración de las instituciones educativas.
En el proceso de organización, el conjunto de los integrantes de los CONEI de la localidad, agrupados en asamblea, pueden dar lugar a la creación de una o más REI en su ámbito y similar número de UC. De la misma forma, elegir el Consejo Educativo de cada Red con su respectivo responsable de meta. En este proceso los miembros de los Consejos Educativos de Red deberán desarrollar capacidades para el diseño, formulación y gestión de proyectos educativos y de inversión.
En la etapa de funcionamiento los miembros de las diversas instancias de participación tendrán la responsabilidad de participar en la gestión de sus instituciones y redes institucionales, ya sea como miembros o responsables de los comité de caja para la programación del plan presupuesto, así como en el de adquisiciones de bienes y servicios de la UE que le corresponda.
Los proyectos educativos articulados como materialización de las políticas de equidad
La efectividad del Proyecto Educativo Nacional será contrastada en la medida que sus propuestas se concreticen en el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) formulado por el Ministerio de Educación, y en los Planes Operativos Anuales (POA) de cada una de las Unidades Ejecutoras involucradas en la provisión del servicio educativo público. A su vez las Instituciones Educativas pondrán jugar el papel de unidades formuladoras de Proyectos de Inversión Pública (PIP), es decir, deberán desarrollar capacidades – sobre la base de sus Proyectos Institucionales – para el diseño, formulación y gestión de proyectos bajo el enfoque del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Este proceso favorecerá la materialización de los objetivos estratégicos del PEN en actividades, recursos y metas de cada presupuesto anual hasta el 2021.
Las organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la educación deberán hacer vigilancia estricta del cumplimiento de los compromisos adquiridos, antes y durante el proceso de formulación ejecución y evaluación del presupuesto público.
Para lograr este propósito el PEN deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER), asimismo, los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE) deberán estar articulados a los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y a los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia.
Esta propuesta de descentralización es una oportunidad para que los actores del proceso educativo desarrollen su derecho a una educación de calidad, equitativa y pertinente promoviendo la toma de conciencia del problema. Si una propuesta de esta naturaleza surge solamente de los especialistas, las soluciones vendrán de arriba y cuando se crea conveniente y no como demanda y urgencia del pueblo.
(1)Publicado con el nombre de Equidad Educativa ¿El Proyecto Educativo Nacionales una Oportunidad? en: Instituto de Pedagogía Popular. Informe Nro 44. Diciembre 2005.
(2)Hacia un Proyecto Educativo Nacional 2006 – 2021. Propuesta del Consejo Nacional de Educación. Lima – Perú, Agosto del 2005.
(3)Sigfredo Chiroque Chunga. La Equidad Educativa como Derecho Individual y Colectivo. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(4)Ministerio de Educación. Indicadores de la Educación. Perú 2004. Lima – Perú, 2005.
(5)Ministerio de Educación. IV Evaluación Nacional del Rendimiento Estudiantil – 2004. Resultados. Lima – Perú, noviembre del 2005.
(6)Manuel Iguíñiz, presidente de Foro Educativo y miembro de Tarea, explica que la gestión es un componente inherente al proceso formativo global, no se puede separar en la educación, pues tiene que ver con el tipo de gobierno de la institución educativa y con las relaciones entre todos. "La escuela educa en su conjunto, no sólo en el aula sino también en el cotidiano acontecer de la misma".
(7)Pablo Venegas C. PIIE. Políticas Educativas en Chile: Lecciones y Desafíos. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(8)Marcela Fajardo América Latina Políticas Educativas de Acción Afirmativa Situación, Tendencias y Perspectivas. EN: Seminario Equidad, Desarrollo y Políticas Educativas. Lima, octubre del 2005.
(9)Ver artículo 40º del Decreto Supremo Nº 009-2005-ED. Reglamento de Gestión del Sistema Educativo
(10)Se denomina al conjunto de Instituciones Educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la Unidad Ejecutora (UE). Está bajo la dirección del titular de la Institución Educativa (responsable de meta) líder del área circundante, el que se denominará “Centro Base”. Las funciones de la unidad de costeo son elaborar y evaluar el presupuesto anual; la propuesta de asignación trimestral del gasto y la solicitud de calendarios de compromiso. Asimismo, participar como miembro en comité de caja y elaborar el plan de adquisiciones de la UE.
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