miércoles, 15 de agosto de 2007

El papel de los gobiernos locales en el proceso de descentralización de la educación

La descentralización del sistema educativo como parte de los continuos intentos de reforma del Estado, no ha pasado de ser un conjunto de medidas aisladas de desconcentración administrativa, de funciones y responsabilidades, sin otorgar mayores niveles de decisión política y económica a los órganos sectoriales regionales. Por lo tanto, la descentralización del Estado, y más aún, la regionalización del país son una asignatura pendiente no sólo en el marco de las políticas educativas, sino en la agenda del desarrollo nacional.

Los caminos de la descentralización y la regionalización

Las regiones entendidas como espacios definidos a partir de los diversos grados de desarrollo capitalista, y en consecuencia, reflejo de la correlación de intereses entre el capital y el trabajo, no fueron tomadas en cuenta al momento de la delimitación político administrativa del Estado.

La afirmación precedente nos permite sostener que los espacios regionales se definen a partir de las relaciones económicas, sociales, políticas, culturales, etc. que se establecen en un espacio geográfico determinado. Y es precisamente a partir de esta constatación, que debería construirse un Estado descentralizado. Sin embargo, en la actualidad, al no existir regiones como tales se han constituido Gobiernos Regionales sobre la base de la delimitación geográfica administrativa de los departamentos en un proceso de descentralización que progresivamente les ha ido otorgando una relativa autonomía. En este contexto, el actual gobierno ha anunciado que se procederá a delegar responsabilidades en la gestión de la educación a las municipalidades; hecho que promete – en el papel - una transformación radical de la educación en el Perú.

Municipalización y competencias para la gestión

En el contexto de la descentralización se prevé cambios en las estructuras organizativas, en los procesos, en el financiamiento, en las competencias exigidas al personal y en otros diversos aspectos, para lo cual se deberá preparar a especialistas capaces de realizar estos trabajos con garantía de éxito.

La perspectiva de la municipalización del sistema educativo en el Perú - de no mediar algún inconveniente de tipo político -, es una cercana posibilidad, por lo que se hará necesaria la presencia de personas capaces de atender todos los requerimientos de dicha situación.

Es importante tomar en cuenta dos aspectos fundamentales a enfrentar, el primero se refiere a la situación de las municipalidades, carentes de personal capacitado para atender las demandas de planificación, organización, dirección, ejecución y supervisión del sistema educativo.

Por otra parte, es importante, también poner atención en el actual personal de las instancias de gestión educativa descentralizada, las que deberán cambiar sus técnicas de trabajo, para hacerlas más eficientes y eficaces, de manera que se permita modernización y agilización de los trámites burocráticos que realizan.

Consecuentemente, es necesario considerar, al menos, las funciones que le competen a las nuevas organizaciones, el contexto y las necesidades de desarrollo de cada lugar; que deberá ofrecer la oportunidad de preparar el potencial humano para ese propósito.

Por lo tanto, es importante poner los mejores esfuerzos en el desarrollo de capacidades en los actores de la educación para realizar esta transformación, en esa medida fortalecer y desarrollar los cuadros directivos de las unidades ejecutoras es condición previa para enfrentar este nuevo reto de la gestión educativa.

Aspectos a tener en cuenta en el proceso de municipalización

El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los técnicos del MED a proponer un programa piloto, sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.

Por lo anterior se colige que el proceso de transferencia de responsabilidades de las gestión de la educación a los gobiernos locales, deberá enrumbarse el contexto de la descentralización, es decir, las diferentes etapas de su implementación deberán estar articuladas a un proceso mayor de reforma del estado. De no ser así la municipalización de la educación no pasará de significar otra experiencia fallida.

Una primera consideración se desprende del hecho de que el gobierno haya aprobado el Proyecto Educativo Nacional (PEN), en esta perspectiva el proceso respectivo deberá orientarse por el objetivo estratégico correspondiente (Objetivo estratégico 4. Una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y es financiada con equidad. Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educación que queremos para el Perú. Consejo Nacional de Educación. Noviembre del 2006. Pág. 15).

La heterogeneidad socioeconómica y cultural del país exige contar una tipología de gobiernos locales, en ese entendido es impensable construir un modelo único de gestión local de la educación.

La propuesta de piloto de municipalización se presta a confusión en lo que refiere a roles de las instancias descentralizadas de gestión educativa (DRE y UGEL), y los gobiernos locales y provinciales. En la dinámica misma de la transferencia de responsabilidades, funciones, competencias y recursos, se deberá aclararse esta situación.

Los órganos de participación concertación y vigilancia ciudadana contemplados en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (CCL y CCR) y Ley General de Educación (CONEI, COPALE y COPARE), deberán potenciarse y fortalecerse si es que se quiere que la experiencia sea exitosa.

La Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82), otorga a los gobiernos locales un conjunto de responsabilidades en el ámbito de la educación, sobre la base de lo establecido en la referida norma todos los municipios deben asumir un papel activo en torno de la educación de su comunidad.

Municipalización desde la perspectiva del gasto y el financiamiento

La propuesta de Plan Piloto de Municipalización de la Educación que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de las mismas, sin embargo, es previsible que para este efecto se eche mano de los presupuestos del ministerio de educación, de los gobiernos regionales, de las municipalidades provinciales, o trasferencias directas del ministerio de economía y finanzas, en este caso podría asumirse la modalidad de Convenio de Administración por Resultados (CAR).

El aplicar la modalidad de CAR para financiar el plan piloto de municipalización implicaría que el MEF firmara estos convenios con cada una de las 56 municipalidades distritales consideradas en la experiencia, o en su defecto, con cada una de las instituciones educativas identificadas para iniciar el proceso. También hay que tener en cuenta que los CAR asumen un enfoque de presupuesto por resultados, es decir, que el mismo se evaluará en función a una unidad de medida que permita medir y evaluar el desempeño de la función, a través del análisis de procesos y productos esenciales de la institución como son la enseñanza y el aprendizaje.

A lo anterior se suman las dificultades de tipo técnico y logístico, que son parte del paquete de financiamiento. La norma aludida asigna esta responsabilidad a las DRE y UGEL, lo cual representará en el desarrollo del proceso una severa dificultad en la medida que las carencias de las instancias intermedias en lo que se refiere a recursos humanos y técnicos, es por todos conocida.

Un comentario aparte merece el papel que juega en el proceso el Consejo Nacional de Descentralización (CND). Si bien es cierto, la norma lo involucra como responsable, en coordinación con el MED, de dictar las normas complementarias para la implementación de la experiencia, existe la voluntad política al interior del gobierno de sacar a esta institución del organigrama del Estado peruano.

La propuesta de municipalización de la gestión educativa planteada por la Oficina de Coordinación y supervisión Regional del MED, asume como parte de la estrategia de implementación del piloto la creación de un Fondo de Compensación que servirá para superar las inequidades que existen por las diferencias de recursos entre los distritos.

A manera de propuesta

A pesar de la poca claridad que aún existe alrededor del piloto de municipalización, que prevemos evolucionará entre los avatares de la política en la medida que se legitime en cada uno de los distritos en donde se lleve a cavo la experiencia, la manera como se haga uso de los recursos y la fuente de los mismos será uno de los factores del éxito de su implementación. Para tal efecto se puede asumir escoger entre diversos enfoques de financiamiento.

a) El financiamiento de la oferta es el procedimiento por el cual se asignan los recursos a las escuelas más “carenciadas” con criterio de discriminación positiva. Esta experiencia demuestra necesaria la mejora de las condiciones de inicio de los estudiantes y de los recursos, es decir, requiere una inversión previa en factores de educabilidad. En consecuencia en este nivel es necesaria una intervención sistémica e intersectorial

b) El financiamiento de la demanda es un sistema de subvenciones directas por estudiante, mediante este se asigna a cada familia un bono escolar para ser entregado a la institución educativa en la cual desea matricularse, asimismo, los programas de transferencia condicionada por medio del cual se retribuye a las madres de familia un monto mensual contra la matricula de sus hijos en las escuela (programa juntos). Estas experiencias han generado un bajo impacto en el rendimiento escolar de los estudiantes.

c) El financiamiento de proyectos de innovación, inversión y desarrollo educativo. Bajo este enfoque las instituciones educativas acceden por merito propio a un fondo concursable que financia la innovación en el campo pedagógico e institucional. La experiencia demuestra, a partir de la evaluación de los proyectos, problemas de sostenibilidad.

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo de las regiones, y permitan que la administración regional, local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.

Para que esto sea posible los órganos de planificación de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión e educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

Pensando ya en el piloto de descentralización, el primer criterio para la distribución de recursos a los distritos y a las instituciones educativas sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los distritos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años. Por último, de existir las condiciones, se deberá considerar la mejora de los aprendizajes de los estudiantes.

Finalmente, la idea de crear un fondo para apoyar el proceso de municipalización nos parece una iniciativa importante, sin embargo, ya existe el Fondo de Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP) creado por Ley Nº 28332 y reglamentado por Decreto Supremo Nº 005-2005-ED. En esta norma se establecen los mecanismos para acceder al financiamiento (Art. 22 al 39), las líneas (Art. 43) y las modalidades de financiamiento (Art. 44). En consecuencia, poner en operación y facilitar el funcionamiento del FONDEP en apoyo al piloto de municipalización, es una necesidad si es que se quiere garantizar en alguna medida el éxito de la experiencia.

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