La coyuntura en el campo de la educación esta ganada por la discusión acerca del presupuesto que el poder Ejecutivo propondrá al Congreso para su aprobación(1). Sin embargo ¿cuál es la importancia de esta discusión? ¿Tiene el MED de educación capacidad negociadora? ¿Qué es lo que realmente se discute? ¿Cuál es el nuevo enfoque para la programación y formulación del presupuesto?La discusión entorno a las necesidades financieras del sector se circunscribe a la propuesta del ejecutivo, es decir, a la suma de intenciones del Ministerio de Educación (MED) y de los Gobiernos Regionales (GR) de incluir en su programación objetivos, metas, actividades y recursos para el desarrollo de acciones educativas en los ámbitos de su competencia, de allí que estas se consoliden dentro de la Estructura Funcional Programática del Sector Público Nacional como la función(2) 09 educación y cultura.
¿Quién decide la política educativa?: el MEF por encima de las decisiones del MED
Lo que está en la mesa de discusión no es la propuesta de los técnicos del MED, sino la propuesta agregada de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En consecuencia, mal que bien el MED sólo puede “defender” el presupuesto de la sede central, UGEL de Lima Metropolitana(3), universidades y otras instituciones del Sector, monto que no llega ni al 20% del presupuesto asignado a Educación.
Ante tal argumento la capacidad negociadora del MED se reduce a su mínima expresión, en tanto que sus funciones en lo presupuestal y administrativo tienden a ser responsabilidad de los Gobiernos Regionales, dejando para la sede central la responsabilidad en los aspectos técnico pedagógicos y normativos de la política educativa nacional.
El foco de la discusión esta centrado en las prioridades de la coyuntura, en donde la educación lleva las de perder, en la medida que la rentabilidad política es de corto plazo. Lo único que genera expectativa son las obras concretas, sin embargo la educación, por lo general, proporciona éxitos en el mediano y largo plazo, en consecuencia, es rentable al inicio de un gobierno o como “promesa electoral” y no al final cuando los gobiernos ven esquivas las preferencias populares. Es por ese motivo dice que el “ciclo político” siempre ha sido pernicioso para la educación. A partir de esta consideración, es posible afirmar que los anuncios gubernamentales de políticas educativas centradas en la municipalización de la educación y la evaluación docente, buscan efectos inmediatos en la población que fortalezcan la popularidad del régimen.
El análisis empieza a tener relevancia cuando el presupuesto es visto como un proceso, es decir, en sus diferentes etapas y fases. La etapa de programación y formulación, donde se definen los objetivos, metas, actividades y recursos está cargo de cada sector articulado al MEF, sin embargo, la aprobación corre por cuenta del Congreso de la República. En etapa de ejecución, con arreglo a mayores necesidades y/o recursos, se tramita ante el poder legislativo un crédito suplementario que a la postre modifica el presupuesto inicial (PIA), finalmente lo que se consigna en Calendario de Compromisos(4) es presupuesto inicial modificado (PIM). Una vez comprometidos(5) los recursos, se dan por devengados(6), se giran(7) a las cuentas de cada Unidad Ejecutora(8) (UE) y luego se pagan(9) remuneraciones, bienes, servicios, se adquiere mobiliario, se ejecutan obras, etc.
Presupuesto por resultados: el MED controla menos
El proyecto de presupuesto expuesto por el Ing. Chang ante la comisión respectiva en el Congreso de la República(10) pretende, de alguna manera, considerar las medidas de política expuestas por el presidente García, las precisiones aludidas por el Premier Del Castillo, y las decisiones de tipo técnico elaboradas por el MED en la perspectiva de implementar las medidas planteadas por iniciativa presidencial. Sin embargo la novedad radica en el nuevo enfoque por resultados, que exige al sector la consecución de logros concretos que justifiquen la asignación de recursos.
La exposición se inicia estableciendo diferencias entre el presupuesto aprobado para el 2006 y el asignado para el 2007 en cual será 9.7% mayor, teniendo en cuenta que las comparaciones son sólo a nivel de PIA, lo correcto sería comparar la proyección pasiva del la ejecución presupuestal del 2006 versus lo asignado para el 2007. De otro lado, el presupuesto de educación sigue siendo menos importante, en términos porcentuales (17.1%) que el servicio de la deuda (18.6%).
El logro de la meta de participación del Gasto Público en Educación respecto del Producto Bruto Interno plasmada en el Acuerdo Nacional, esta aún ausente de las pretensiones presupuéstales para el 2007.
Tal como lo demuestran las cifras, las proyecciones mas optimistas nos permitirían llegar, en el mejor de los casos, el 3.3% del PBI, cifra muy lejana a la meta del 6%.
Otro aspecto importante a resaltar, tal como lo dijimos líneas atrás, es la importancia de los gobiernos regionales en la puesta en marcha de las políticas educativas nacionales ya que éstos en conjunto manejan el 60% del presupuesto asignado a educación, esto significa que si en el transcurso del año 2007 se descentraliza la educación hacia la región de Lima Metropolitana el Ministerio de Educación quedaría con el manejo de tan sólo el 7% del presupuesto de la Función Educación y Cultura, y el Sector de Gobiernos Regionales el con 74% del mismo, lo cual obligará a una mayor coordinación entre el Sector de Gobiernos Regionales(11) y el Sector Educación(12), de allí la necesidad de sintonizarse con la visión y los objetivos estratégicos del Proyecto Educativo Nacional (PEN) y los Proyectos Educativos Regionales (PER).
En lo que se refiere a Universidades Públicas (17%) y Organismos Públicos Descentralizados(13) dependientes del Sector Educación éstos mantienen su participación histórica.
La estructura del presupuesto asignado a educación según grupo genérico de gasto y clasificación económica no muestra mayores diferencias respecto a periodos anteriores. El 94.6% se destinará a gastos corrientes y el 5.4% a gastos de capital. Dentro de los gastos operativos el mayor peso se concentra en el pago de planillas de docentes y administrativos, activos, cesantes y jubilados (70.1%), también se ha previsto S/. 180 millones para aumentos de remuneraciones.
Hay que destacar la mayor asignación para bienes y servicios e inversiones con que cuentan los Organismos Públicos Descentralizados del Sector.
Un análisis particular merece el presupuesto asignado al Pliego Ministerio de Educación(14), particularmente los recursos que serán gestionados centralmente.
Como consecuencia de las medidas de política previstas por la actual administración para el 2007, como la puesta en marcha de los programas de alfabetización e infraestructura, el presupuesto a gestionar centralmente se incrementará en un 56.1%.
Lo anterior significa mayores recursos para la Unidad Ejecutora 026 (Educación Básica para todos) y la creación del dos más, con lo cual el MED manejará en total ocho (8) unidades ejecutoras.
Hay que resaltar, también, la drástica reducción de los recursos para la Unidad Ejecutora 028 (ex MECEP BID), en la medida que este trabajara en el 2007 sólo con recursos del tesoro público, y el programa Huascarán, del cual se especula sufrirá un fuerte proceso de reestructuración.
Podemos apreciar también el aumento de recursos para el Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR), a pesar que desde su puesta en marcha ha observado serias dificultades en su gestión, en tanto que desde su inicio no ha sido capaz de ejecutar los recursos asignados a sus diversos componentes.
Impulso a la descentralización con un presupuesto centralista
Una debilidad de la formulación presupuestal propuesta por el ejecutivo(15), en general y la del MED, en particular, es el retroceso sufrido en términos de descentralización, en tanto que la solicitud de mayores recursos será para el manejo centralizado de la política educativa, lo cual es evidencia de la falta de articulación de la política educativa nacional con las necesidades y demandas educacionales de las regiones.
La solicitud de mayores recursos a los asignados para el 2007 demuestra la necesidad de parte del MED de tomar la iniciativa en lo que a política educativa se refiere. La demanda adicional del presupuesto para el Sector Educación implica S/. 1,265.1 Millones para atender las iniciativas planteadas en el mensaje presidencial y reiterado por el premier y el titular del pliego. Este monto sumado al presupuesto asignado como tope por el MEF da como resultado S/. 11,830.8 millones.
Sin embargo los mayores recursos ponen en entredicho cualquier iniciativa regional de política educativa, más aún en pleno proceso de construcción de los Proyectos Educativos Regionales, en tanto que de ser atendida la demanda adicional esta sería manejada centralmente, es decir, según el bien entender y parecer de los planificadores del MED, a contrapelo de la descentralización del sistema educativo y del Estado Nacional.
Si observamos las cifras el presupuesto regional en educación apenas se incrementaría en un 7.5%, sin embargo el presupuesto del pliego MED experimentaría un incremento - considerando la demanda adicional – del 66.9%.La solicitud por mayores recursos se concentra en el “Shock de Inversiones”, es decir, en el programa Nacional de Infraestructura Educativa (S/.158 Millones); el incremento de una hora lectiva en primaria y secundaria (S/.402.9 Millones); material educativo para la educación básica (S/.177.8 Millones); política de incentivos a la evaluación (S/.100 Millones); entre otros.
Tal como podemos observar en el cuadro 4, de atenderse la demanda adicional, el presupuesto de los OPD experimentaría un crecimiento del 140% respecto del PIA del 2006, recursos que estarían destinados en gran medida al Instituto Peruano del Deporte (IPD), básicamente al mejoramiento de la infraestructura deportiva.
Medidas de política que se expresan en el presupuesto
Si bien es cierto que al inicio los anuncios de medidas gubernamentales en el campo de la educación más parecían un “listado de lavandería”, luego de la presentación del ministro Chang en el Congreso de la República(16), empezaron a configurar una lógica coherente a partir de su articulación en los objetivos de calidad y equidad. Esta propuesta de política puede ser discutible, sin embargo cabe reconocer que se propone implementar la Ley General de Educación, asimismo, articularse - aunque considere a este referente más, entre otros(17) - con el Proyecto Educativo Nacional,
Los diversos elementos de los lineamientos de política deberán expresarse en medidas de corto plazo que se incluyen el Plan Operativo del Sector (POA) y el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA); y de otro lado, en medidas de mediano y largo plazo que incluye el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM).Tal como podemos apreciar en el cuadro 5, la demanda adicional de recursos solicitada por el MED recoge, en gran medida, los objetivos estratégicos, generales y específicos planteados.
La importancia de la discusión en torno al presupuesto destaca los propósitos de la política educativa - caso infrecuente en los últimos años - , asimismo, la demanda adicional no atendida por el MEF pone a prueba la capacidad negociadora de los técnicos del MED y la fortaleza de los argumentos que sustentan las medidas de política planteadas por el Ing. Chang. De otro lado, posiciona en el foco de la discusión, no las prioridades de la coyuntura estimuladas por el afán de rentabilidad política, sino a los propósitos educacionales con un horizonte temporal más ambicioso.
Como es evidente, existe algunas ausencias, como: el logro de la equidad en el acceso y calidad en los ámbitos rurales y la mejora la calidad de la Educación Intercultural Bilingüe, que son aspectos que se consideran en el presupuesto asignado por el MEF para el PEAR, sin embargo, no se visualiza en él temas como: la ampliación los programas y servicios de educación inicial para atender integralmente a los niños de 0 a 2 años y de 3 a 5 años; el acceso de los estudiantes con discapacidad a las aulas regulares, las acciones para hacer frente a actos de corrupción; la participación ciudadana en la rendición de cuentas, la acreditación de la Educación Superior; y finalmente, el anuncio de la participación de los Municipios en la Gestión Educativa..
Nuevo enfoque viejas pretensiones
La costumbre de elaborar presupuestos históricos bajo el procedimiento de “clonar” la estructura programática y de gasto de años precedentes, ha sido dejada de lado para asumir un presupuesto por resultados, que bajo el Enfoque del Marcó Lógico (EML) implica subordinar las actividades, tareas y recursos de diferente naturaleza a resultados - coherentes con las políticas generales - que sean verificables objetivamente y por lo tanto medibles y evaluables.
Este nuevo enfoque presupuestal tiene la virtud de fortalecer el control sobre el uso de los recursos, pero a su vez se constituye en una amenaza que tendrán que enfrentar los técnicos que laboran en el aparato del Estado, en la medida que mientras desarrollen nuevas capacidades de argumentar las necesidades de recursos del Sector sobre la base de resultados, es poco probable que su solicitud de demanda adicional sea atendida por el MEF. Por lo tanto, como pronostican los entendidos, las proyecciones de déficit fiscal para el presente año que eran de 0.2% del PBI, se convertirán en un superávit del 0.6% liberando así recursos para ser utilizados, posiblemente, en pre pagos de la deuda externa tal como los hizo el anterior gobierno en 2005.
En el plano político, el presupuesto por resultados se constituye en una forma de control social que ejerce el sistema sobre los sectores beneficiarios de los programas y proyectos educativos que dirigirá el MED en adelante.
Comentario final
Una condición necesaria para mejorar la argumentación de mayores recursos presupuestales es apurar la legitimación e institucionalización de la propuesta de PEN elaborada por el Consejo Nacional de Educación, de ser así, en un segundo momento, el PEN deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los Proyectos Educativos Regionales (PER);los Planes Educativos Locales (PEL) elaborados por iniciativa de las UGEL y algunos municipios con participación del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), asimismo, éstos deberán estar concordados con los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y los Proyectos Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia y Distrito.
Para que las propuestas se concreticen en presupuestos, los objetivos estratégicos del PEN deberán ser considerados en el PESEM formulado por el MED, y en los Planes Operativos Anuales (POA) de cada una de las Unidades Ejecutoras involucradas en la provisión del servicio educativo público. A su vez las Instituciones Educativas deberán jugar el papel de unidades formuladoras de Proyectos de Inversión Pública (PIP), es decir, deberán desarrollar capacidades – sobre la base de sus Proyectos Institucionales – para el diseño, formulación y gestión de proyectos bajo el enfoque del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), asimismo, proyectos de inversión, innovación y desarrollo educativo a ser financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana FONDEP (18). Este proceso favorecerá la materialización de los objetivos estratégicos del PEN en actividades, recursos y metas de cada presupuesto anual hasta el 2021.
(1) Publicado en: Miranda Blanco, Arturo. Presupuesto de educación para el 2007: ¿qué pasa? En: Informe Nº 55. Lima, IPP, noviembre – diciembre, 2006
(2) La función es el Nivel máximo de agregación de las acciones del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado. Para el efecto se considera la función 00 Función Genérica, 01Legislativa, 02 Justicia, 03 Administración y Planeamiento, 04 Agraria, 05 Asistencia y Previsión Social, 06 Comunicaciones, 07 Defensa y Seguridad Nacional, 09 Educación y Cultura, 10 Energía y Recursos Minerales, 11 Industria, Comercio y Servicios, 12 Pesca, 13 Relaciones Exteriores, 14 Salud y Saneamiento, 15 Trabajo, 16 Transporte, 17 Vivienda y Desarrollo Urbano.
(3) La Dirección Regional de Lima, aún pendiente de transferir a la Municipalidad Provincial, comprende las UGEL 01 San Juan de Miraflores, 02 San Martín de Porras, 03 Cercado, 04 Comas, 05 San Juan, de Lurigancho, 06 Vitarte y 07 San Borja.
(4) Monto (techo) presupuestario máximo para comprometer gastos, autorizado a las UE por la DNPP, a nivel de la combinación Función / Programa, Fuente de Financiamiento y Grupo Genérico de Gastos.
(5) Fase del ciclo del gasto donde se afecta total o parcialmente el techo presupuestal autorizado por el Calendario de Compromisos del mes.
(6) Fase del ciclo del gasto donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso contraído.
(7) Fase del ciclo del gasto donde se cancela total o parcialmente la obligación devengada, mediante el giro de cheques, emisión de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios Tesoro Público.
(8) Instancia orgánica con capacidad para desarrollar funciones administrativas y contables. Es la responsable de informar sobre el avance y/o cumplimiento de las metas.
(9) Ultima fase del ciclo de ejecución del gasto, en la cual se extingue la obligación contraída por la UE hasta por el monto devengado con cargo a las subcuentas bancarias de gasto aperturadas por el Tesoro Público a nombre de la UE en el Banco de la Nación.
(10) Proyecto de Presupuesto del Sector Educación 2007: Exposición ante la Comisión de Presupuesto y cuenta General de la República. Ing. José Antonio Chang Escobedo - Ministro de Educación. Setiembre del 2006. Presentación en Power Point
(11) Incluye los programas de la función educación de los Gobiernos Regionales.
(12) Incluye los pliegos presupuéstales: Ministerio de Educación, Universidades Públicas y Organismos Públicos Descentralizados del Sector.
(13) Se consideran al: Instituto Nacional De Cultura – INC, Instituto Geofísico del Perú, Biblioteca Nacional del Perú, Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo – INABEC, Asamblea Nacional de Rectores – ANR, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología – CONCYTEC, Instituto Peruano del Deporte – IPD.
(14) Esta integrado por las unidades ejecutoras que dependen de la Sede Nacional (San Borja), las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) de Lima, la Dirección de educación de Lima Metropolitana, el Instituto Pedagógico y las Escuelas de Arte.
(15) “La distribución del presupuesto 2007 por niveles de gobierno muestra que se ha producido un retroceso en la descentralización presupuestal comparada con las cifras del presente año, pues el gobierno central ha incrementado su participación de 68.6% a 69.5% en el total, mientras que la participación de los gobiernos subnacionales ha disminuido de 31,4% a 30.5%”. Epifanio Baca. Grupo Propuesta Ciudadana. Artículo publicado en el diario La República el jueves 5 de octubre del 2006.
(16) Presentación ante la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud, y Deportes. Lineamientos de Política Educativa. Ing. José Antonio Chang Escobedo Ministro de Educación. Setiembre, 6 de setiembre del 2006.
(17) Un mayor análisis sobre el punto se desarrolla en: Sigfredo Chiroque Chunga. Segundo Tiempo del APRA en Educación. Informe Nº 53 Instituto de Pedagogía Popular. Lima Octubre del 2006.
(18) Artículo 5 del Reglamento de la Ley Nº 28332. Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana – FONDEP. Decreto Supremo Nº 005-2005-ED.
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