En estos meses de octubre y noviembre, el Gobierno central y el Congreso de la República deciden los montos del Presupuesto General de la República para el próximo año, 2006. Aquí, se fijará el monto presupuestal para Educación y cómo se distribuye en todo el país. ¿Seguiremos las Regiones aceptando que todo se decida desde Lima? ¿Qué factores intervienen cuando se deciden los montos presupuestales? ¿Cuál debería ser el Presupuesto que deberíamos reclamar a nivel nacional y regional? ¿Cómo debería ser la distribución presupuestal? (1)Presupuesto Nacional
Bien sabemos que el Producto Bruto Interno (PBI) es el valor de lo que el país produce en un año determinado. De acuerdo a cifras oficiales (ver Cuadro N° 1), el PBI-2004 tuvo un valor de 232,200 millones de nuevos soles; mientras que en este año (2005) está previsto que suba a los 253,000 millones de nuevo') soles y para el próximo año (2006), a unos 270,000 millones de nuevos soles. ¿Cuánto del PBI se deriva para financiar la educación pública? En términos absolutos está creciendo la cantidad de plata que se dedica al sector; sin embargo, en términos relativos, podemos observar que viene disminuyendo el porcentaje' del PBI asignado a la educación. Si en el 2004 fue de 3.87%, para el 2005 se reduce al 3.71% y - según las cifras - expuestas por el Ministro PPK el porcentaje para el 2006 será aún menor y apenas llegarían al 3.51 %.
En realidad, el Gobierno central no está cumpliendo con las previsiones del Foro Acuerdo Nacional que había señalado que se debería llegar a no menos del 6% del PBI para educación, con un crecimiento anual no menor del 0.25%. Como vemos, en lugar de crecer el porcentaje del PBI para educación, más bien disminuye. Si se cumpliese el Acuerdo Nacional, el próximo año se debería pasar del 3.71 %, por lo menos, al 3.96% (3.71 + 0.25), lo cual significa que el Presupuesto para Educación debería ser de 10,712 millones de Nuevos soles (cuando se han previsto solamente 9,501 millones de nuevos soles).
Unidades Ejecutoras
El Presupuesto del Sector Educación (PSE) no solamente tiene problemas de tamaño, sino también en su distribución regional. Para comenzar, veamos como se generan problemas con las Unidades Ejecutaras de Presupuesto (UEP).
Como podemos apreciar en el cuadro 2, al interior del pliego Gobierno Regional los centros y programas educativos dependen técnica y normativamente de la Unidad de Gestión Educativa Local UGEL,(2) pero desde la perspectiva financiera, de la Unidad Ejecutora de Presupuesto UEP, la misma que puede incluir una UGEL o a un conjunto de ellas.
En la región San Martín, en lo que a educación se refiere, existen sólo cuatro UEP que agrupan a 10 UGEL, 77 distritos y 1,916 instituciones educativas de gestión estatal. El sentido común nos reclama que deberían existir al menos 10 UEP; sin embargo, la decisión de crear más depende del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Éste sólo aplica criterios financieros para definir la creación de UEP sobre la base de una ejecución anual de 6 millones de nuevos soles. Esto, como es evidente, poco favorece a la descentralización fiscal del sector educativo público y a la equidad de su distribución provincial y distrital.
Presupuesto Regional
Es evidente que las regiones del país no reciben montos presupuestales que guarden coherencia con la población total, ni con el número de matriculados, ni con la situación de pobreza en que se encuentran. Veamos el caso del Presupuesto nacional del 2002. En este año, el monto del presupuesto nacional de educación que se quedaba en Lima fue del 34.3%. Esta cifra no guardaba correspondencia con ni con el volumen de matriculados, ni con el total de pobIación en este departamento, ni mucho menos con su situación en el ranking de pobreza.
En cambio nuestra Región - en este mismo año - solamente recibió para educación el 2.5% del Presupuesto Nacional destinado para educación. Este porcentaje era inferior aI 3.14% de estudiantes matriculados que hay en San Martín (respecto al total nacional) y también por debajo del 2.9% de población de peruanos que viven en la Región. Tampoco, se siguió una política de discriminación positiva, asumiendo la situación de pobreza en la Región.
Siguiendo una lógica elemental, deberíamos asumir que el Presupuesto para nuestra Región no debería inferior aI 2.9% del total nacional, para que -por lo menos- coincidiese con el porcentaje de peruanos que viven en San Martín.
Distribución Interna
En el presente año (2005), se asignaron algo más de 212 millones de nuevos soles como Presupuesto para educación en la Región San Martín. De este total, el 44.3% se quedaba en la Unidad Ejecutara del Bajo Mayo con sede en Tarapoto; el 29.0% en la Unidad Ejecutara de San Martín, con sede en Moyabamba; el 17.5% en la Unidad Ejecutara del Huallaga Central con sede en Juanjui; y el 9.2% en la Unidad Ejecutara del Alto Huallaga con sede en Tocache. Cabría preguntarse: ¿Esta es una adecuada distribución del Presupuesto dentro de nuestra Región?
Gasto Público Regional en Educación
Definido el Gasto Público Regional en Educación (GEPR) como el presupuesto total que ejecutan los órganos y organismos del sector público regional que cumplen la función educación y cultura(3), pasamos a la lectura de las cifras (ver Gráfico 1 ).
En 1981 el GEPR representaba el 0.6% del PBI Regional (PBIR)y tan sólo el 12.7% del Gasto Público Regional (GPR). En 2005, el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para Educación representa: eI 4.6% del PBIR y eI 43.7% del GPR. Esto significa que en los últimos veinticinco (25) años el GEPR ha tenido un crecimiento importante tanto en términos absolutos así como en relación al Gasto de Gobierno Regional (GBR) y al Producto Bruto Interno Regional (PBIR). En nuestra Región, la educación presupuestalmente hablando ha sido tratada con relativa deferencia.
¿En qué hemos gastado dentro del sector educación? Tal como se observa en el Gráfico 2, a nivel agregado, la principal característica del presupuesto es su fuerte componente de gastos operativos: El 9'1.1 % de los recursos están destinados a gasto corrientes y tan sólo eI 2.9% a gastos de capital. Más aún, respecto del total, el 92% se destina a gastos de personal y obligaciones sociales, es decir, al pago de planillas del personal docente y administrativo.
Sin bien es cierto el proceso de enseñanza y aprendizaje requiere de un alto componente de potencial humano tanto de los docentes como de apoyo administrativo, el nivel de recursos destinados a la adquisición de bienes y servicios es insuficiente: 4.7%.
Lo anterior explica la creciente pobreza educativa que afecta a las instituciones educativas, fundamentalmente del área rural. La carencia de útiles escolares y material de apoyo didáctico son sus principales carencias, a pesar del esfuerzo estatal por dotar a los estudiantes de libros y cuadernos de trabajo.
Niveles y Modalidades
Otra perspectiva para el análisis de la asignación de recursos públicos para la educación regional es la distribución del presupuesto / gasto por programas, en este caso por niveles y modalidades educativas
Tal como se observa en el gráfico 3 el grueso del gasto se concentra a nivel de la educación básica: 82.9% sumados inicial (8.0%), primaria (43.6%) Y secundaria (30.7%).
Este panorama reproduce de alguna manera la tendencia nacional en tanto que existe un importante 6.2% destinado a la administración de la ORE y las UGEL, sin embargo, se destina tan sólo el 0.6% a la educación especial.
La inversión por estudiante, es decir, el costo medio año alumno por niveles educativos (4) nos da una cabal idea del nivel de recursos que se destina a la educación en el ámbito regional
La evolución de la inversión por estudiante en el periodo de análisis 1981 2005, ha sitio marcada por la tendencia nacional, es decir, mientras la matrícula iba aumentando el presupuesto asignado, en términos reales, se mantenía en los mismos niveles lo que ha traído como consecuencia que el presupuesto asignado para 2005 represente el 85.6% de lo que se invirtió por estudiante en 1981.
La data disponible nos permite describir la evolución en términos reales ($ de 1994) de los costos por niveles educativos para el periodo 1999 2005.
En promedio la inversión por estudiante se ha incrementado de $.191 a $ 212 es decir ha aumentado el11 % (ver gráfico 4) operándose el la evolución más favorable en el nivel de la educación primaria de $139 a $ 166, esto es, 19%,mientras en la educación especial la inversión por estudiante se ha reducido en 27%, en términos monetarios: de $950 a $698.
Otros niveles tales como inicial se mantuvieron en $152 los últimos siete (7) años, de otro lado, la inversión por estudiante de educación secundaria se incremento de $208 a $223, esto es, creció en 7%.
Reflexión Final
El panorama presentado, tanto desde perspectiva de la pobreza educativa como de la situación financiera de la educación pública, nos obliga plantear la necesidad de elaborar propuesta de financiamiento a nivel regional que permita una asignación de recursos considerando las necesidades educativas de las provincias, distritos, y dentro de ellos, las características particulares de las instituciones y programas educativos, así como las redes institucionales que funcionan tanto en el área urbana como en el área rural.
En este sentido una primera cuestión sería que la DRESM tome el liderazgo como responsable de la política educativa del sector en la región, para tal efecto tendría que delegar las funciones de la administración escolar. De ser esto así, cada unidad administrativa provincial, es decir, cada UGEL deberá ser considerada como UEP, a partir de esta reestructuración organizacional y financiera, los programas e instituciones se agruparán en redes institucionales, las mismas que para efectos presupuestales serán consideradas Unidad de Costeo (5).
Sobre la base de esta nueva organización, la distribución de los recursos se hará más eficiente a partir de la aplicación de un índice de asignación del gasto que facilite una mayor equidad al interior del espacio regional, de manera tal que se dote de manera directa a las instituciones y programas educativos de los insumos necesarios que coadyuven a la mejora de los procesos de enseñanza y aprendizaje, y de esta manera revertir la situación de pobreza educativa que afecta a la región.
(1) Publicado con el nombre de Presupuesto Educativo en la Región San Martín en: Instituto de Pedagogía Popular. Educación y Cambio Nº 5. Moyobamba, Octubre del 2005.
(2) La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Ley General de Educación Artículo 73º.
(3) El presupuesto inicial de apertura PIA consigna los recursos que la Ley General de Presupuesto autoriza a gastar. El presupuesto devengado son los recursos consignados en los calendarios de cada UEP.
(4) Un indicador importante para el análisis del GEP es el costo medio año/alumno, éste representa en unidades monetarias la cantidad de recursos totales que asigna el presupuesto anual en promedio por cada alumno matriculado en el sistema educativo.
(5) La Unidad de costeo UC agrupa a un conjunto de Instituciones educativas ubicadas en una determinada área geográfica de la UGEL. Está bajo la dirección del Titular de la institución educativa líder del área circundante a la que se denominará “Centro Base”. Tiene como propósito fomentar la desconcentración en la asignación de recursos. La UC designará un responsable de meta con capacidad de decisión respecto de las prioridades de las instituciones y programas educativos, el mismo que participará en el comité de caja y en la elaboración del plan de adquisiciones de la UEP.
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