Hasta el momento (1) es mucho lo que se ha discutido respecto de la crisis de la educación nacional(2). Son conocidos los diagnósticos existentes (que son muy pocos) en los cuales se resalta el impresionante crecimiento de la cobertura y el dramático deterioro de la calidad de la educación(3). Se señala también, la escasez de recursos que sufre la educación pública y lo eximio de los presupuestos que le asigna el gobierno central.
Aunque las recomendaciones son tan poco atendidas, que suelen ser consideradas "cartas al niño Dios", queremos alcanzar algunas precisiones que aclaren conceptos y coadyuven a operativizar soluciones.
Financiamiento y calidad de la educación
Si tomamos como hipótesis de trabajo la afirmación casi generalizada, de que el deterioro de la calidad de la educación se debe, entre otras razones, al poco interés que en materia presupuestal le asigna el gobierno al sector educación(4), habría que preguntarse ¿cual es el nivel de recursos necesario para lograr una educación de calidad? ¿Cómo determinarlo?
Si bien es cierto no tenemos las respuestas, podemos dar algunas pistas, y a partir de allí, una vez identificadas las carencias, tener una imagen global de las necesidades de insumos educativos necesarios para lograr la educación de calidad que los niños y jóvenes merecen, y la comunidad entera reclama.
Se puede apreciar en la práctica presupuestal del sector público nacional, que el presupuesto del sector educación se calcula por el lado de la oferta, es decir, según un techo que fija el Ministerio de Economía y Finanzas(5), en base a la estimación de los ingresos del tesoro público, sin considerar las necesidades reales del sector.
Nuestro propósito es realizar el ejercicio de manera inversa, estimando el gasto por el lado de los agentes educativos (alumnos, docentes, centros educativos y aulas). A este enfoque lo denominaremos de demanda.
Canasta de insumos educativos(6)
Es convención afirmar que para que un estudiante se desempeñe mínimamente en la escuela necesita material educativo (textos, cuadernos, útiles escolares, etc.) además de un suplemento alimenticio (desayuno escolar) que subsane las deficiencias nutricionales que podrían traer del hogar.
El maestro como es ya sabido tiene que recuperar el poder adquisitivo que a lo largo de los últimos años ha perdido, como producto del proceso inflacionario, así también necesita de material educativo básico para desarrollar su labor pedagógica. No podemos dejar de mencionar el hecho de que la mayor parte de los docentes en ejercicio necesitan de cursos de profesionalización, y no sólo eso, sino también de complementación pedagógica, así como de especialización. Los centros educativos (que no es lo mismo que los locales escolares) requieren de infraestructura física, sanitaria y deportiva. Una de las carencias más importantes es la que se refiere al centro de recursos para el aprendizaje(7) o de bibliotecas mínimas. El aula, que es el ambiente en el cual el alumno pasa la mayor parte del día, carece de mobiliario y equipo así como de material didáctico propio.
Hacer un cálculo en términos monetarios (Nuevos Soles o dólares) de todas estas necesidades es una tarea ardua y compleja, en la medida que se tienen que plantear algunos supuestos, a falta de datos reales, o en todo caso utilizar una muestra para conocer el estado de la dotación de los recursos con que actualmente cuentan los agentes educativos. Es a partir de este inventario que se podrá elaborar canastas mínimas o módulos básicos considerando una situación de escasez de recursos, según grupos de consumo predeterminados, y su clasificación económica (bienes corrientes y bienes de capital).El pivote sobre el cual se calcularían las necesidades del sistema serían los alumnos.
La demanda de insumos educativos pude ser clasificada en dos niveles:
a) Demanda efectiva: tomando en cuenta la matrícula en un año dado.
b) Demanda potencial: suponiendo que el total de la población en edad escolar se encuentra incorporada al sistema, es decir, con una tasa de escolarización del 100%.
Este análisis puede realizarse para un nivel o modalidad específico, como para toda la población escolar.
Un ejemplo ilustrativo
Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó a nivel del convenio "Andrés Bello", un estudio de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores de la subregión(8). El equipo técnico nacional (ETEN) evacuó un diagnóstico del cual extraemos algunas cifras, que pueden darnos una idea de las necesidades nacionales de material educativo.
Los resultados de la investigación arrojan que el estado de la dotación de materiales educativos a 1990 ascendía a USD 20'256,470 distribuidos según grupos de consumo(9) en: textos (68.4%), cuadernería y papelería (7.0%), útiles escolares (13.1%) y material didáctico (11.5%); y, por usuarios del sistema(10): alumnos (79.9%), maestros (4.3%) y centros educativos (15.8%).
La demanda efectiva fue de USD 71'282,061 distribuida según grupos de consumo en: textos (56.9%), cuadernería y papelería (18.6%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.5%), maestros (4.4%), centros educativos (18.0%) y aulas (0.2%).
La demanda potencial ascendía a USD 86'410,769 y estaba distribuida según grupos de consumo en: textos (57.1%), cuadernería y papelería (18.5%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.8%), maestros (4.1%), centros educativos (17.9%) y aulas (0.2%).
Como puede observarse la estructura de consumo varía muy poco a nivel de usuarios del sistema. En lo que se refiere a tipos de demanda se aprecia diferencias notables en la dotación de materiales, respecto de la demanda efectiva y la demanda potencial.
La brecha entre la demanda real (estado de la dotación) y la demanda efectiva es de USD 50 millones, y la brecha entre la demanda efectiva y la demanda potencial USD 15 millones.
Las cifras presentadas nos dan una idea aproximada de las necesidades de inversión que requiere el sistema educativo para llevar adelante, y en las condiciones mínimas indispensables el proceso educativo.
La investigación aludida presenta la situación de los materiales educativos al año 1990, lo cual nos hace suponer que a la fecha las diferencias entre la demanda real y la demanda potencial podrían haberse ahondado.
De ahora en adelante se nos plantea el reto de formular un presupuesto educativo por el lado de la demanda, mejor dicho, tomando, en cuenta las reales necesidades del sistema y no sujetándonos a los que mezquinamente otorga el gobierno central al sector educativo.
Volviendo al ejemplo anterior, si calculamos la brecha entre la demanda real de materiales educativos y la demanda potencial, vendría a ser USD 66 millones, que es lo que mensualmente se paga por concepto de servicio de la deuda externa.
Aportes al proyecto educativo nacional
Como puede verse una alternativa sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda externa, para solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de todo un año.
No basta con decir que el gasto educativo público (GEP) es insuficiente, para lograr una educación de calidad es indispensable probar esta afirmación.
Si bien es cierto existe un gran desperdicio de recursos por ineficiencia del sistema (altas tasas de repitencia y deserción), con lograr una promoción del 100% no se solucionan los problemas financieros de la educación en el corto plazo, ya que el desperdicio no es una causa sino el efecto del abandono en que se encuentra la escuela pública.
Aunque las recomendaciones son tan poco atendidas, que suelen ser consideradas "cartas al niño Dios", queremos alcanzar algunas precisiones que aclaren conceptos y coadyuven a operativizar soluciones.
Financiamiento y calidad de la educación
Si tomamos como hipótesis de trabajo la afirmación casi generalizada, de que el deterioro de la calidad de la educación se debe, entre otras razones, al poco interés que en materia presupuestal le asigna el gobierno al sector educación(4), habría que preguntarse ¿cual es el nivel de recursos necesario para lograr una educación de calidad? ¿Cómo determinarlo?
Si bien es cierto no tenemos las respuestas, podemos dar algunas pistas, y a partir de allí, una vez identificadas las carencias, tener una imagen global de las necesidades de insumos educativos necesarios para lograr la educación de calidad que los niños y jóvenes merecen, y la comunidad entera reclama.
Se puede apreciar en la práctica presupuestal del sector público nacional, que el presupuesto del sector educación se calcula por el lado de la oferta, es decir, según un techo que fija el Ministerio de Economía y Finanzas(5), en base a la estimación de los ingresos del tesoro público, sin considerar las necesidades reales del sector.
Nuestro propósito es realizar el ejercicio de manera inversa, estimando el gasto por el lado de los agentes educativos (alumnos, docentes, centros educativos y aulas). A este enfoque lo denominaremos de demanda.
Canasta de insumos educativos(6)
Es convención afirmar que para que un estudiante se desempeñe mínimamente en la escuela necesita material educativo (textos, cuadernos, útiles escolares, etc.) además de un suplemento alimenticio (desayuno escolar) que subsane las deficiencias nutricionales que podrían traer del hogar.
El maestro como es ya sabido tiene que recuperar el poder adquisitivo que a lo largo de los últimos años ha perdido, como producto del proceso inflacionario, así también necesita de material educativo básico para desarrollar su labor pedagógica. No podemos dejar de mencionar el hecho de que la mayor parte de los docentes en ejercicio necesitan de cursos de profesionalización, y no sólo eso, sino también de complementación pedagógica, así como de especialización. Los centros educativos (que no es lo mismo que los locales escolares) requieren de infraestructura física, sanitaria y deportiva. Una de las carencias más importantes es la que se refiere al centro de recursos para el aprendizaje(7) o de bibliotecas mínimas. El aula, que es el ambiente en el cual el alumno pasa la mayor parte del día, carece de mobiliario y equipo así como de material didáctico propio.
Hacer un cálculo en términos monetarios (Nuevos Soles o dólares) de todas estas necesidades es una tarea ardua y compleja, en la medida que se tienen que plantear algunos supuestos, a falta de datos reales, o en todo caso utilizar una muestra para conocer el estado de la dotación de los recursos con que actualmente cuentan los agentes educativos. Es a partir de este inventario que se podrá elaborar canastas mínimas o módulos básicos considerando una situación de escasez de recursos, según grupos de consumo predeterminados, y su clasificación económica (bienes corrientes y bienes de capital).El pivote sobre el cual se calcularían las necesidades del sistema serían los alumnos.
La demanda de insumos educativos pude ser clasificada en dos niveles:
a) Demanda efectiva: tomando en cuenta la matrícula en un año dado.
b) Demanda potencial: suponiendo que el total de la población en edad escolar se encuentra incorporada al sistema, es decir, con una tasa de escolarización del 100%.
Este análisis puede realizarse para un nivel o modalidad específico, como para toda la población escolar.
Un ejemplo ilustrativo
Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó a nivel del convenio "Andrés Bello", un estudio de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores de la subregión(8). El equipo técnico nacional (ETEN) evacuó un diagnóstico del cual extraemos algunas cifras, que pueden darnos una idea de las necesidades nacionales de material educativo.
Los resultados de la investigación arrojan que el estado de la dotación de materiales educativos a 1990 ascendía a USD 20'256,470 distribuidos según grupos de consumo(9) en: textos (68.4%), cuadernería y papelería (7.0%), útiles escolares (13.1%) y material didáctico (11.5%); y, por usuarios del sistema(10): alumnos (79.9%), maestros (4.3%) y centros educativos (15.8%).
La demanda efectiva fue de USD 71'282,061 distribuida según grupos de consumo en: textos (56.9%), cuadernería y papelería (18.6%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.5%), maestros (4.4%), centros educativos (18.0%) y aulas (0.2%).
La demanda potencial ascendía a USD 86'410,769 y estaba distribuida según grupos de consumo en: textos (57.1%), cuadernería y papelería (18.5%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.8%), maestros (4.1%), centros educativos (17.9%) y aulas (0.2%).
Como puede observarse la estructura de consumo varía muy poco a nivel de usuarios del sistema. En lo que se refiere a tipos de demanda se aprecia diferencias notables en la dotación de materiales, respecto de la demanda efectiva y la demanda potencial.
La brecha entre la demanda real (estado de la dotación) y la demanda efectiva es de USD 50 millones, y la brecha entre la demanda efectiva y la demanda potencial USD 15 millones.
Las cifras presentadas nos dan una idea aproximada de las necesidades de inversión que requiere el sistema educativo para llevar adelante, y en las condiciones mínimas indispensables el proceso educativo.
La investigación aludida presenta la situación de los materiales educativos al año 1990, lo cual nos hace suponer que a la fecha las diferencias entre la demanda real y la demanda potencial podrían haberse ahondado.
De ahora en adelante se nos plantea el reto de formular un presupuesto educativo por el lado de la demanda, mejor dicho, tomando, en cuenta las reales necesidades del sistema y no sujetándonos a los que mezquinamente otorga el gobierno central al sector educativo.
Volviendo al ejemplo anterior, si calculamos la brecha entre la demanda real de materiales educativos y la demanda potencial, vendría a ser USD 66 millones, que es lo que mensualmente se paga por concepto de servicio de la deuda externa.
Aportes al proyecto educativo nacional
Como puede verse una alternativa sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda externa, para solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de todo un año.
No basta con decir que el gasto educativo público (GEP) es insuficiente, para lograr una educación de calidad es indispensable probar esta afirmación.
Si bien es cierto existe un gran desperdicio de recursos por ineficiencia del sistema (altas tasas de repitencia y deserción), con lograr una promoción del 100% no se solucionan los problemas financieros de la educación en el corto plazo, ya que el desperdicio no es una causa sino el efecto del abandono en que se encuentra la escuela pública.
La inversión en insumos educativos elevaría el costo unitario en el corto plazo, pero reduciría la repetición y elevaría la calidad del servicio educativo en el mediano plazo. El ahorro en el desperdicio escolar (producto de ésta inversión) reducirían los costos unitarios por egresado. Este ahorro superaría con creces la inversión inicial y los beneficios se verían con nitidez en el largo plazo expresados en una mayor eficiencia en el gasto, es decir, una mejor asignación de recursos.
Como es de suponerse, es imprescindible una estrategia que combine los gastos más eficientes con las prioridades. Esto sería fácil de realizar, si previamente se elabora un análisis de costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión en base a los índices de eficiencia obtenidos. 
Finalmente, ante tal evidencia hacemos un llamado a todos los involucrados en el tema de la educación, para que cada cual desde su óptica especializada contribuya al proyecto educativo nacional, que en estas horas de crisis tanta falta hace, porque hasta hoy no hemos determinado un norte que oriente al sistema educativo y lo adecue a las exigencias actuales del país.(1)Artículo publicado en la Revista Autoeducación Nº 40 IPP. Lima, diciembre de 1993.
(2)Agradezco muy sinceramente a Luis Carlos Gorriti (TAREA/TINKUY) y Luis Biondi Shaw (ILEE), por sus aportes y correcciones al presente artículo.
(3)Cardó Franco Andrés. Diagnóstico de la educación. en: I Encuentro Nacional por la Educación. Educación Inversión para el Desarrollo. IPAE - Foro Educativo. Lima, 1993.
(4)Instituto Latinoamericano de Economía y Educación (ILEE). Financiamiento de la Educación. Lima, 1993
(5)Miranda Blanco Arturo. Educación ¿Otra brecha por cerrar? Autoeducación Nº36
(6)Lo que en adelante se describe puede apreciarse en el cuadro 1
(7)“Espacio institucional dentro del cual cada comunidad educativa produce, utiliza y evalúa recursos y metodologías renovadoras con el objetivo de lograr un aprendizaje de calidad que modifique paulatinamente la propia institución y sus practicas cotidianas."
(8)SECAB/ME/ITACAB. Proyecto de Materiales Educativos para la Educación Básica - Perú. Lima, 1991.
(9)Ver cuadro 2
(10)Ver cuadro 3
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