Educación 2001 – 2006: gasto público y Proyecto Educativo Nacional

Luego de la década de los noventa, con el advenimiento de la transición democrática, se vislumbraron nuevos horizontes para la educación peruana. El Acuerdo Nacional y la dación por el Congreso de Republica de la Ley de Educación Ley Nº 28044, nos hicieron pensar que se iniciaba un ciclo de bonanza para la educación peruana. A pesar de esto, estamos casi al final de un periodo de gobierno que en lo que educación pública se refiere, tiene pocos logros que mostrar (1).

Política educativa

Durante el periodo 2001 al 2005, el Ministerio de Educación ha continuado con la política de cambios parciales y fragmentados en el sistema, los intentos de hacer política educativa han quedado truncos por la “mezquindad” de los hacedores de la política económica. A pesar del inicio auspicioso que presentaban los principales lineamientos de política educativa planteados durante la gestión del ministro Nicolás Lynch, los objetivos propuestos no se han logrado concretar por falta de recursos fiscales.

En lo pedagógico, más allá del reparto de libros para el 1er, 2do y 3er año de secundaria, no ha habido cambios fundamentales en los propósitos, contenidos y metodologías de enseñanza y aprendizaje.

La administración se ha entrampado en un proceso de racionalización que no ha cumplido con el objetivo de adaptar la oferta a la demanda cuantitativa por educación, sino por el contrario, se ha limitado a declarar excedencia de masiva sin reubicar a los docentes en otras instituciones, lo cual a traído como consecuencia que las escuelas más pobres se queden sin maestros.

El proceso de descentralización no ha desarrollado mayores avances. El MED se a limitado a transferir funciones al Gobierno Regional de Lima Provincias, es decir, presupuesto, acervo documentario e infraestructura de cada UGEL(2). Sin embargo los programas estratégicos como Huascarán, Educación en Áreas Rurales (PEAR), Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria (MECEP-BID II), se siguen manejando centralizadamente.

Cabe resaltar el anunció presidencial de cumplir con la promesa electoral de duplicar las remuneraciones de los docentes es el única medida de política que ha tenido continuidad, a pesar que al final de su mandato difícilmente se llegará a esta cifra.

¿Presupuesto o gasto público en educación?

La coyuntura en el campo de la educación esta ganada por la discusión acerca del presupuesto que el poder Ejecutivo propondrá al Congreso para su aprobación. Sin embargo ¿Cuál es la importancia de esta discusión? ¿Tiene el MED de educación capacidad negociadora? ¿Qué es lo que realmente se discute?

La discusión entorno a las necesidades financieras del sector se circunscribe a la propuesta del ejecutivo, es decir, a la suma de intenciones del MED y de los Gobiernos Regionales de incluir en su programación objetivos, metas, actividades y recursos para el desarrollo de acciones educativas en los ámbitos de su competencia, de allí que estas se consoliden dentro de la Estructura Funcional Programática del Sector Público Nacional como la función(3) 09 educación y cultura.

Lo que está en la mesa de discusión no es la propuesta de los técnicos del MED, sino la propuesta agregada de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF. En consecuencia, mal que bien el MED sólo puede “defender” el presupuesto de la sede central, UGEL de Lima Metropolitana(4), universidades y otras instituciones del Sector, monto que no llega ni al 20% del presupuesto asignado a Educación.

Ante tal argumento la capacidad negociadora del MED se reduce a su mínima expresión, en tanto que las funciones en lo presupuestal y administrativo tienden a ser responsabilidad de los Gobiernos Regionales, para concentrarse en los aspectos técnico pedagógicos y normativos de la política educativa nacional.

El foco de la discusión esta centrado en las prioridades de la coyuntura, en donde la educación lleva las de perder, en la medida que la rentabilidad política es de corto plazo. Lo único que genera expectativa son las obras concretas, sin embargo la educación, por lo general, proporciona réditos en el mediano y largo plazo, por lo tanto es rentable al inicio de un gobierno como “promesa electoral” y no al final cuando los gobiernos ven esquivas las preferencias populares. Es por ese motivo dice que el “ciclo político” siempre ha sido pernicioso para la educación.

El análisis empieza a tener relevancia cuando el presupuesto es visto como un proceso, es decir, en sus diferentes etapas y fases. La etapa de programación y formulación, donde se definen los objetivos, metas, actividades y recursos está cargo de cada sector articulado al MEF, sin embargo, la aprobación corre por cuenta del Congreso de la República.

En etapa de ejecución, con arreglo a mayores necesidades y/o recursos, se tramita ante el poder legislativo un crédito suplementario que a la postre modifica el presupuesto inicial (PIA), finalmente lo que se consigna en Calendario de Compromisos(5) es presupuesto inicial modificado (PIM). Una vez comprometidos(6) los recursos, se dan por devengados(7), se giran(8) a las cuentas de cada Unidad Ejecutora(9) (UE) y luego se pagan(10) remuneraciones, bienes, servicios, se adquiere mobiliario, se ejecutan obras, etc.

Finalmente, ante el argumento de las cifras, es evidente que una medida más exacta del esfuerzo fiscal en educación es el gasto más que el presupuesto, en la medida que este último sólo refleja intenciones, a diferencia del gasto que es en realidad la expresión monetaria de los recursos efectivamente utilizados en la función educadora del Estado.

¿Otra brecha por cerrar?

La explicación precedente nos anima la siguiente pregunta ¿Es el prepuesto aprobado lo que finalmente gastan las UE? Si existe alguna diferencia ¿Cuál es la brecha entre presupuesto y gasto?

A pesar de la importancia de la implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) desde 1999, la complejidad de los diferentes procesos logísticos y trámites administrativos que se cruzan en cada fase de la ejecución presupuestal generan retrasos en la obtención de bienes, el pago del personal contratado y de obligaciones sociales, lo que finalmente impide que la totalidad de los recursos consignados en el calendario de compromisos se ejecuten, perjudicando así a las instituciones educativas.

Ya que la visión nacional del presupuesto esconde las inequidades regionales, el análisis a nivel de cada UE nos llevará a concluir cuales son las reales ineficiencias de la administración presupuestal.

Una conclusión importante a la luz del análisis anterior es la necesidad de “sincerar” las cifras respecto del monto de recursos que se destina a la educación pública. ¿Es conveniente hacer comparaciones entre el PBI y las intenciones de gasto en educación que es el presupuesto? ó ¿Sería mejor comparar este agregado macroeconómico con el presupuesto realmente gastado? ¿Cuan relevante es esta diferencia?

Tal como se puede apreciar en el cuadro 1, las diferencias encontradas nos alejan aún más de la meta fijada a por el Acuerdo Nacional, y lo que es peor, proporcionan argumentos en contra de la vigencia de la escuela pública.

La evidencia nos indica que existe una diferencia importante entre el presupuesto y el gasto, lo cual modifica de manera sustancial su participación respecto del PBI, situación por demás comprometedora respecto de la meta del 6%, y lo que es peor aún, refleja una alta ineficiencia, es decir, pone en “tela de juicio” la capacidad institucional de gasto.

Seria exagerado de nuestra parte responsabilizar a la actual gestión por la ineficiencia del gasto, en todo caso habría que establecer el grado de responsabilidad en cada una de las 245 UE que desarrollan actividades de manera directa o indirecta en el campo de la educación y la cultura a cargo del sector público.

En consecuencia, más allá de datos cuantitativos, se necesita saber cuál es el compromiso real con el sector educativo público para el largo plazo, es decir, en que medida se garantiza el financiamiento de la escuela pública frente a los avatares de la política económica.

Propuestas de política

El desafío más importante a enfrentar en un contexto de descentralización, es el de proporcionar mayor autonomía económica a las instituciones educativas, pero de manera progresiva.

Para lograr este propósito, en una primera instancia, se debe consolidar a la Dirección Regional de Educación (DRE) como el ente orientador de la política educativa de su ámbito, en este sentido es importante que todas cuenten con un Proyecto Educativo Regional (PER) que permita canalizar sus recursos hacia la función de enseñanza y aprendizaje, en base a Planes Estratégicos, que generen la necesidad de elaborar de Perfiles bajo el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para afrontar problemas concretos de la escuela pública. Asimismo, los proyectos estratégicos ahora bajo la administración del MED: Huascarán, PEAR y MECEP-BID II deberán ser transferidos a las regiones mediante la modalidad de acuerdos de gestión que den estabilidad a los contratos de préstamo suscritos con los organismos internacionales.

En una segunda instancia, luego que las DRE se hacen responsables en lo técnico y normativo de la política educativa de su región, éstas transferirán a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) la administración de todas las instituciones educativas de su provincia. Asimismo, luego de una reestructuración organizacional, administrativa y financiera, todas las UGEL se deberán constituir en UE.

Como sabemos, el proceso de conformación de una UGEL en UE tiene sus implicancias políticas, administrativas y presupuestales. En esa medida esta instancia deberá agrupar a cada ámbito en un conjunto de Redes Educativas Institucionales(11) organizadas en Unidades de Costeo, para de esta manera optimizar el uso de los recursos. La institución educativa como primera y principal instancia del sistema educativo descentralizado deberá ser la principal beneficiaria de esta mayor eficiencia.

La organización de la red se logrará integrando las escuelas ubicadas en cada zona combinando criterios geográficos, ecológicos, socioeconómicos, culturales y políticos. Las redes se agruparán en torno a una Institución Educativa que se denomina Centro Base, el mismo que es seleccionado por criterios de accesibilidad, equipamiento e infraestructura adecuada. El coordinador de la red será el director de la Institución Educativa que ejercerá el rol de Centro Base, de la misma forma, será el responsable de meta de la Unidad de Costeo y tendrá capacidad de decisión sobre las prioridades de recursos de las Instituciones Educativas de la red.

Las funciones de la unidad de costeo serán elaborar y evaluar el presupuesto anual; la propuesta de asignación trimestral del gasto y la solicitud de calendarios de compromiso. Asimismo, participar como miembro en comité de caja y elaborar el plan de adquisiciones de la Unidad Ejecutora.

La institución educativa tendrá como responsabilidad controlar el cumplimiento de programación de gastos; evaluar la correcta administración de los recursos directamente recaudados; y, brindar información periódica respecto del avance de las metas físicas y presupuestales.

La organización de las escuelas en forma de red les permitirá trabajar coordinadamente, asumir responsabilidades en forma conjunta y desarrollar proyectos comunes. Para tal efecto la UGEL deberá contar con el registro de los Consejos Educativos Institucionales, asimismo, deberán conformarse los Consejos Educativos de Red como órganos de participación, concertación y vigilancia ciudadana a este nivel.

Finalmente, el Plan de Desarrollo Educativo Local elaborado por iniciativa de la UGEL con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE) deberá estar articulado a los Proyectos Educativos de las Redes Educativas Urbanas y a los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de la Provincia.

Proyecto Educativo Nacional: entre el optimismo y la desesperanza

La puesta en discusión de la propuesta de PEN por el Consejo Nacional de Educación no hace sino mantener el optimismo de que de ahora en adelante se propongan para la educación pública políticas de Estado y no de gobierno. Sin embargo se vislumbra para el próximo periodo de gobierno una insistencia en la ortodoxia fiscal que a la larga perjudicará el “día a día” de la educación. Esperemos, pues, que esto se supera sobre la base de la participación popular y el consenso.

(1) Artículo publicado en la Revista Pedagógica Maestros Nº 25 y 26, pp. 58-61. Lima, diciembre del 2005
(2) La actual Dirección Regional de Lima Provincias con sede en la ciudad de Huacho comprende las UGEL, 08 Cañete, 09 Huaura, 10 Huaral, 11 Cajatambo, 12 Canta, 13 Yauyos, 14 Oyon, 15 Huarochiri y Barranca 16.
(3) La función es el Nivel máximo de agregación de las acciones del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado. Para el efecto se considera la función 00 Función Genérica, 01Legislativa, 02 Justicia, 03 Administración y Planeamiento, 04 Agraria, 05 Asistencia y Previsión Social, 06 Comunicaciones, 07 Defensa y Seguridad Nacional, 09 Educación y Cultura, 10 Energía y Recursos Minerales, 11 Industria, Comercio y Servicios, 12 Pesca, 13 Relaciones Exteriores, 14 Salud y Saneamiento, 15 Trabajo, 16 Transporte, 17 Vivienda y Desarrollo Urbano.
(4) La Dirección Regional de Lima, aún pendiente de transferir a la Municipalidad Provincial, comprende las UGEL 01 San Juan de Miraflores, 02 San Martin de Porras, 03 Cercado, 04 Comas, 05 San Juan, de Lurigancho, 06 Vitarte y 07 San Borja.
(5) Monto (techo) presupuestario máximo para comprometer gastos, autorizado a las UE por la DNPP, a nivel de la combinación Función / Programa, Fuente de Financiamiento y Grupo Genérico de Gastos.
(6) Fase del ciclo del gasto donde se afecta total o parcialmente el techo presupuestal autorizado por el Calendario de Compromisos del mes.
(7) Fase del ciclo del gasto donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso contraído.
(8) Fase del ciclo del gasto donde se cancela total o parcialmente la obligación devengada, mediante el giro de cheques, emisión de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios Tesoro Público.
(9) Instancia orgánica con capacidad para desarrollar funciones administrativas y contables. Es la responsable de informar sobre el avance y/o cumplimiento de las metas.
(10) Ultima fase del ciclo de ejecución del gasto, en la cual se extingue la obligación contraída por la UE hasta por el monto devengado con cargo a las subcuentas bancarias de gasto aperturadas por el Tesoro Público a nombre de la UE en el Banco de la Nación.
(11) Las Redes Educativas Institucionales son estrategias organizacionales para fortalecer la gestión de las escuelas de la localidad con participación de los actores sociales del entorno dentro del marco de la descentralización educativa.