lunes, 7 de junio de 2010

Presupuesto 2010: límites y posibilidades de la política educativa (1)

Para el análisis del presupuesto y/o gasto asignado a la educación nacional hay que tener en consideración que el desempeño de la educación peruana depende de: (a) la política educativa (b) el modelo de gestión, y (c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación.

(a) la política educativa

El balance de la política educativa puesta en marcha por el presente gobierno, en el último año de su administración, requiere del análisis de un marco más amplio como son los lineamientos de política económica y social. Asimismo, es importante tener en cuenta, como se ubica el país en relación a los bloques comerciales y su posicionamiento en relación a los gobiernos latinoamericanos no alineados con las políticas neoliberales.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el peso de las políticas educativas dentro de la política general y la política económica en particular, lo que implica identificar que sectores o grupos de poder toman las decisiones en educación, es decir, en que medida las decisiones que toma el Ministerio de Educación son condicionadas o subordinadas al Ministerio de Economía y Finanzas.

La política como práctica de gestionar el poder y tomar decisiones alrededor de ello, se instrumentaliza, en la función educación que tiene el Estado, mediante acciones en el campo del currículo, promoción docente, financiamiento, etc. Estos aspectos de la política educativa son asumidos con mayor énfasis a partir durante el actual gobierno, por el Ministerio de Educación como ente normativo, y coordinado con los gobiernos regionales quienes son los que, a partir de la autonomía que les da la Ley, administran y ejecutan mediante su presupuesto estas acciones. Por tal motivo, las responsabilidades de la aplicación de la política educativa la comparte el ministerio de educación con los gobiernos regionales a través de las instancias de gestión educativa descentralizada, esto es, las direcciones regionales de educación y las unidades de gestión educativa local.

Tal como propone Iguiñiz (2005, 41) la transformación del sistema educativo requiere de la iniciativa del Estado, pero también de la contribución de la sociedad civil para la formulación de políticas integrales.

(b) el modelo de gestión

Durante el primer gobierno de Alan García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989 -1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación. Luego del denominado “autogolpe” el proceso de descentralización fiscal en educación se detuvo, creándose los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), para luego tomar un nuevo impulso. En 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo el cual expidió la Ley de Bases de Descentralización para dar inicio a un nuevo proceso de regionalización. Mediante ésta, se ordenó la supresión de los CTAR en enero de 2003 luego de las elecciones de autoridades para la conformación de Gobiernos Regionales, los cuales a su vez se encargarían de liderar la conformación de nuevas regiones. Los Gobiernos Regionales (GR) entonces formados fueron conformados por los 23 departamentos, además del Callao, Lima provincias y Lima metropolitana.

El modelo de gestión descentralizada de la educación articula los niveles de gobierno: nacional, regional y local con las Direcciones Regionales de Educación (DRE), las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), y las Instituciones Educativas Públicas (IEP), definidas en la Ley General de Educación, Ley No. 28044.

A partir de lo anterior es importante señalar que la descentralización es parte de la reforma del Estado y de sus relaciones con los actores sociales. Por lo tanto, este modelo de gestión descentralizado para la educación deberá favorecer la mejora de la calidad y la equidad de los aprendizajes (Iguiñiz: 2005, 101).

(c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación

Hay que reconocer que las decisiones de política educativa son una derivación de las políticas económicas y sociales, más precisamente, son parte o una expresión de ellas, por lo tanto, en el proceso de instrumentalización de las mismas confluyen intereses, como parte del ejercicio del poder, de los grupos y colectivos afectados positiva o negativamente por ellas.

La política social marco de la política educativa guarda estricta coherencia, en la mayoría de los casos, con lo lineamientos de política económica que recomiendan los organismos internacionales.

Por lo anterior, cualquier medida que adopte el sector que implique movilización de recursos, deberá realizarse con estricto cumplimiento de la disciplina fiscal y monetaria garantía de la “estabilidad macroeconómica”. De la misma forma, cualquier inversión en el sector deberá favorecer el dinamismo de los mercados de bienes y servicios y de factores de la producción. En ese sentido, se entiende que la inversión en educación deberá promover el crecimiento de un “stock de capital humano” de mayor calidad y favorezca la inserción en el mercado globalizado con mayores niveles de competitividad, es decir, a menor costo por parte del Estado y a menor salario para el capital trasnacional, pero más productivo (mayor producción por unidad de tiempo) y más dúctil (sin estabilidad laboral).

La pauta de la política económica y social la marco desde los noventa el “Consenso de Washington” que a manera de asistencia técnica fue promovida en los países en desarrollo por los organismos internacionales, fue así que en la mayoría de países de la región latino americana se instalaron en los ministerios nacionales programas de mejoramiento de la calidad de la educación coincidentes en la estructuración de sus componentes: currículo, materiales educativos, capacitación docente, infraestructura (en menor medida) y fortalecimiento institucional. Esta lógica no ha sido abandonada por la política educativa de los diferentes gobiernos desde 1993. El enfoque de mejorar las recursos (entre ellos el docente) para mejorar los productos (rendimiento de los estudiantes) esta implícito en la política educativa.

Como podemos ver las “coincidencias” entre las recomendaciones del Banco Mundial y la dirección de las políticas educativas no son casualidad. Es por ese motivo necesario tener una visión “más nacional” de los problemas y resaltar los modelos de educación y sociedad que ponen en juego cada alternativa a la luz de la lectura del Proyecto Educativo Nacional

La política educativa actual favorece la inversión en capital humano, esta visión puramente económica de la educación se restringe a suponer que el crecimiento cuantitativo de la producción y la productividad favorecerán el bienestar de los sujetos de manera individual. Caso contrario, una política educativa centrada en el desarrollo humano, plantea el tratamiento integral, desde la educación, de los sujetos individuales y colectivos. En consecuencia, la apuesta por destinar mayores recursos de la sociedad hacia la educación no es otra cosa que inversión en el presente y futuro, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, a la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales (Miranda: 2008).

Evolución histórica de la inversión educativa en relación a las variables macroeconómicas

Entre los años 1999 y 2009 se estima que el Gasto Público en Educación (GEP) se incrementó en 68% en términos reales. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 3.1% en el año 1999 a 2.8% en el año 2009 (ver cuadro 1), de la misma forma en relación al gasto del gobierno central (GGC), paso de representar el 19.0% en 1999 a 15.4% en el 2009. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación presenta un leve decremento respecto del PBI y una disminución importante en relación al presupuesto general de la república, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, una modificación importante en los procesos y en los resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad.

La voluntad política expresada en la Resolución Suprema que confiere al Proyecto Educativo Nacional el carácter de política de Estado(2) , no se expresa en las decisiones de la política económica y la política fiscal de la actual administración.

Como es evidente la meta del Acuerdo Nacional(3) de lograr un 6% del PBI cómo mínimo aceptable para el logro de una educación que favorezca el desarrollo humano sostenible, está muy lejos de lograrse.

El presupuesto para el año 2010

Luego de la exposición del ministro de educación ante el congreso(4) se generaron un conjunto de expectativas que luego se han ido desvaneciendo. En la referida presentación se mostraron cifras muy distintas a las que luego aparecen en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

El presupuesto asignado a educación según esta fuente era de S/. 13,254 millones sin embargo el PIA sólo consigna S/.11,716 millones, es decir una diferencia de S/.1,535 millones que muestra las contradicciones e incoherencias de la política educativa.

Es importante señalar que el presupuesto de educación, en términos nominales, ha experimentado un crecimiento del 36.4% en los últimos cinco años, pero por debajo del crecimiento del gasto público total que fue del 64.0%

De otro lado, el presupuesto del sector que lidera el ministerio de educación ha crecido en 58.0%, caso contrario el de los gobiernos regionales apenas en 11.4% (ver cuadro 2). Es este aspecto existen restricciones significativas para que los gobiernos regionales desarrollen una política educativa propia.

Al interior del Pliego, el ministerio de educación maneja directamente seis (6) unidades ejecutoras que gestionan programas, proyectos y actividades estratégicas, éstas representan en conjunto S/.2´072 millones y como vemos éstos recursos se han triplicado en lo que va del gobierno de turno.

Los programas estratégicos a los que nos referimos son: el Programa Nacional de Alfabetización (PRONAMA) con S/.230 millones, Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PROINIED) con S/.848 millones, Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP) con S/.120 millones, Educación para el Trabajo (APROLAB II) con S/.34 millones, Programa Educación Básica para Todos (EBT) con S/.758 millones; y, el funcionamiento de la Sede Central con S/.83 millones.

Los aludidos programas incluyen las actividades estratégicas como: el mantenimiento correctivo y preventivo de los locales escolares, los materiales educativos (textos), implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas a estudiantes, tecnologías educativas, una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, implementación del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación, entre otras (Iguiñiz: 2008, 70-73).

Reflexiones finales

La política educativa del actual gobierno privilegia la acción del ministerio de educación como el principal decisor de las inversiones en educación, en ese sentido cabe destacar acciones tan importantes como la de invertir en las remodelación de los colegios emblemáticos o seguir distribuyendo textos, en estos momentos cuestionados en cuanto a la calidad de su edición, más allá sus contenidos, están en manos del ministro de educación.

A partir de lo anterior el modelo de gestión educativa descentralizada no ha favorecido mayormente al incremento de los presupuestos de las instancias regionales y locales, en la medida que éstas sólo son administradoras del gasto corriente, fundamentalmente planillas.

Queda claro pues, que la política educativa se maneja sobre los parámetros de la política económica, esto es, las decisiones del volumen de gasto en educación no están en el ministerio de educación sino en el MEF. Por lo tanto, las expectativas de un incremento de remuneraciones en el sector público en general y para el magisterio en particular, son poco probables ya que todo aumento del gasto público, fundamentalmente gasto corriente, bajo los parámetros del actual manejo de la economía, estimularía un incremento de la tasa inflacionaria. La lógica para mejorar las remuneraciones es la “meritocracia”, es decir, ligar las mejoras salariales a los resultados en la mejora de la calidad del servicio público.

Referencias

Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2005). Política educativa y democracia en el Perú. UNMSM Fondo Editorial de la Facultad de CCSS. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2008). Perú: Impacto de la política económica en el gasto público en educación, 1950-2000. Tesis para optar el grado de magíster en economía. UNMSM. Lima, Perú.

Notas


(1)Publicado en Palabra del Maestro Abril del 2010.
(2) Resolución Suprema N° 001-2007-ED de enero de 2007
(3)Acuerdo Nacional suscrito el 22 del 2002, décimo segunda política de Estado, literal (i). Tomado de: www.acuerdonacional.gob.pe
(4) Presupuesto Educación 2010. Informe a la Comisión de Presupuesto y Cuenta. General de la República del Congreso de la República. Setiembre del 2009

1 comentario:

KoinoniaMedia dijo...

Explique más sobre cuanto de dinero el estado peruano invierte en Educacion. El total del presupuesto de la nacion. Sus porcentaje.