martes, 25 de noviembre de 2008

Perú: Impacto de la Política Económica en el Gasto Público en Educación, 1950-2000 (*)

A lo largo del período de estudio, que abarca la segunda mitad del siglo XX, en el Perú se han sucedido nueve gobiernos e igual cantidad de ciclos políticos, los mismos que han marcado el ritmo de los acontecimientos en la esfera de la economía.

La débil institucionalidad democrática fue amenazada constantemente por recurrentes “golpes de estado”. A inicios de los cincuenta el régimen de facto liderado por Odría se vistió de formas democráticas mediante una elección amañada, luego Pérez Godoy (1961-62) derrocó a Prado. Velasco haría lo mismo con Belaúnde en 1968 y luego fue sucedido por Morales Bermúdez hasta la entrega del poder a la “civilidad” en 1980, sin embargo, cuando los peruanos creíamos que los “cuartelazos” eran cosa del pasado, Fujimori en 1992 se aplica un “autogolpe”, con lo cual ya convertido en un gobierno “cívico militar” gobernó con todo el poder, previa reelección de 1995 hasta el 2000.

La fase expansiva del ciclo económico de largo plazo (ver capitulo 4.1) fue favorecida por el entorno internacional debido, entre otras razones, a los precios en alza de nuestras materias primas en el mercado mundial (ver capítulo 3.1), y de otro, a la disponibilidad de financiamiento que ofrecieron los organismos internacionales (ver capítulo 3.3). Durante este lapso la política económica a nivel continental y nacional estuvo influenciada por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, a partir de 1975 cuando la recesión e inflación pasaron a formar parte del escenario económico, el “Consenso de Washington” empezó a tomar fuerza hasta consolidarse en los noventa. Una de las principales características de la política económica durante este período fue la ausencia total de un horizonte temporal. De esta manera se interpreta lo errático de las políticas fiscales, monetarias y comerciales en el largo plazo.

Los tres primeros ciclos de la economía (ver capítulo 4.1) favorecieron con tasas de crecimiento alrededor del 5% promedio a los gobiernos de Odría (5.9%), Prado (4.3%), Belaúnde (4.6%) y Velasco (5.2%), a pesar de las crisis de 1958-59, durante el gobierno de Prado y de 1967-68, que fue pretexto para el golpe de Velasco contra Belaúnde. La fase recesiva del ciclo, iniciada durante el gobierno de Velasco, como consecuencia del “agotamiento” del modelo de crecimiento “hacia adentro”, significó un retroceso en los consecutivos gobiernos, del crecimiento ganado durante las décadas precedentes. Las tasas de crecimiento promedio del PBI por período de gobierno fueron inferiores a las experimentadas antes de 1975: Morales Bermúdez (2.6%), Belaúnde (-0.2%), García (-1.5%), primer gobierno de Fujimori (1.8%) y el segundo gobierno de Fujimori (2.5%).

En este contexto la presencia del Estado es fundamental para entender la política y la economía, en tanto que el modelo de desarrollo adoptado desde los cincuenta favoreció en gran medida su crecimiento, el mismo que se prologó hasta los años ochenta. La expansión del aparato estatal se vio expresada en el nivel de gasto público en relación a la actividad económica, el indicador GGC/PBI que en el gobierno de Odría se situó en promedio en 4.7% creció de manera sostenida durante los gobiernos de Prado (7.1%), Belaúnde (15.2%), Velasco (18.4), Morales Bermúdez y Belaúnde (22.2%); para empezar a caer a partir del gobierno de García (16.5%), primer gobierno de Fujimori (17.0%) y segundo gobierno de Fujimori (17.3%).

La política educativa se puso en el centro del escenario en los cincuenta. Odría sentó las bases para la planificación de la educación, luego, en el gobierno de Prado, más específicamente, durante la administración de la Junta Militar se instituyó el Sistema Nacional de Planificación, y dentro de este, la planificación de la educación se consolidó con el apoyo de los organismos internacionales. Con Belaúnde se diseñaron políticas educativas que luego se pusieron en marcha hasta la interrupción de su gobierno. El gobierno militar liderado por Velasco inició la reforma de la educación que luego Morales Bermúdez en la segunda fase del “proceso revolucionario”, desmontó.

Con el advenimiento del sistema democrático, durante el segundo gobierno de Belaúnde, se promulgó una nueva Ley general de Educación que terminó por liquidar lo poco que quedaba de la reforma velasquista. El siguiente gobierno, el de García, intentó si éxito consolidar una política educativa propia para lo cual se elaboró el Plan Sectorial de Mediano plazo: 1985-1990 que quedó en el papel al agudizarse la crisis fiscal.

A partir de los noventa las políticas educativas fueron diseñadas bajo los lineamientos que, como condición para el financiamiento de proyectos, impuso el Banco Mundial (ver capítulo 3.8). En este contexto el presupuesto público asignado a la educación fue fundamental para la implementación de las políticas económicas y sociales (y dentro de ella la educativa). Los recursos asignados a la escuela pública fueron decisivos para el incremento de la cobertura del sistema hasta los ochenta, pero ineficientes para el logro de la calidad a finales del siglo XX (ver introducción al capítulo 3).

En los cincuenta y parte de los sesenta hubo un incremento importante de los recursos del erario nacional dedicados a la educación pública. Durante los gobiernos de esa época el GEP tuvo un incremento sostenido: Odría (12.3%), Prado (14.4%) y Belaúnde, un poco menos (9.4%), sin embargo, fue más evidente la decisión de transferir fondos a la educación cuando se observa el indicador GEP/PBI: Odría (1.4%), Prado (2.3%) y Belaúnde (3.8).

Cabe destacar que en 1965 con la Ley 15215, los maestros peruanos llegaron a su mejor momento en términos de reconocimiento social del valor de su trabajo, expresado por las remuneraciones recibidas. En este año el sueldo del docente equivalía a $ 1,058 (valor a precios de 1994). De la misma forma, en el año 1966, la relación entre el GEP y el PBI era 4.45% y respecto del GCC: 30.34% (Ver capítulo 3.3). A partir de 1967, en los subsiguientes gobiernos, la educación fue perdiendo terreno, paradójicamente, en un Estado cada vez más grande, es así que el indicador GEP/GGC promedio fue disminuyendo con Velasco (18.4%), Morales Bermúdez (12.9%) y Belaúnde (12.4%) para luego recuperarse levemente con García (15.7%), Fujimori I (17.8%) y Fujimori II (17.9%).

Como se observa, el proyecto político de cada gobierno ha tenido un papel importante en el manejo de la política económica hasta donde las condiciones de externas se lo permitieron. Estos enfoques de política general le dieron, también, un norte a la política educativa la cual estuvo estrechamente ligada a las tendencias demográficas y a las expectativas sociales, sin embargo, esta tuvo como “freno” las restricciones fiscales generadas por las crisis de balanza de pagos.

A continuación presentamos la conclusión general del estudio y un conjunto de conclusiones específicas que se derivan de ella.

Conclusión General

El análisis de cincuenta años de historia nos permite afirmar que existe un nexo entre el desenvolvimiento de la economía y el desarrollo de la educación peruana. Igualmente, la evidencia estadística nos demuestra la existencia de este nexo entre Gasto Público en Educación GEP y el Producto Bruto Interno PBI, en la medida que las variaciones en la asignación de recursos públicos a la función educación, a lo largo del período de análisis, ha sido afectada de manera «amplificada» por la volatilidad de la actividad económica. En consecuencia, se puede aseverar, que las políticas económicas aplicadas han tenido un impacto importante sobre los recursos asignados al sector educativo.

Conclusiones específicas

a) Las condiciones favorables de la economía internacional permitieron que el aparato productivo nacional experimentara tasas de aumento de la actividad crecientes en el 1er y 2do ciclo. A partir del cambio en la orientación de las estrategias de desarrollo a mitad del 3er ciclo, se empezaron a observar tasas de crecimiento menores, cercanas a cero o negativas en el 4to y 5to ciclo (ver capítulo 4.1).
b) El ciclo de largo plazo del Gasto del Gobierno Central GGC es una expresión de las políticas fiscales de los últimos 50 años del siglo XX, las cuales estuvieron signadas más por el “ciclo político” que por la estrategia de desarrollo aplicada (ver capítulo 4.1).
c) El ciclo de largo plazo del Gasto Público en Educación GEP es una muestra de de la aplicación de políticas expansivas de la oferta educacional hasta llegar al límite que le impusieron las políticas económicas, o más específicamente, las crisis fiscales (ver capítulo 4.1).
d) El análisis de las medidas de política aplicadas muestran una asociación estrecha entre la actividad económica y los recursos públicos destinados a la educación, asimismo, la evidencia estadística establece la existencia de sintonía entre el ciclo del GEP y el ciclo del PBI, lo cual refuerza el hecho de una alta dependencia de las políticas educativas a las políticas económicas (ver capítulo 4.2).
e) A lo largo del período de estudio no se evidenció la intencionalidad desde el Estado de asignar mayores recursos a la educación pública, en tanto que la orientación de las políticas fiscales estuvo dirigida a propósitos diferentes a los del sector educación (ver capítulo 4.2).
f) El nivel de la actividad económica no fue el criterio principal al momento de formular el Presupuesto General de la República, es más primó la oportunidad, ya sea esta al final o principio de un período de gobierno. Lo que demuestra que las políticas fiscales estuvieron sujetas más a una decisión política que al ciclo económico (ver capítulo 4.2).
g) La inequidad es otro de las características que hace más complicada la situación de la educación peruana. El Gasto Público en Educación GEP ha sido asignado con criterios homogéneos a una realidad regional heterogénea. Concluimos del análisis que existe algún nivel de correlación entre inversión en educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir, a mayor inversión educativa menor pobreza económica (porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas), y menor pobreza educativa (eficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor inversión educativa mayor pobreza económica y educativa(ver capítulo 3.10).
h) La participación de las familias en el financiamiento de la escuela pública es un fenómeno que al parecer se incrementa a partir de las recurrentes crisis de balanza de pagos acontecidas desde el segundo lustro de la década del setenta. La presión social por una mayor escolaridad no tuvo respuesta desde el gasto público. El presupuesto público fue incapaz de mantener los costos medios históricos más altos logrados en 1966. A partir de allí el aporte de las familias fue vital para la sobre vivencia de las escuela pública (ver capítulo 3.11).

(*) Capítulo de conclusiones de la tesis para optar el grado académico de magíster en política económica, presentado por Arturo Rafael Omar Miranda Blanco y sustentada ante el jurado de la Unidad de Posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS (Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA) 28/10/2008.

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