Aspectos económicos y financieros de la descentralización del sistema educativo ¿Cuánto le asignan a las regiones y a los gobiernos locales? (*)
De igual forma, como vemos en el gráfico adjunto, el gasto público en la función educación a cargo del Estado en relación al gasto público total ha mantenido una tendencia decreciente del 17,2% en el 2006 a 15% en el 2011.
En el lapso de la referencia, se estima, PBI per cápita se incrementó en 30% en términos reales y el gasto de consumo por habitante lo hizo en 47%. Sin embargo, el vigoroso crecimiento tanto de la actividad económica como del tamaño del Estado en términos de gasto no se ha traducido en mayores y mejores servicios educativos públicos pertinentes en la debida cantidad con calidad y equidad.
Gasto público en educación por niveles de gobierno
El gobierno nacional, fundamentalmente el Sector Educación, concentra la mayor cantidad de recursos presupuestales. En el 2007 el 37,7% del presupuesto se asignaba a este nivel. El Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año 2011 representa el 46,8%.
A diferencia de lo anterior, los gobiernos regionales y las instancias de gestión educativa descentralizada: DRE y UGEL, en el 2007 representaban en términos presupuestales el 58% de la función educación a cargo del Estado, en el 2011 este se redujo a 45,6%.
Los gobiernos locales, a pesar del Plan Piloto de Municipalización (PPM), en el 2007 representaban el 4,3% del gasto total en educación, en el 2011 este presupuesto creció al 7,6%Los recursos centralizados en el Ministerio de Educación
El Ministerio de Educación como principal decisor de las inversiones en educación centro sus preocupaciones en programas manejados centralmente que le permitieron ejecutar acciones de impacto mediático. En el lapso de la referencia éstos en conjunto incrementaron sus recursos en de manera considerable.
Dentro del presupuesto del pliego Ministerio de Educación una de las unidades ejecutoras claves para la implementación de la política educativa es el Programa Educación Básica para Todos, a través de este se desarrollan las actividades ligadas a la producción, adquisición y distribución de textos escolares, distribución de computadoras a escolares, entre otros. Los recursos asignados a este programa pasaron de S/.78 millones en 2006 a S/.879 millones en el 2011.El Programa Nacional de Infraestructura Educativa ha permitido al gobierno saliente desarrollar acciones de remodelación y reinauguración de los locales escolares de los llamados “Colegios Emblemáticos”, así como las transferencias a los directores de instituciones educativas para el mantenimiento preventivo. Esta ejecutora consignó S/.39 millones en el 2006 y S/.1, 201 millones en el 2011.
A pesar de que existen dudas sobres las cifras presentadas, la administración educativa ha sido como uno de los principales logros alcanzados es el de la alfabetización, para este propósito se puso en marcha el Programa de Movilización Nacional para la Alfabetización que se ejecutó en coordinación con los gobiernos locales provinciales. Este programa tuvo un presupuesto de S/.11 millones en el 2006 y S/.202 millones en el 2011.
Finalmente, el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente concentró los esfuerzos del gobierno en mejorar las capacidades de los profesores en mejorar su desempeño en el aula luego de la evaluación de los resultados de la Evaluación Censal de Docentes. Los recursos asignados a este programa pasaron de S/.79 millones en 2007 a S/.109 millones en el 2011.
Distribución espacial de los recursos públicos y logros de los estudiantes de de educación primaria
El sistema educativo bajo la tutela del poder central se expresó de manera nítida en la distribución de los recursos entre los distintos espacios regionales.
Cabe anotar que el 49% del PBI y el 60.5% del gasto público se concentra en Lima y Callao (2007). En los últimos años las regiones de mayor producción minero energético como: Piura (4,6), La Libertad (4,6), Junín (3,5), Arequipa (5,6) y Ancash (5,5) ha mejorado su participación en el nivel de la actividad económica del país.
Las regiones de menor desarrollo relativo en términos de su Índice de Desarrollo Humano (IDH) como son: Apurímac, Huánuco Amazonas y Ayacucho observan el menor nivel de PBI per cápita, asimismo, las cifras más bajas en cuanto al gasto del estado por habitante, caso contrario: Moquegua, Tacna, Lima y Callao
La robustez de las economías regionales no ha tenido mayor impacto sobre la educación pública. Mientras que los programas, proyectos y actividades gestionadas centralmente, en términos nominales, crecieron en 500% entre 2006 y el 2011, el gasto de los gobiernos regionales creció en sólo 30%.
La inequidad es otro de los desafíos de la descentralización del sistema educativo en términos de recursos y logros.
Es importante señalar que la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) que realiza el Ministerio de Educación, señala para el año 2010 que sólo el 28,7% de los estudiantes del segundo grado de primaria comprende lo que lee y el apenas el 13,8% logra realizar las operaciones matemáticas básicas (2).
Las regiones de la Amazonía, es decir Loreto, Ucayali Madre de Dios y San Martín observan los más bajos los niveles de logro adecuado.
En Loreto los niveles de logro en lectura y matemática son los más bajos: 5% y 1%, respectivamente, sin embargo la inversión del estado es mínima, el gasto por estudiante es de $322 al año, inferior al promedio nacional que es de $355. De la misma forma Ucayali: 14,4% y 4,1%; y $317; Madre de Dios: 16,3% y 6,2%; y $355; y, San Martín: 17,2% y 6,2%; y $338.
Si tomamos en cuenta el gasto anual por estudiante de la Región Ucayali, veremos que este es de sólo $317, que a la sazón representa 66% de lo que se invierte en Moquegua. Peor aún, si es que en Ucayali se ubica en el puesto 10 de 24 regiones del IDH, frente al 2 de Moquegua. Apurímac y Huancavelica se ubican en el puesto 23 y 24 respectivamente con niveles de logro en matemática y lectura de 18,6% y 9,8%; y 12,4% y 6,7%, en cada caso.
Las regiones de mayor desarrollo como son Tacna Arequipa Moquegua e Ica, por el contrario, observan los más altos los niveles de logro adecuado.
En Tacna los niveles óptimos de rendimiento en lectura y matemática son de 47,8% y 29,9%. En Moquegua los rendimientos son 44,1% en lectura y 24,5% en matemática y el gasto público por estudiante de educación primaria: $479 superior al promedio nacional
La información presentada desde los gobiernos regionales no hace sino que confirmar que las desigualdades en los resultados del sistema educativo están asociados de manera inversa a la presencia del estado a través de la inversión en educación; y, a los niveles de desarrollo humano que configuran las condiciones de “educabilidad” de la población escolar que inciden directamente en el rendimiento escolar.
Financiamiento de la educación: el aporte de los gobiernos locales
Entre los años 2007 y 2011 el gasto en educación a cargo de los gobiernos locales ha venido en ascenso por la iniciativa de los gobiernos locales interesados en el desarrollo de la educación de su provincia o distrito, y de otro por el Plan Piloto de Municipalización (3).
El anuncio presidencial de “municipalizar” la educación primaria creo un atajo en el proceso de descentralización del sistema, en la medida que la voluntad política no consideró normas elementales de tipo legal, técnico o administrativo, cosa que obligo a los especialistas del Ministerio de Educación a proponer un programa piloto sobre la marcha, pero con evidente celeridad, situación que se observa en la propuesta al “colisionar” con aspectos de la Ley General de Educación (Art. 33, 50 y 68) y Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 82) en temas de fondo y de forma.
Independientemente del proceso aludido, los gobiernos locales en las diferentes regiones, han venido apoyando a las instituciones educativas a través de obras de infraestructura y provisión de mobiliario y equipo. En conjunto las municipalidades del país han incrementado su apoyo financiero al sistema educativo en un 170% entre el 2007 y el 2011.
Durante este periodo los gobiernos locales de las regiones de Madre de Dios, Lambayeque, La Libertad e Ica han incrementado considerablemente sus aportes a la Educación.
En el gráfico adjunto podemos apreciar que el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el 2011, consigna que el 11,4% de los recursos destinados a los gobiernos locales esta concentrado en Lima, el 10% en Ancash, el 8,2% en Cusco, el 7,1% en La Libertad, entre otros. En el caso de Lima es evidente que las transferencias de recursos del MED a los gobiernos Locales ha tenido un efecto considerable, sin embargo, en los otros de debe a la mayor disposición de recursos por efectos del Canon minero
Retos y oportunidades
Presupuesto no acorde con las necesidades de la función educación y a las metas del acuerdo nacional (6% del PBI), debido a la falta de voluntad política.
Se propone un incremento de los recursos para la educación pública hasta lograr la meta propuesta por el Acuerdo Nacional. Se plantea un escenario de financiamiento de la educación para el próximo quinquenio sobre la base de un incremento del 0,5% PBI guardando armonía con la meta de déficit fiscal que propone el Marco Macroeconómico Multianual.
Se recomienda programar y formular el presupuesto con un enfoque de calidad de la demanda, teniendo en cuenta el cálculo de los costos estándar por unidad de análisis: estudiante, docente, aula, institución educativa, etc.
El Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales han demostrado ineficiencia e ineficacia en la ejecución del gasto. Mientras que el MED centraliza el presupuesto de los proyectos y acciones estratégicas del Sector, los GR centralizan las decisiones para la ejecución de los gastos de capital.
El proyecto de presupuesto para el 2012 plantea la asignación presupuestal por programas. Es necesario replantearla para lo cual se deberá aplicar una nueva racionalidad en la asignación de recursos a la educación pública. Tomando en cuenta la naturaleza y características del proceso educativo, se necesita una nueva estructura programática del presupuesto, que se favorezca una mejor asignación de recursos en cada instancia de gestión educativa descentralizada.
En la actualidad los problemas de calidad, eficiencia y eficacia en la ejecución del gasto se deben al escaso desarrollo de capacidades pero, fundamentalmente, a procesos administrativos engorrosos y tediosos que no dependen en estricto de los sectores.
Cada unidad ejecutora desarrollará un proceso de optimización de sus recursos de manera tal que se equilibre la oferta estatal con las demandas de la población objetivo, para este propósito se deberá evaluar la relación entre la eficacia en la consecución de mejores aprendizajes, y el costo de cada insumo para aplicar un sistema de incentivos a la eficiencia. El MED coordinará con el MEF para que cada UGEL se constituya en Unidad Ejecutora, de la misma forma, ésta deberá organizarse en Unidades de Costeo.
El modelo de gestión educativa descentralizada no ha favorecido mayormente al incremento de los presupuestos de las instancias regionales y locales, en la medida que éstas sólo son administradoras del gasto corriente, fundamentalmente planillas. En consecuencia, el gasto corriente es descentralizado y el gasto de capital es centralizado.
Es necesario iniciar la descentralización fiscal en educación. Para tal efecto la redistribución del gasto entre los gobiernos regionales y locales deberá considerar el índice de desarrollo humano de cada región o localidad (PNUD, con el propósito de generar nuevos criterios que rompan con la inercia de la administración financiera que reproduce la inequidad que desfavorece a las zonas geográficas de mayor pobreza.
Para promover la autonomía financiera de la Institución Educativa, las UGEL consideradas como ejecutoras deberán garantizar que los recursos se asignen con criterio de equidad a cada Unidad de Costeo y mediante ésta, a cada Institución Educativa que la conforma. Las UGEL deberán realizar una planificación concertada con los gobiernos locales - tal como lo estipula el artículo 74º de la Ley General de Educación - propiciando una educación de calidad y equidad, para así optimizar el uso de los recursos y evitar la duplicidad de esfuerzos. Asimismo, celebrar los Convenios con las Municipalidades favoreciendo la realización de las funciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades (4).
Referencias
Iguiñiz Echeverrría, Manuel y Miranda Blanco, Arturo (2011). La Educación de los Ciudadanos. Política Educativa en Lima Metropolitana. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2010a). Cuanto invierten en educación los gobiernos locales metropolitanos. Diálogo Ciudadano Nº 8 Boletín Informativo de Tarea Asociación de Publicaciones Educativas.
Miranda Blanco, Arturo (2010b). ¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2005). Política educativa y democracia en el Perú. UNMSM Fondo Editorial de la Facultad de CCSS. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.
Miranda Blanco, Arturo (2008). Perú: Impacto de la política económica en el gasto público en educación, 1950-2000. Tesis para optar el grado de magíster en economía. UNMSM. Lima, Perú.
Notas de pie
(*) Artículo publicado en: Revista Palabra del Maestro Nº 56 con el nombre: ECONOMÍA Y FINANZAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ¿Cuánto le dan a las regiones y a los gobiernos locales? Derrama Magisterial. Lima, agosto del 2011.
(1) Acuerdo Nacional (2002), decimosegunda política de Estado inciso (i): (se) garantizará recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente a 6% del PBI.
(2) Según la Unidad de Medición de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación en el Nivel 2 se ubican los estudiantes que, al finalizar el grado, lograron los aprendizajes esperados. Estos estudiantes responden la mayoría de preguntas de la prueba.
(3) El Plan Piloto de Municipalización de la Educación (PPM) que norma el Decreto Supremo 078-2006-PCM, establece que la experiencia se financiará mediante transferencia de recursos (Art. 3), no especifica el origen de los mismos.
(4) De conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades sobre las competencias y funciones compartidas le corresponde, entre otras, participar en el diseño, ejecución y evaluación del proyecto educativo de su jurisdicción; cooperar en la diversificación curricular y el monitoreo de las instituciones educativas; construir, equipar y mantener la infraestructura educativa; organizar centros culturales, bibliotecas.
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