martes, 17 de julio de 2007

Educación: Informe de balance del primer año de gobierno

Este 28 de julio, más allá de su significado patriótico, representa por lo general un hito en el tiempo político nacional en la medida que se constituye un punto de quiebre, que requiere de parte del gobierno, la toma de decisiones en tanto establecer correcciones o rectificaciones en relación al rumbo que ha tomado durante su primer año de gestión del aparato del Estado.

El balance del primer año de gobierno de Alan García con apoyo del partido aprista - tal como lo definió su dirigente histórico Armando Villanueva – requiere, por definición, de un breve análisis del pasivo heredado del periodo 2000 – 2006, así como del proceso eleccionario que incluye las promesas planteadas tanto en primera como en segunda vuelta derivadas de la lectura del plan de gobierno del partido ganador; y, las medidas de política adoptadas una vez en el ejercicio de la administración del estado.

La herencia de la esperanza

El gobierno de Paniagua y el de Toledo en alguna medida como parte de un solo proceso de transición inconclusa hacia la democracia dejaron, ambos, elementos de potencialidad positiva, sin embargo, la crisis educativa de carácter multidimensional que atentó seriamente contra el derecho a la educación develando su naturaleza estructural, se mantuvo.

El activo heredado se refiere fundamentalmente al marco institucional como son avances en cuanto a Proyecto Educativo Nacional y Proyectos Educativos Regionales, asimismo, el conjunto de normas legales que se derivan de la Ley General de Educación Ley Nº 28044.

De otro lado el pasivo, como dijimos líneas atrás, esta constituido por problemas de cantidad o cobertura, de calidad en relación a los rendimientos escolares y el desarrollo de las estructuras internas de los educandos; de equidad o de brechas existentes entre los publico-privado, urbano-rural, pobres-no pobres; y, de pertinencia en tanto que los que se enseña y aprende no guarda relación con la cultura, necesidades, demandas e intereses de los sujetos individuales y colectivos (Chiroque Chunga, Sigfredo. Perú 2001-2006: Cuando la educación todavía es una esperanza. En Azpur, Javier y otros: Perú hoy. Democracia inconclusa: transición y crecimiento. Lima. DESCO, julio 2006, p. 419-458.) .

Los dichos y los hechos del nuevo gobierno

El segundo tiempo de Alan García en la educación estuvo precedido de un proceso electoral de características particulares. Antes de la primera vuelta, el partido de gobierno en lo que a propuesta se refiere, resaltaba su perfil social demócrata y su distancia respecto de la política económica neoliberal, de manera tal que revindicaba, en ese aspecto, la Constitución de 1979.

En la segunda vuelta el discurso se fue adaptando a una nueva circunstancia en la cual su contendor se ponía a la izquierda y su clientela electoral se ubicaba a la derecha. Esto trajo como consecuencia abandonar – al menos de palabra - algunas de la tesis populistas adoptadas en su plan de gobierno.

Esta distancia, sumada a las dificultades estructurales de la administración del Estado, configuraría un estilo de gobierno de corte neoliberal en lo económico y de un discurso social en los político. Un hecho que pinta de cuerpo entero este “viraje estratégico” es la expulsión de su secretario de organización por fomentar una “marcha de apoyo” a la restitución de la carta de 1979.

Definiciones previas: plan de gobierno

Durante la campaña electoral con miras a la primera vuelta, el partido aprista presento un conjunto de propuestas para la educación incluidas en su plan de gobierno. Estas, como veremos a continuación, no se integran ni muestran coherencia entre sí en la medida que, al parecer, no se derivan de un análisis de la real problemática del país, que como mencionamos líneas atrás, es de carácter estructural, multidimensional y sistémica (Chiroque Chunga, Sigfredo. Segundo tiempo del APRA en educación. En Informe Nº 53. Lima, IPP, octubre 2006).

El plan de gobierno del partido aprista propone en relación al rol del Estado y el proceso de descentralización, concluir el proceso de transferencia de competencias educativas y de gestión a los Gobiernos Regionales quedando el Ministerio de Educación como un ente normativo. Asimismo, ejecutar medidas de moralización, transparencia y acceso a la información de la gestión educativa nacional, regional y local. De la misma forma, descentralizar regional y municipalmente la gestión de la educación secundaria y primaria; fortalecer los programas de atención Integral (educación, salud, nutrición y protección) para la primera infancia; y, mejorar la infraestructura educativa y transferir el INFES a las regiones.

Al abordar la participación de la familia y de la sociedad en el proceso educativo el plan de gobierno plantea que es necesario precisar el rol del Consejo Nacional de Educación, en cumplimiento de la Ley General de Educación 28044.

En lo que a Calidad de la Educación se refiere, el plan de gobierno del partido aprista propone adoptar políticas educativas que mejoren radicalmente el rendimiento en las áreas de matemática, comunicación y comprensión de lectura, en los tres primeros años de educación básica. Asimismo, poner en funcionamiento el Programa “Volver a leer” y el “Libro de a sol”, de la misma forma, Incrementar una hora diaria en los turnos diurnos, utilizando los días sábados.

En el tema de equidad e inclusión en el sistema educativo sostiene que se debe dar un tratamiento especial y diferenciado para la educación rural, en especial, transformar paulatinamente las escuelas unidocentes en poli docentes.

Para el logro de la pertinencia de los aprendizajes se deberá posibilitar que los jóvenes sean más competitivos en el mundo a través de la enseñanza de lenguas extranjeras, respetando la educación pluricultural.

En lo referido a la cultura plantea diseñar e implementar la política nacional en materia de cultura de la misma forma, incorporar en la política educativa las diversas expresiones culturales del país como elementos básicos formativos.

En el deporte escolar, modernizar los currículos para la formación de docentes de educación física y progresivamente duplicar de 9,000 a 18,000 el número de profesores de educación física.

En el nivel de Educación Superior, promover la más estrecha vinculación entre las entidades del Estado y las Universidades para la formulación, ejecución y evaluación de proyectos de inversión pública, así como, conferir a la Educación Superior no Universitaria la condición de soporte del programa "Sierra Exportadora".

En el tema docente propone modernizar la Carrera Pública Magisterial, garantizando el ingreso y ascensos mediante estrictos concursos públicos de méritos y conocimientos, esta medida permitirá elevar el nivel remunerativo de los maestros y aplicar una política de bonificaciones que premie la excelencia en el desempeño profesional del docente.

Finalmente, en relación financiamiento del sistema educativo, el partido de gobierno se comprometió a cumplir el Acuerdo Nacional en lo referente al incremento anual del presupuesto educativo en 0.25% hasta llegar al 6%.

Julio del 2006: a la vuelta de la esquina

El discurso de fiestas patrias, si bien es cierto, no enfatizó en el tema educativo planteó algunos aspectos no desarrollados con mucha claridad en la propuesta de gobierno como son: la municipalización de la educación, el incremento de una hora de clase, la alfabetización y la evaluación de los maestros entre otras. De otro lado, la presentación del primer ministro del 24 de agosto del 2006, fue evidente intento de “aterrizar” las propuestas planteadas por el presidente.

Es importante señalar que ninguno de los discursos, ni el del presidente ni el del premier, dieron importancia a la Proyecto Educativo Nacional elaborado por el Consejo Nacional de Educación.

Ya en el ejercicio del gobierno y ante el requerimiento de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología, cultura , Juventud y Deportes del Congreso de la República, el ministro Chang el 06 de setiembre del mismo año presentó un intento interesante de estructurar la propuesta gubernamental a partir de los lineamientos de política educativa 2006 – 2011. Hay que resaltar que la propuesta ya hacía alusión explicita, en algunos aspectos, al Proyecto Educativo Nacional.

A partir de este momento el ministerio de educación se puso al frente de la propuesta gubernamental y lidero la política educativa mediante un conjunto de medidas que pasamos a detallar.

Como veremos más adelante, las propuestas planteadas en el discurso gubernamental tuvieron como principal escollo la resistencia de la estructura del Estado en sus diferentes niveles y los altos niveles de exigencia que demanda el ejecutivo y la realidad misma, asimismo, la naturaleza de las decisiones para llevar adelante las políticas, ya sean estas político institucionales, administrativas o económico sociales, sumada a la carencia de cuadros técnicos en el partido de gobierno (Mirko Lauer. Gabinete 2007. Artículo publicado en el diario La República el 28 de junio del 2007) .

El hecho más importante fue sin duda la aprobación en enero del 2007 del Proyecto Educativo Nacional mediante Resolución Suprema Nº 001 – 2007 –ED, al respecto el presidente García, afirmo que: ”...es la demostración concreta del compromiso del Gobierno y del Ministerio de Educación con la reforma integral de la educación nacional para contribuir al desarrollo de nuestro país”

La municipalización de la educación primaria, planteada en el plan de gobierno, como una medida de política ha sido puesta en a nivel de piloto en 51 distritos del país y dos municipios de cada región (Decreto Supremo Nº 078-2006-PCM. Autorizan al Ministerio de Educación con la participación de las Municipalidades, llevar a cabo un Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa de niveles educativos de Inicial y Primaria) la misma involucra a 1.883 instituciones, 8 mil docentes y 186 mil estudiantes. La propuesta técnica planteada por la Oficina de Coordinación y Supervisión Regional del Ministerio de Educación se expresa en los lineamientos del plan piloto 2007 (Resolución Ministerial N° 0031-2007-ED del 13 de febrero de 2007 que aprueba “Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007”) que se ha puesto en marcha hasta el momento se sabe que se han empezado a configurar los Consejos Educativos Municipales (CEM), pero con ningún nivel de articulación con los Consejos Participativos Regionales y Locales. Asimismo, al ser una propuesta que parte de la iniciativa del presidente, las municipalidades seleccionadas no han sido consultadas sobre su disposición y capacidades para asumir la gestión de las instituciones educativas, de la misma forma, no se sabe si cuentan con presupuesto para asumir esta nueva responsabilidad, ni los criterios para asignar el Fondo de Compensación que plantea la norma.

El incremento de las horas de clase escolares se ha planteado mediante dos posibilidades: aumentar las horas diarias o estudiar los días sábados. Con esto se pretende tener como mínimo un promedio de 40 horas semanales, para mejorar la calidad de los aprendizajes. En ese sentido es necesario reconocer que el número de horas de clase es insuficiente, tanto en el área urbana como en el área rural, sin embargo, si la educación que se ofrece ahora es de mala calidad, nada se saca con incrementar las horas de clase sin aplicar medidas complementarias. Como puede apreciarse la propuesta deja muchas dudas respecto de la gestión y financiamiento de la medida (a pesar que el presupuesto del 2007 destina S/. 100 millones para este fin), así mismo, el aumento de la jornada escolar por si misma no garantiza la mejora de la enseñanza y del aprendizaje (López de Castilla, Martha y Miranda Blanco, Arturo. Balance educativo 2006: después de los 100 días de gobierno. En: Informe Nº 56. Lima, IPP, diciembre, 2006 – enero 2007).

Para mejorar la infraestructura educativa con acciones de mantenimiento, rehabilitación, sustitución y equipamiento en las instituciones educativas, el Ministerio de Educación ha instituido el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PROINIED) en calidad de unidad ejecutora de presupuesto, ésta ha solicitado para el “Shock de Inversiones” un monto de S/. 239 millones y tan sólo se la ha asignado S/.158 Millones; es decir 34% menos. A esto se le suma las dificultades que se han presentado en la ejecución de estos recursos y que merecido la intervención de la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República.

Tal como lo explicita el discurso gubernamental que anuncia el “Histórico quinquenio en que erradiquemos el analfabetismo” poniendo en marcha un proyecto innovador y prioridad en Ayacucho, Huancavelica y Apurímac donde reducción debe llegar a menor 4%, el ministerio de Educación a implementado el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) sin embargo, al respecto no se conoce en que estado de avance se encuentra, ni mucho menos acerca de la metodología a aplicar ni de su plan de operaciones. El presupuesto público consideró en el 2007 S/. 18.3 millones para este propósito.

La evaluación de docentes, y en menor medida de estudiantes, fue un tema, que si proponérselo, el gobierno y más aún, los medios de comunicación pusieron en la “cresta de la ola”. El anuncio hecho en setiembre del 2006, con cierto apuro, obedece, dicen los expertos, de la influencia del modelo del “nuevo contrato social” promovido por el Banco Mundial. La “evaluación censal” así planteada para estudiantes y docentes fue duramente cuestionada tanto tuvo intencionalidad política y su poca consistencia técnica en relación a los fines de mejora de los desempeños (Patricia McLauchlan de Arregui. Educación: avanzando de sobresalto en sobresalto y sin norte claro. Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE. Lima, 2007).

A partir de esta evaluación en Ministerio de Educación crea el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP). Las acciones de capacitación han sido encargadas a las universidades públicas de Lima y provincias. En este caso es necesario precisar que los docentes beneficiarios de esta capacitación son sólo aquellos que asistieron a la evaluación censal, esta situación es motivo de un profundo malestar en el magisterio que de alguna manera se siente “castigado”, de la misma forma, las instituciones formadoras enfrentan serios problemas en la ejecución de la capacitación y monitoreo en aula, asimismo, de coordinación con el Ministerio de Educación y demás instancias de gestión de la educación descentralizadas.

Derivado de lo anterior la Ley de Carrera Pública Magisterial fue el detonante de una tensión generada desde la convocatoria de la “evaluación censal” y posterior capacitación. Al momento que escribimos estas líneas la huelga magisterial iniciada el 5 de julio esta en desarrollo, en este proceso, la Comisión Permanente del Congreso obvio el trámite de la segunda votación (Ver nota de editor de: López de Castilla, Martha. ¿Habrá una Carrera Pública Magisterial en el Perú?. En Informe Nº 62. Lima, IPP, julio del 2007) y de esta manera Alan García promulga el 11 de julio la Ley que modifica la Ley del Profesorado en los referido a la Carrera Pública Magisterial Ley N º 29062.

Una medida anunciada para mejorar la calidad de la educación se efectivizó el 9 de julio a través de la dación del Decreto Supremo Nº 015-2007-ED que aprueba Reglamento de la Ley Nº 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE).

El financiamiento de la educación “cuello de botella” de la propuesta gubernamental, sigue siendo un tema pendiente en la agenda del Sector, en la medida se que el porcentaje del Gasto Público en Educación (GEP) con respecto del Producto Bruto Interno (PBI) se mantiene aún en sus niveles históricos (3%), como es evidente, muy lejos de la meta propuesta por el Acuerdo Nacional (6%). Una condición necesaria para mejorar la argumentación de mayores recursos del fisco - ahora que el PEN fue aprobado por el gobierno mediante norma legal -, es que este deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER);los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL y algunos municipios con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), asimismo, éstos deberán estar concordados con los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia y Distrito (Miranda Blanco, Arturo. Presupuesto de educación para el 2007: ¿qué pasa? En: Informe Nº 55. Lima, IPP, noviembre – diciembre, 2006).

El balance requiere, en primer lugar el análisis en el plano discursivo, es decir, si la política se ubica en el plan de gobierno usado en la campaña electoral (PLAN), en el discurso del Dr. Alan García al asumir el mando (PRES), en el discurso del Dr. Jorge de Castillo ante el Congreso de la República (PCM), en la presentación del Ing. José Antonio Chang ante la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología (MED). Asimismo, en el ejercicio del gobierno cual es el nivel de desarrollo de las acciones derivadas del discurso, esto es, cual es su prioridad en la asignación presupuestal en el año 2007 (PTO), de la misma forma, en que medida se efectiviza en decisiones y acciones concretas del Ministerio de Educación (ACM), ya sea como iniciativa de la actual administración o como continuidad de las políticas iniciadas en el periodo anterior (Tovar Samanez, Teresa. Prioridades reales. Balance de los primeros meses del gobierno aprista. Lima. Foro Educativo, enero 2007 pp.85). Finalmente, el conjunto de medidas anunciadas, no priorizadas por el gobierno y que aún están en proceso o pendientes de realización (PDR).

Con se observa en el cuadro adjunto, existe un avance importante como hemos visto, en temas como la alfabetización, infraestructura, municipalización, capacitación docente, Ley de Carrera Pública Magisterial, en términos de acciones del Estado (Congreso de la República y Ministerio de Educación), así como repuestas a iniciativas de la sociedad civil organizada (Acuerdo Nacional y Consejo Nacional de Educación), sin embargo, a un grupo importante de anuncios, fundamentalmente de campaña, no se han efectivizado ya sea por falta de voluntad política o por no ser prioridad en el presupuesto de educación en tanto que, desde el enfoque por resultados, no garantiza una relación costo - efectividad adecuada.

El fondo del asunto

El balance de la política educativa puesta en marcha por el presente gobierno, en el primer año de su administración, requiere del análisis de un marco más amplio como son los lineamientos de política económica y social. Asimismo, es importante tener en cuenta, como se ubica el país en relación a los bloque comerciales y su posicionamiento en relación a los gobierno latinoamericanos no alineados con las políticas neoliberales. Por ejemplo: cual será el papel de la educación en el desarrollo del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el peso de las políticas educativas dentro de la política general y la política económica en particular, lo que implica identificar que sectores o grupos de poder toman las decisiones en educación, es decir, en que medida las decisiones que toma el Ministerio de Educación son condicionadas o subordinadas al Ministerio de Economía y Finanzas.

La política como práctica de gestionar el poder y tomar decisiones alrededor de ello, como hemos visto, se instrumentaliza en la función educación y cultura que tiene el Estado mediante acciones en el campo del currículo, promoción docente, financiamiento, etc. Estos aspectos de la política educativa son asumidos por el Ministerio de Educación como ente normativo, y coordinado con los gobiernos regionales quienes son los que, a partir de la autonomía que les da la Ley, administran y ejecutan mediante su presupuesto estas acciones. Como es evidente, este trabajo conjunto no se da en la realidad, lo cual se constituye uno de los principales obstáculos para la realización de las políticas educativas.

Hay que reconocer que las decisiones de política educativa son una derivación de las políticas económicas y sociales, más precisamente, son parte o una expresión de ellas, por lo tanto, en el proceso de instrumentalización de las mismas confluyen intereses, como parte del ejercicio del poder, de los grupos y colectivos afectados positiva o negativamente por ellas. Las contradicciones entre el Ministerio de Educación como representante de los intereses del gobierno y el sindicato magisterial (SUTEP) motivador y articulador la protesta social, son una expresión de ello.

La política social marco de la política educativa guarda estricta coherencia, en la mayoría de los casos, con lo lineamientos de política económica que recomiendan los organismos internacionales como son el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

Por lo anterior, cualquier medida que adopte el sector que implique movilización de recursos, deberá realizarse con estricto cumplimiento de la disciplina fiscal y monetaria garantía de la “estabilidad macroeconómica”. De la misma forma, cualquier inversión en el sector deberá favorecer el dinamismo de los mercados de bienes y servicios y de factores de la producción. En ese sentido, se entiende que la inversión en educación deberá promover el crecimiento de un “stock de capital humano” de mayor calidad y favorezca la inserción en el mercado globalizado con mayores niveles de competitividad, es decir, a menor costo por parte del Estado y a menor salario a pagar por el capital trasnacional, pero más productivo (mayor producción por unidad de tiempo) y más dúctil (sin estabilidad laboral).

La pauta de la política económica y social la marco el “Consenso de Washintog” que a manera de asistencia técnica fue promovida en los países en desarrollo por los organismos internacionales, fue así que en la mayoría de los estados de la región latino americana se instalaron en los ministerios nacionales programas de mejoramiento de la calidad de la educación coincidentes en la estructuración de sus componentes: currículo, materiales educativos, capacitación docente, infraestructura (en menor medida) y fortalecimiento institucional. Esta lógica no ha sido abandonada por la política educativa de los diferentes gobiernos desde los noventa. El enfoque de mejorar las recursos (entre ellos el docente) para mejorar los productos (rendimiento de los estudiantes) esta implícito en la política educativa.

Como podemos ver las “coincidencias” entre las recomendaciones del Banco Mundial y la dirección de las políticas educativas no son casualidad. Es por ese motivo necesario tener una visión “más nacional” de los problemas y resaltar los modelos de educación y sociedad que ponen en juego cada alternativa a la luz de la lectura del Proyecto Educativo Nacional

La política educativa actual favorece la inversión en capital humano, esta visión puramente económica de la educación y muy poca insistencia en la cultura y el pensamiento crítico (Iguiñiz Echeverria, Manuel. Elecciones y educación. El proceso electoral nacional del 2006.Foro Educativo, setiembre del 2006 pp.105). Se restringe a suponer que el crecimiento cuantitativo de la producción y la productividad favorecerá el bienestar de los sujetos de manera individual. Caso contrario, una política educativa centrada en el desarrollo humano, plantea el tratamiento integral, desde la educación, de los sujetos individuales y colectivos. En consecuencia, la apuesta por destinar mayores recursos de la sociedad hacia la educación no es otra cosa que inversión en el presente y futuro, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, a la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales.

Un cambio de rumbo de la política educativa requiere más que continuidad una ruptura estructural (Chiroque Chunga, Sigfredo. Educación peruana: ¿nueva dirección?¿nuevos rumbos?. En Desafíos educativos para el nuevo gobierno. Foro Educativo Año III Nº 8, julio 2006, p. 4-10), aprovechando de manera estratégica las fortalezas, o potencialidad positiva de los sujetos individuales y sociales de la educación, para de esta manera dar una respuesta sistémica a la situación de crisis educativa. Lo que implica alterar los condicionamientos de política de los organismos internacionales, que a manera de “asistencia técnica” se ponen en marcha, y alinear las acciones en el campo educativo al Proyecto Educativo Nacional.

Reflexión en perspectiva

Al momento que escribimos estas líneas, la protesta social que sacude el país como resultado de la fractura de la sociedad peruana, en tanto que la macroeconomía merece el elogio de la comunidad financiera internacional, mientras que en los hogares pobres de las zonas rurales del Perú no son beneficiados por el anunciado “chorreo”, no vislumbra aún un desenlace.

El crecimiento ininterrumpido de la economía durante 71 meses consecutivos, más que favorecer el aumento de la sensación de bienestar ha generado dinámicas muy particulares, en la medida que las utilidades de las empresas y los honorarios de los ejecutivos crecen sostenidamente, por el contrario, en Lima Metropolitana, los sueldos de los empleados se reducen: -0.03 al igual de los salarios de los obreros: 4.4% (Tomado de: http://www.cristaldemira.com/).

En el ámbito de la educación sucede otro tanto, los maestros que durante años pusieron en el centro de sus reivindicaciones el aumento del poder adquisitivo de sus remuneraciones en sintonía con el crecimiento de sus aspiraciones, privilegian ahora, la lucha por la dignidad magisterial agredida por el discurso oficial, por encima de los fundados temores que le produce la aplicación de la nueva Carrera Pública Magisterial promulgada por el gobierno.

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