miércoles, 29 de septiembre de 2010

Inversión en educación en Lima Metropolitana: aporte de los gobiernos locales (1)

A los cambios económicos y sociales ocurridos en la ciudad de Lima en la última década, no parece haber acompañado cambio en la política educativa. Es más, a pesar las ventajas de ser capital de la República las desigualdades educativas expresadas en las brechas de calidad y logros de aprendizaje son un problema también en este ámbito (Villarán: 2010).

Una excepción de cambio es la privatizaron de la matricula en el ámbito de la región metropolitana, que veremos más adelante. La expansión de la educación privada, que es generalizada en la ciudad podría ser consecuencia de este fenómeno de deterioro y estancamiento de la educación pública. Si en el largo plazo se muestra aún crecimiento de la matricula en Lima, en años recientes la tendencia revierte (2).

Se reduce la educación pública y se expande la educación privada

Según las estadísticas oficiales referidas al año 2009, en Lima Metropolitana están matriculados aproximadamente 2´115,413 estudiantes en 15,728 programas e instituciones educativas de gestión pública y privada, asimismo, éstos son atendidos por 125,987 docentes en las diferentes etapas, niveles y formas educativas (ver cuadro 1)
Es importante señalar que el 54% de la matrícula está a cargo del sector público, sin embargo, el 58% de los docentes trabaja en el sector privado, asimismo, el 65% de las instituciones educativas son, también, de gestión privada. Hay que destacar, que en el periodo 2005 – 2009 la matrícula pública y el número de docentes se redujeron en 10.3% y 1.2%, respectivamente, sin embargo se siguieron creando nuevas instituciones educativas. En consecuencia, la educación privada mantuvo su tendencia a la expansión.

Tal como lo consignan las cifras del ministerio de Educación, entre 1998 y el 2009 la matrícula en educación básica y superior, se incrementó en Lima Metropolitana en 9.9%, impulsada fundamentalmente por el avance del sistema privado (57.3%), a pesar de la disminución del número de estudiantes en la escuela pública (-12.2). Es interesante observar que en 1998 la matrícula privada representaba el 31.9%, en la actualidad (2009) esta es el 45.6%. Se estima que, de acuerdo a la tendencia, ésta en pocos años será más de la mitad del total de la matricula del sistema.
En el periodo anteriormente señalado, la incorporación al sistema educativo de nuevos docentes mantuvo la dinámica de la cobertura (23.5%) siendo menor, obviamente, en el sector público (6.2%) - a pesar del descenso de la matrícula -, y mayor en el privado (39.8%). Por tal motivo el número promedio de estudiantes por docente en el sector público se redujo 25 a 21.

La expansión del sistema se explica, también, por la creación de 3,339 nuevas instituciones educativas entre 1998 y el 2009, el 82.5% de éstas, es decir 2,754 son de gestión privada. En este caso la capacidad instalada promedio del sector privado aumento de 80 a 87 estudiantes por institución.

La matrícula en educación básica regular (inicial primaria y secundaria) en el periodo 1998 – 2009 se incrementó por encima del total: 10.3%, de la misma forma se redujo en 9.7% en el sector público y se incrementó en 60.0% en el sector privado.

Gasto del ministerio de educación vía las unidades de gestión educativa local

El aporte mayoritario del Estado a la educación pública en Lima Metropolitana se efectiviza a través del presupuesto que ejecutan las UGEL. El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para el 2010 considera un total de S/. 1,114 ´048,022 (mil ciento catorce millones de nuevos soles) incluida la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana (DRELM).

El presupuesto ejecutado el 2009 confirma la tendencia histórica de distribuir entre las UGEL casi exclusivamente presupuesto para gastos de operación o gastos corrientes. En este sentido se destaca que el 92.0% de los recursos son destinados al pago de planillas del personal docente y administrativo en calidad de activo o cesante, de la misma forma, que tan sólo 7.5% de este mismo monto es utilizado para la adquisición de bienes y el pago por servicios. El presupuesto de inversión, que es el que asigna para la compra de activos no financieros (mobiliario y equipo) fue de apenas S/. 2´844,155 (dos millones ochocientos mil Nuevos Soles) que representa el 0.2% y que es asignado para toda la región de Lima Metropolitana. Como sabemos, el MED a través de sus unidades ejecutoras, gestiona de manera centralizada los programas estratégicos que incluyen: el mantenimiento correctivo y preventivo de los locales escolares, los materiales educativos (textos), implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas a estudiantes, tecnologías educativas, una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, implementación del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación, entre otras (Miranda: 2010b).

Otro aspecto a destacar es el presupuesto por programas, el mismo que incluye los montos destinados por etapas y niveles. En este sentido el PIA para el 2010 considera 63.4% de los recursos a ser aplicados a la educación básica y sólo 5.1% para la educación superior y técnico productiva. El 31.5% restante a la gestión y la previsión social.

Para el año 2009 el gasto promedio por estudiante matriculado en instituciones educativas del sector público ascendió a $ 368 (ver cuadro 2). Solo la UGEL 03 del Cercado que tiene a su cargo la administración de las instituciones educativas de los distritos del Cercado, Lince, Breña, Pueblo Libre, San Miguel, Magdalena, Jesús María, La Victoria y San Isidro; observa una cifra superior ($893), las demás están por debajo de este promedio debido que en la última década la matrícula se ha ido reduciendo drásticamente, sin embargo el gasto ha mantenido su tendencia al aumento. En el periodo comprendido entre 1999 y 2008 el gasto público por estudiante promedio (US$) de las UGEL de Lima Metropolitana evolucionó favorablemente en términos nominales (118.7%). Es posible constatar que en cinco de las siete UGEL la inversión por estudiante se incremento por encima de la media Metropolitana. Sólo las UGEL de 03 Cercado de Lima y 07 San Borja crecieron por debajo de esta cifra.

Municipalización desde la perspectiva del gasto y el financiamiento

El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los especialistas del MED a proponer un programa piloto sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.

El Plan Piloto de Municipalización de la Educación (PPM) que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de los mismos.

El primer paso efectivo al respecto, se dio el 9 de abril de 2009. Se trata de la transferencia de fondos para el gasto corriente de las escuelas a 8 municipios distritales, de los cuales 5 son de los distritos de la Provincia de Lima, 2 de la Provincia de San Vicente de Cañete y 1 de la Provincia Constitucional del Callo. Incluimos el primer bloque que va más allá de Lima Metropolitana pues permite evidenciar el uniformismo.

La transferencia se realizó de los pliegos de los gobiernos regionales de Lima y del Callao y del Ministerio de Educación a través de las unidades ejecutoras UE. 301- Educación Cañete, UE.300 Educación Callao, UE. 002-USE 02 Martín de Porres, UE. 007-USE 07 San Borja y UE. 006-USE 06 Vitarte; a las municipalidades distritales de Imperial, Pacarán, Bellavista, Los Olivos, Miraflores, Santiago de Surco, Surquilo y La Molina Se trata de fondos para las genéricas de gasto (1): personal y obligaciones sociales, (2) pensiones y otras prestaciones sociales y (3) bienes y servicios, sin embargo, esta transferencia no guarda coherencia con la amplitud de funciones que se les plantea ejercer (Caycho. 2010).

Es ilustrativo de la homogeneidad que caracteriza el PPM que se incluya tanto al distrito de Los Olivos como al de Pacarán (Provincia de San Vicente de Cañete).

Solo con transferencias sencillas se puede mantener el esquema errado de tratar igual a municipios tan diferentes. Este primer paso efectivo no expresa la voluntad de replantear el diseño del PPM, para buscar una mejor cooperación municipal con la educación, en coordinación con el nivel regional y nacional, pues la educación es una función compartida. Al menos, objetivamente, este paso posterga los graves daños que se producirían de ir adelante en la pretensión de implementación de una decisión política equivocada y un PPM imposible.

De hacerse, siguiendo el PPM, estaríamos ahora en la mayor fractura, desarticulación, y desorden del sistema educativo peruano que tengamos conocimiento, y con ello una política más de ampliación de las desigualdades educativas.

Plan Piloto de Municipalización: cuanto invierten en educación los gobiernos locales

Antes del 30 de octubre del 2006 que se da inicio al PPM, en el año 2007, las 43 municipalidades que integran la provincia de Lima, en conjunto invirtieron en educación por sólo 4 millones 900 mil, en el 2008 esta cifra aumentó ligeramente a 5 millones 400 mil, en el 2009: 70 millones 400 Mil y para el 2010 se ha previsto casi 82 millones. Esto último como producto de las trasferencia de recursos de las UGEL a las municipalidades en el marco del PPM.

Por lo anterior, podemos afirmar que el gasto “duro” está en las UGEL, es decir, el mayor peso de presupuesto en educación es responsabilidad de las unidades ejecutoras que dependen del Ministerio de Educación. Por otro lado, el gasto de las municipalidades distritales en educación apenas representa el 6.9% del presupuesto total destinado a este ámbito por toda fuente (Miranda: 2010a).

La transferencia de recursos de las unidades ejecutoras dependientes del MED a los gobiernos locales distritales ha significado mayores compromisos de orden logístico y administrativo. Aspectos que no han sido considerados en el PPM y que tendrán un impacto importante en la calidad del gasto.

Tal como se observa en el cuadro 3, salvo el distrito Los Olivos, antes del 2009 los demás gobiernos locales no asumían mayor responsabilidad presupuestal con la educación básica de su distrito.
Como era de esperarse, el 92.6% del presupuesto previsto para el 2010 estará destinado al pago de planillas, el 4.2% a la compra de bienes y el pago de servicios, y sólo el 3.2% a la adquisición de bienes de capital.

En el cuadro 4 podemos apreciar que el gasto promedio anual por estudiante es de S/. 894, asimismo, el distrito de Miraflores supera esta cifra con creces S/. 1,450, de otro lado, La Molina y Santiago de Surco - S/.702 cada uno - muestran cifras inferiores, evidenciando la poca racionalidad con la cual se han asignado los recursos en el proceso de transferencia.

Ensayando una propuesta

A pesar de la poca claridad que aún existe alrededor del PPM, que prevemos evolucionará entre los avatares de la política en la medida que se legitime en cada uno de los distritos en donde se lleve a cabo la experiencia, la manera como se haga uso de los recursos y la fuente de los mismos será uno de los factores del éxito de su implementación.

El proceso de descentralización del sistema educativo en marcha demanda de un fuerte compromiso de los actores, par tal efecto es necesario plantear formas de financiamiento que potencien el desarrollo educativo regional y permitan que la administración local e institucional se maneje con mayores grados de autonomía financiera.

Para que esto sea posible los órganos de planificación de la DRELM y las UGEL – una vez transferidas al gobierno metropolitano - tienen el reto de elaborar planes, programas y proyectos concertados con la sociedad civil y los gobiernos locales de cada distrito. Asimismo, para la identificación de las prioridades de inversión en educación, es imprescindible elaborar presupuestos participativos que garanticen la transparencia en su administración.

Pensando ya en el proceso de transferencia de los recursos del MED al gobierno metropolitano, el primer criterio para la distribución de recursos a los distritos y a las instituciones educativas sería, asumir el costo medio corriente mes / alumno, en otras palabras, la inversión en gastos operativos por alumno matriculado en educación básica (inicial, primaria y secundaria). En segundo lugar, que esta inversión sea aplicada con criterio de equidad, tomando en cuenta los distritos con mayor población en condiciones de pobreza extrema. En tercera, la asignación del gasto deberá realizarse favoreciendo la eficiencia y minimizando el fracaso escolar, asimismo, tomando en cuenta la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años. Por último, de existir las condiciones, se deberá considerar la mejora de los aprendizajes de los estudiantes.

Finalmente, la idea de crear un fondo para apoyar el proceso nos parece una iniciativa importante, sin embargo, ya existe el Fondo de Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP) creado por Ley Nº 28332 y reglamentado por Decreto Supremo Nº 005-2005-ED. En esta norma se establecen los mecanismos para acceder al financiamiento (Art. 22 al 39), las líneas (Art. 43) y las modalidades de financiamiento (Art. 44). En consecuencia, poner en operación y facilitar el funcionamiento del FONDEP en apoyo a la descentralización, es una necesidad si es que se quiere garantizar en alguna medida el éxito de la experiencia.

Referencias
(1)Publicado en: TAREA Revista de Educación y Cultura Nº 75 Setiembre del 2010.
(2) El texto toma como base el estudio sobre inversión educativa en los distritos de lima metropolitana elaborado por Manuel Iguiñiz Echeverría y Arturo Miranda Blanco
Caycho Figueroa , Maritza (2010) . Las municipalidades y la gestión descentralizada de la educación. Tomado de: http://descentralizacioneducativa.wordpress.com/
Miranda Blanco, Arturo (2010a). Cuanto invierten en educación los gobiernos locales metropolitanos. Diálogo Ciudadano Nº 8 Boletín Informativo de Tarea Asociación de Publicaciones Educativas.
Miranda Blanco, Arturo (2010b). ¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17.
Villarán Susana (2010) La educación que los niños merecen. Tomado de: http://www.larepublica.pe/derecho-y-reves/24/06/2010/la-educacion-que-los-ninos-merecen

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